社會政策是調(diào)整和改善各階層和群體之間利益關系的一種政策手段，其獨特性在于，它可以通過社會福利的制度安排來發(fā)揮作用。體現(xiàn)社會政策的社會福利制度安排有可能矯正現(xiàn)實利益格局產(chǎn)生的不公正，從而消除社會排斥、緩和社會緊張，但也可能加劇暗藏的社會不平等。社會政策究竟是發(fā)揮積極的還是消極的作用，取決于政策制定者對社會利益格局的認識和社會福利制度的選擇。社會政策的核心問題是，在協(xié)調(diào)社會利益關系時如何體現(xiàn)社會公正，它反映出政策制定過程中的價值觀。

　　中國推行的改革必然涉及到協(xié)調(diào)社會各階層利益的制度政策的變動，這些變動本身就自然帶有社會政策的意涵。同時，改革過程中社會結(jié)構(gòu)的變化，也部分地與社會政策的結(jié)果相關。然而，對改革的研究往往在社會政策問題上呈現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，一方面對經(jīng)濟體制和社會福利體制改革的討論很少涉及社會政策，似乎只要堅持市場化方向的改革，就不必過問改革中社會政策的制定及內(nèi)容；
另一方面，談到具體的社會問題時，又常常就事論事，忽視社會問題背后的社會政策成因。

　　筆者認為，改革中的社會政策是一個應當放在政策討論中心位置上的議題，只有明確了社會政策的價值取向，才可能深入討論如何通過社會福利的制度安排來協(xié)調(diào)社會各階層的利益，從而緩和社會緊張。具體來看，改革中的社會政策應當著重加強對農(nóng)民和勞工的社會保護，這既屬于對歷史不正義的補償，也與全球化背景下勞工的社會保護趨勢相關。

　　一、改革中的利益格局和利益受損群體

　　要認識中國社會政策的基本問題，就必須先考察改革時期中國的利益格局。改革開放以后，中國社會變遷的一個顯著特征就是社會分化日益明顯，社會利益格局發(fā)生了根本性的變化。學者們對社會利益格局的變化趨勢大體上采用了兩種表述，即“兩段論”和“三段論”。

　　“兩段論”以1990年代中期為界。例如，孫立平認為，90年代中期以來中國逐漸演變成為社會結(jié)構(gòu)斷裂的社會。其特征是：一，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展斷裂，即經(jīng)濟增長不能導致社會狀況的改善；
二，資源從擴散變?yōu)橹匦路e聚到少數(shù)人手中，因此出現(xiàn)了貧富差距擴大、底層社會形成等現(xiàn)象；
三，政府行為的企業(yè)化和市場化，導致公共管理功能失效，腐敗叢生。（孫立平，2002年）王紹光也指出，中國在1978到1993年間的改革是全贏游戲，不公平僅僅表現(xiàn)為有些社會群體所獲得的收益大于其他群體；
而從1994年開始，改革使部分人成為絕對的受損者，社會不平等程度加劇，改革成為一種零和游戲。（王紹光，2002）

　　也有學者把改革以來利益格局的變化分為三個階段（李朝暉，2003）。第一階段是1978年到1984年，此階段經(jīng)濟改革的特征是“存量”基本不變情況下的“增量改革”。這一時期的經(jīng)濟改革幾乎為所有社會群體帶來了收益。最有代表性的獲益者是農(nóng)民和第一代個體戶。第二階段是1985年到1992年，這一階段主要是推動價格改革，實行了“價格雙軌制”�！皟r格雙軌制”使體制內(nèi)單位獲益，并給部分人帶來了從中套利的機會，但是農(nóng)民的收入相對下滑，城市部分人口的生活水平開始下降（如退休人員），貧富差距開始拉大。第三階段從1993年開始，開發(fā)區(qū)建設、房地產(chǎn)熱和股票熱開啟了土地和資產(chǎn)的資本化過程。盡管經(jīng)濟仍在不斷增長，但只有少部分人獲得了“資源資本化”的實際利益，由此導致社會分化進一步擴大。在第三階段有三類人從改革中相對獲益或絕對獲益：一是因為市場經(jīng)濟的發(fā)展而獲利的社會群體，包括農(nóng)民工、專業(yè)技術人員、主要依靠市場的私營企業(yè)主和個體工商戶等；
二是因為行政利益自我化而獲利的群體，包括行政部門人員以及由行政部門轉(zhuǎn)化而來的事業(yè)單位人員、壟斷性企業(yè)員工；
三是因為計劃價格和市場價格的差價和資源資本化而獲利的人，這些人可被稱為暴富階層。而農(nóng)民、部分國有企業(yè)職工、非專業(yè)技術人員的城市職工、退休者等社會群體在第三階段則成為改革的相對或絕對受損者。

　　無論是“兩段論”還是“三段論”都表明，1990年代中期以后，中國改革的一個顯著特點是，社會發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，貧富差距不斷擴大，財富往少數(shù)人手中集聚，大多數(shù)人的利益相對或絕對受損。需要指出的是，上引“三段論”把農(nóng)民工列入獲利群體，這僅僅是從市場機會而言；
如果考察農(nóng)民工受到的種種制度約束，以及他們?yōu)闋幦∈袌鰴C會而付出的健康和生命代價，那他們無疑是受剝奪的群體。既然中國的改革產(chǎn)生了龐大的受損群體，那么，這些受損群體處于什么樣的境況？針對他們的福利制度安排又如何？分析這些問題不僅僅體現(xiàn)對弱勢群體的社會關懷，更重要的是有助于剖析改革過程中社會政策的傾向與特點，從而研究什么樣的制度安排能體現(xiàn)社會公正、有助于調(diào)整和改善各階層和群體之間的社會關系。

　　二、農(nóng)民的社會地位和農(nóng)村公共服務的制度性缺失

　　每當談到改革的成就，許多人就會想到80年代上半期農(nóng)民生活狀況的改善。事實上，進入90年代以來，農(nóng)民的相對社會經(jīng)濟地位再度下降。農(nóng)村窮、農(nóng)民苦，僅僅是自然狀況的必然結(jié)果嗎？過去幾十年來對農(nóng)民的社會政策究竟起了什么樣的作用？筆者試圖通過對歷史上農(nóng)村政策的簡要回顧加以說明。

　　1. 農(nóng)民長期以來的劣勢社會地位

　　在發(fā)展中國家工業(yè)化的過程中，農(nóng)民往往成為剝奪的對象，這在中國表現(xiàn)尤甚。1953年6月，中共中央提出“在十年到十五年或者更多一些時間內(nèi)，基本上完成國家工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造”的過渡時期總路線。這標志著工業(yè)化戰(zhàn)略的正式實施。為配合這一戰(zhàn)略的實施，1953年10月，中央發(fā)布“關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議”，對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。這項政策受到農(nóng)民的強烈抵制，于是中央在1955年3月發(fā)出“關于迅速布置糧食購銷、安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示”，決定減少1955年的糧食征購總量。中國政府長期以來最關注的問題是每年能從農(nóng)村征收多少糧食、能為工業(yè)化提供多少資金，而農(nóng)民擔憂的則是辛勤耕作一年之后能不能吃飽飯。

　　農(nóng)業(yè)合作化后，農(nóng)村剩余勞動力開始向城市流動，1950年代中期形成了新中國歷史上第一次“民工潮”。這次民工潮對計劃用工體制帶來很大沖擊以致中央政府在一年時間內(nèi)（1956年12月到1957年12月）連續(xù)三次下發(fā)關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示。各地采取了種種“圍追堵截”措施，在外出農(nóng)民途經(jīng)的交通中心設立勸阻站，在農(nóng)民流入較多的城市設立專門機構(gòu)負責外流農(nóng)民的處理和遣送。1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，用法律的形式把廣大農(nóng)民限制在貧瘠的土地上，剝奪了他們自由遷徙的權(quán)利，正式確立了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度。

　　如果說糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和戶籍制度讓農(nóng)民付出了經(jīng)濟和自由的代價，那么，“大躍進”運動則使農(nóng)民在隨后持續(xù)三年的大饑荒中付出了沉重的生命代價。對這場大饑荒的官方解釋是“三年自然災害”和中蘇交惡導致饑荒。但實際原因在后來的中央七千人大會上被劉少奇一語道破：“三分天災，七分人禍”。這場由“人禍”造成的人類歷史上的巨大災難使全國人民飽受饑餓之苦，其中農(nóng)民更是付出了巨大的生命代價。根據(jù)人口統(tǒng)計分析，其間大約有兩千萬人直接或間接地死于饑餓[1]，死亡人口幾乎都是農(nóng)村人口。大饑荒的余波未息，中央開始醞釀精減城市人口，精簡的主要對象是“大躍進”中來自農(nóng)村的新職工。于是農(nóng)民再次成為“大躍進”惡果的承擔者。

　　盡管政府通過行政強力把2千多萬人口遣送回鄉(xiāng)，但城市的就業(yè)壓力和糧食壓力仍未徹底緩解。因此，60年代早期政府就開始號召城市青年“上山下鄉(xiāng)”。從1962年到1968年，大約120萬城市青年被下放到農(nóng)村；
1968年后，“上山下鄉(xiāng)”政策進一步強化，從以往的“自愿”下放變成強制下放。1968年到1978年間約有1200萬城市青年被下放，占全國城市人口的11%。[2] “上山下鄉(xiāng)”是損農(nóng)補城政策的又一體現(xiàn)，它加劇了農(nóng)村人多地少的矛盾，惡化了城鄉(xiāng)關系。

　　1980年代，特別是其上半期，也許是1949年以來中國農(nóng)民處境最好的時期。由于實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和中央對農(nóng)民的政策傾斜，1978年到1984年期間農(nóng)民收入增長較快，年均增長率達16%。但是好景不長，自1985年開始農(nóng)民收入的增長速度顯著放緩，此后1994年到1996年農(nóng)民收入的增長暫時加快，但1997年至2000年農(nóng)民收入的增長速度又連續(xù)下降。[3]

　　綜上所述，1949年以后中國農(nóng)民一直處于被剝奪的地位，僅有的少數(shù)處境較好的時期也非常短暫，而且只是政府對農(nóng)民糟糕處境的臨時緩解。那么，對農(nóng)民長期的剝奪究竟是否具有正當性？這是一個研究社會政策時難以回避的問題。中國的農(nóng)民不但為工業(yè)化提供了大量的資金，而且還承擔了高層決策失誤所造成的嚴重后果。每次經(jīng)濟危機或社會危機過后，農(nóng)民都是危機后果的最后承擔者，而造成這些后果的始作俑者卻把本應承擔的責任推給了“天災”。

　　2. 農(nóng)民在教育醫(yī)療等方面遇到的制度性歧視

　　長期以來，農(nóng)民得不到必要的社會保障。改革已近30年，城市建設和部分城市居民的生活狀況發(fā)生了巨大變化，但是農(nóng)民長期以來被設定的劣勢社會地位并未有實質(zhì)性改變，大多數(shù)農(nóng)民必須無助地面對自然風險和社會風險，處于自生自滅的自然狀態(tài)。這種狀況是否符合社會正義的原則呢？特別是從城鄉(xiāng)對比的角度去看，城鄉(xiāng)居民在社會保護方面的具體差距就一目了然了。

　　從1991年到1998年，中國的社會保障支出占GDP的比重一起徘徊在7%到8%，其中農(nóng)村社會保障支出只占GDP的0.1%到0.2%[4]；
也就是說，在實際投入的社會保障資源里，城鎮(zhèn)居民占用了97%以上，而占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口只能獲得不足3%。社會保障資源的這種分配方式顯然是極不合理的。

　　城鄉(xiāng)教育投入管理體制的差異從另一個角度表明社會政策的城市傾斜特征。過去20多年來，城市基礎教育由市、區(qū)兩級政府的財政撥款，所以城市居民只需為學生交納書費和雜費，這種教育投入制度基本上符合憲法所規(guī)定的義務教育性質(zhì)，即財政撥款、學生享受；
而在農(nóng)村卻實行縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學的辦學體制，各級學校的辦學經(jīng)費分別由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村支付。對鄉(xiāng)、村兩級學校而言，經(jīng)費主要來源于對農(nóng)民的直接攤派；
農(nóng)民不僅必須為孩子上學承擔學校的日常開支，還要支付農(nóng)村學校的基建和設備開支。這實際上是村民自費維持基礎教育，而政府卻擺脫了維持義務教育的財政責任。1985年國家財政甚至還取消了對農(nóng)村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款。

　　這樣的辦學體制令城鄉(xiāng)教育不平等的現(xiàn)象越來越嚴重。首先是教育經(jīng)費相差懸殊。2001年農(nóng)村小學生人均預算內(nèi)公用經(jīng)費為城市平均水平的29%，農(nóng)村初中生人均預算內(nèi)公用經(jīng)費僅為城市平均水平的31%，全國30%左右的縣初中生人均預算內(nèi)公用經(jīng)費不足15元。[5] 其次是城鄉(xiāng)入學機會不平等，特別是高中和大學的入學機會極不平等。農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%，適齡入學兒童占全國適齡兒童總數(shù)的80%以上，如果在義務教育上能實行公正的社會政策，那么全國的小學、初中在校生當中的農(nóng)村學生比例就應當接近農(nóng)村適齡學生的比重。事實上，農(nóng)村小學在校生僅占全國小學在校生的70.5%，農(nóng)村初中在校生占全國初中在校生的比例更低，只有57.1%，而農(nóng)村高中在校生占全國高中在校生的比例僅為15.9%。[6] 由此可見，全國的教育資源配置，特別是高中的教育資源配置，有嚴重的城市偏向和農(nóng)村歧視問題。長期實施這種教育制度，必然進一步加劇城鄉(xiāng)差距、擴大社會不公。

　　醫(yī)療體制方面也存在著同樣的問題。1985年以后，農(nóng)村的醫(yī)療條件逐步惡化。隨著農(nóng)村人民公社制度的解體，衛(wèi)生保健網(wǎng)絡陷入癱瘓，而國家對農(nóng)村的社會政策卻未及時調(diào)整。這導致了兩個后果：其一，患者自付費用占醫(yī)療衛(wèi)生開支的比重過大，1980年以前這一比例大約是16%左右；
到了1998年，農(nóng)村患者的自付醫(yī)療費用比重上升到87.44%，幾乎是城市患者自付費用比重44.13%的兩倍。[7] 其二，農(nóng)民的健康狀況惡化。以嬰兒死亡率為例，農(nóng)村地區(qū)的嬰兒死亡率從1981年的千分之36.96上升到1995年的千分之44.79，而同期城市的嬰兒死亡率從1981年的為千分之24.81下降到1995年的21.14。[8]

　　三、勞工權(quán)益受損的表現(xiàn)和原因

　　如果說農(nóng)村公共服務的制度性缺失是個由來已久的老問題，(點擊此處閱讀下一頁)

　　那么勞工的社會保護則是改革開放后出現(xiàn)的新問題。之所以勞工的社會保護會成為突出的社會問題，是因為侵害勞工權(quán)益的案例越來越多，由此而引起的勞資糾紛頻發(fā)，它已經(jīng)成為一個社會性現(xiàn)象，反映出勞工這個社會群體的社會地位日益下降，正淪落為主要的弱勢群體之一。

　　1. 勞工基本權(quán)益受損的主要表現(xiàn)

　　勞工基本權(quán)益受到損害的常見表現(xiàn)有以下幾種。

　　首先，工資報酬低而且常被拖欠。當前中國的勞工工資低已是眾所周知的事實。以廣東省東莞市裕元鞋廠為例，東莞市規(guī)定最低工資標準是每小時33美分，而該廠工人每小時的平均工資是28美分，扣除個人費用（如醫(yī)療、福利費等）后工人實際得到的工資是每小時24.4美分，一個工人一天工作十小時實得工資2.44美元。[9] 低工資并非個別現(xiàn)象，有關研究表明，珠江三角洲地區(qū)過去12年當中勞工的月工資只提高了68元人民幣。一些地區(qū)的勞工工資水平多年來徘徊停步，若將物價上漲因素考慮在內(nèi)，則這些地區(qū)的勞工工資水平實際上有所下降。[10] 盡管工資如此之低，許多企業(yè)和用工機構(gòu)還故意不按時足額發(fā)放，近年來拖欠工資的現(xiàn)象越演越烈。據(jù)中華全國總工會的不完全統(tǒng)計，2003年全國拖欠工資總額為417億元，涉及職工845.9萬人，有十幾個省拖欠工資超過10億元，一些企業(yè)拖欠工資長達數(shù)十個月。

　　其次，存在著明顯的就業(yè)歧視和對勞工的人格傷害。許多研究都指出，來自農(nóng)村的勞工現(xiàn)在承擔著城市中勞動條件最差、勞動負荷最重和風險最大的工作。他們遇到的問題除了上面提到的薪資偏低之外，還有就業(yè)歧視等。一些城市政府限制外來勞動力在本市的許多行業(yè)就業(yè)，有的城市甚至規(guī)定，來自農(nóng)村的勞工只能在本城的尸體處理、糞便處理、建筑作業(yè)、化工等行業(yè)尋找工作機會。[11] 在這種制度背景下，來自農(nóng)村的勞工往往被迫從事臟、累、苦、險的工作。此外，勞工還時常受到用工機構(gòu)管理層的人格侮辱。近年來，對勞工搜身、謾罵、羞辱甚至令其下跪等嚴重踐踏勞工人格的事屢見報端。據(jù)廣東省總工會調(diào)研室1993年在廣州、東莞、中山等10個地級市所作的一次問卷調(diào)查顯示，有17.6%的工人曾被搜身或見過同廠工友被搜身。[12]

　　再次，勞工的職業(yè)安全沒有保障。盡管許多勞工的工作時間長、勞動強度大、工作環(huán)境惡劣，但他們卻缺乏基本的勞動保護，生命安全與健康得不到有效保障。近年來，重大惡性工傷事故頻頻發(fā)生，職業(yè)病人數(shù)居高不下。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有50多萬個廠礦存在不同程度的職業(yè)危害，接觸粉塵、毒物和噪聲等職業(yè)危害的職工達2500萬人。目前，從接觸職業(yè)危害人數(shù)、職業(yè)病患者累計數(shù)量、死亡數(shù)量到新發(fā)現(xiàn)病人數(shù)量，中國均居世界首位。粗略估算，近幾年中國每年因此造成的經(jīng)濟損失近800億元。[13] 特別需要指出的是，近年來礦難頻頻發(fā)生，年年穩(wěn)居中國十大災難行列。從2001年到2004年10月底，全國共發(fā)生一次死亡10人以上的特大煤礦事故188起，平均7天一起。2003年世界煤炭產(chǎn)量約50億噸，中國煤炭產(chǎn)量為16.7億噸，約占全球的35％；
全球煤礦事故死亡人數(shù)約8千人，其中中國為6434人，占全球的近80％；
中國的百萬噸煤死亡人數(shù)接近4人，是美國的100倍，南非的30倍（2003年美國百萬噸煤死亡人數(shù)為0.039人，俄羅斯為0.34人，南非為0.13人）。[14] 另據(jù)報導，2004年全國GDP達到13.6萬億元，同時也有13.6萬人死于安全事故，即1億GDP死亡1個人。[15]

　　2. 勞工權(quán)益為何受損？

　　研究者以往分析勞工權(quán)益受損時列舉了以下主要原因：片面追求經(jīng)濟利益、忽視人權(quán)保護；
城鄉(xiāng)二元體制的限制；
勞動力絕對過剩，勞資雙方地位懸殊，社會保障制度不健全，勞動立法不完善；
勞動者的安全生產(chǎn)意識差，自我保護能力不足；
用人單位法制觀念淡漠，勞工法律意識和維權(quán)意識淡薄。[16] 這些因素中有一些是比較次要的，如勞工法律意識和維權(quán)意識淡薄；
還有一些如勞動者的安全生產(chǎn)意識差、自我保護能力不足，其實是勞工權(quán)益受損的結(jié)果；
再有一些因素，如社會保障制度不健全，是勞工權(quán)益受損的表現(xiàn)之一。當然，制度轉(zhuǎn)型期當中出現(xiàn)的勞工權(quán)益受損問題，是多種原因共同作用的結(jié)果，然而上述因素并未涉及其主要原因。

　　這里僅以頻頻發(fā)生的礦難為例，從中觀察勞工權(quán)益受損的主要原因。各級政府不斷召開安全生產(chǎn)會議，頻頻下發(fā)“紅頭文件”，經(jīng)常進行各種名目的檢查，但為什么無法避免重大或特大事故的頻頻發(fā)生？有記者在一篇文章中一語道破：凡是有重大礦難發(fā)生的地方，基層政府的官員多半難辭其咎，他們與礦主“同氣連枝”、利益相關，不但直接縱容了各種違章開采的進行，包庇了礦主的非法作業(yè)，而且在事故發(fā)生后動用權(quán)力遮掩真相，事實上已經(jīng)成為礦主在權(quán)力機關的代言人。其結(jié)論是，“資本與權(quán)力結(jié)盟是礦難的罪魁禍首”[17] 這位記者的觀察比某些學術研究洋洋大觀的探討要精辟得多。由此結(jié)論推而廣之，似乎也可以得出“資本和權(quán)力結(jié)盟是勞工權(quán)益受損的罪魁禍首”，至少這是損害勞工權(quán)益的重要因素之一。

　　有學者分析了傷殘農(nóng)民工的維權(quán)過程，指出農(nóng)民工維權(quán)艱難的深層原因：盡管存在著種種名義上保護勞工權(quán)益的規(guī)章條例，但傷殘農(nóng)民工的權(quán)利卻在維權(quán)的過程中被一步步地剝奪，他們在制度鏈條的每一個環(huán)節(jié)上都體會到無權(quán)利的可悲狀態(tài)和被剝奪的可憐境地，而且這些針對他們的剝奪往往以合法的形式出現(xiàn)。這種制度悖論的存在表明，如果說傷殘農(nóng)民工的維權(quán)活動是試圖賦權(quán)的努力，那么現(xiàn)實中還存在著一個與賦權(quán)相反的過程──即“剝權(quán)”活動。“剝權(quán)”活動表現(xiàn)為資本和地方權(quán)力機構(gòu)在制度運作實踐中通過去合法性、增大維權(quán)成本、對制度的選擇性利用和弱化社會支持等四種制度連接機制把農(nóng)民工的權(quán)益剝奪殆盡，使農(nóng)民工的維權(quán)過程變成了“從無權(quán)到看似有權(quán)再到無權(quán)”的過程（鄭廣懷，2005）。

　　為什么會出現(xiàn)“剝權(quán)”現(xiàn)象？為什么資本和地方權(quán)力的勾結(jié)能輕而易舉地得逞？其中的根本原因恐怕還是賦權(quán)不足，或者說表面上的賦權(quán)實質(zhì)上是“偽賦權(quán)”。如果說，資本和權(quán)力結(jié)盟共同侵害勞工權(quán)益還處于暗中進行或采取規(guī)避法律的方式進行，那么權(quán)力對勞工權(quán)益的侵害則是明目張膽和肆無忌憚的。近年來的種種現(xiàn)象表明，地方政府已經(jīng)成為侵犯勞工權(quán)益的主體。地方政府經(jīng)常在追求其利益時，漠視甚至損害、侵犯勞工利益，一個突出的表現(xiàn)是拖欠農(nóng)民工工資。有學者指出，地方政府工程拖欠工資所占的比例由2001年的26.7%增加到2003年的50%，顯然政府起了很壞的帶頭作用；
有些官員在發(fā)包工程時把自己的利益與施工單位的利益綁在一起，令施工老板拖欠工資有恃無恐。[18] 此外，農(nóng)民工的社會保障權(quán)益也受到地方政府的侵害。多年來，地方政府對建立農(nóng)民工社會保障制度反應冷淡；
但最近幾年里，由于許多地方的社會保險基金捉襟見肘，于是地方政府在保護農(nóng)民工社會保障權(quán)益的名義下，把農(nóng)民工繳交的保險費用來填補當?shù)卣�府的社�；�金缺口。正如有的研究指出：“在一些地方政府的巧妙操作下，農(nóng)民工已經(jīng)變成了城市社保基金的提款機；
以農(nóng)民工參保名義征繳到的巨額保險費，正源源不斷地填充進地方社�；�金，落入本地居民的口袋[19]�！�

　　四、改革中社會政策的基本問題初探

　　1. 改革中社會政策的研究應當著眼何處？

　　關于改革中社會政策存在的基本問題之討論，無疑涉及到改革路徑的分析。然而，很多研究者卻離開了這一面向現(xiàn)實的政策評價，熱衷于討論社會福利制度理論模式的對比和選擇，似乎只要找到了可以選用的社會福利制度模式，那么改革中社會政策上存在的基本問題就都迎刃而解了。

　　目前國內(nèi)關于社會福利基本制度的模式研究側(cè)重介紹西方的已有模式，如剩余模式和制度模式（Wilenski and Lebeaux, 1965），剩余型、制度型和工業(yè)成就型（Titmuss, 1974），社會民主主義、保守主義/合作主義、自由主義三種福利政體（愛斯平-安德森，1999）等。國內(nèi)的研究者基本上以西方國家的已有模式為圭臬，從中選擇一個（或剩余模式，或合作主義模式）作為構(gòu)建中國社會福利制度的未來模式。筆者也曾撰文，認為剩余模式是中國應該選擇的福利模式。然而，通過對中國改革中存在的實際問題的進一步研究，發(fā)現(xiàn)以上模式討論本身就有許多缺陷，而且社會福利的模式選擇并非當前中國社會政策研究的首要問題。

　　首先，不論從價值理念還是從現(xiàn)實制度上看，中國的社會福利制度模式一直是剩余模式，甚至“剩余”到象征意義上的福利保障，而且這種情況在短期內(nèi)不可能有多大改變，因此，“中國應該選擇剩余模式”之類的研究結(jié)論很大程度上不過是研究者的自說自話。其次，上述模式是西方學者對發(fā)達資本主義國家福利制度的學術總結(jié)，正因為如此，愛斯平-安德森把他的書名定為《福利資本主義的三個世界》。由于中國的社會背景和制度環(huán)境與福利國家不可同日而語，因此有些術語不一定適合中國或應用起來其意義會有所改變。例如，英國和美國被學界公認為社會福利的剩余模式，但是中國學者倡導的剩余模式恐怕不是英美意義上的剩余模式，因為中國沒有那樣的實力。再如，合作主義受到許多社會福利制度研究者的青睞，但它只在瑞典和奧地利等少數(shù)幾個國家得到成功的施行。合作主義在中國是否可行呢？其實中國根本不具備合作主義的制度基礎和文化傳統(tǒng)。再次，眾所周知，改革開放后中國的福利制度發(fā)生了實質(zhì)性改變，然而，無論是改革前的福利制度，還是改革后的福利制度，都將占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民排斥在外。這表明，福利制度的模式選擇對得不到社會福利的普通公民而言，并不是首要的難題，對他們來說，福利模式研究其實離題太遠。

　　上文關于社會福利制度模式的種種歸納，不過是西方學者們在研究現(xiàn)實問題的過程種提出的理論抽象，它們是學術討論的重要分析工具，每個國家制定社會政策時必須首先考慮本國的現(xiàn)實政治經(jīng)濟社會情勢，不可能簡單照搬這些理論模式。埃斯平-安德森把社會福利體制大致分為社會民主主義、自由主義和保守主義三種，但他指出，各個類屬并沒有單一純粹的案例可以代表；
斯堪的納維亞國家或許是受社會民主主義主導，但它們不是完全沒有某些重要的自由主義要素，同樣，自由主義和保守主義也沒有純粹的形式（愛斯平-安德森，1999:48）。實際上，沒有任何一個國家恰好是符合某單一向度的純粹案例。盎格魯·撒克遜國家或許以社會救助體系為主，但也有其他不同的方案，如美國的社會安全體系就是屬于社會保險類型；
在社會保險傳統(tǒng)的國家，也出現(xiàn)以人民福利取向的普遍年金方案；
在北歐的高福利國家，也有社會保險方案。總之，今天每個國家都呈現(xiàn)出混合的體系（愛斯平-安德森，1999:76）。

　　我認為，改革中的社會政策研究不應再糾纏福利制度的模式討論，而應該以現(xiàn)實問題為導向，把“社會政策的基本問題”作為一個中心議題來探討。首先需要分析的是基本社會政策應當包含的價值選擇。在西方建立了社會福利體制的國家里，這個問題可能早已是毋庸質(zhì)疑的社會共識，而在中國，卻是一個宣傳與現(xiàn)實脫節(jié)、從未被納入政策討論的問題。不管中國在改革中實施什么樣的社會政策，如果不明確社會政策的基本價值取向，不明確轉(zhuǎn)型期的基本利益格局，那么種種具體的政策規(guī)章就很可能偏離社會公正的軌道，導致社會各階層之間的利益對立，甚至社會兩極分化。其次，需要對現(xiàn)行的種種社會政策作出評估，分析判斷其利弊得失，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行社會政策中存在的主要問題。只有充分認識到社會政策的基本問題，才能確定調(diào)整和改變社會政策時的價值目標，進而研究如何逐步實現(xiàn)這些目標。

　　社會政策的基本功能在于，通過社會福利、公共服務等制度的設置，矯正社會不公，緩和分配性沖突。毫無疑問，改革的過程就是利益格局調(diào)整的過程，在特定階段，可能發(fā)生有些人在改革中受益而另一些人受損的情形。然而，中國的改革卻出現(xiàn)了一個并非正常的現(xiàn)象，1990年代中期以來，無論實施什么改革措施，受益對象總是同一人群，受損對象也基本上是同樣的社會群體。進一步來看，90年代以來的改革使少數(shù)人成為絕對受益者，使大多數(shù)人成為相對受損者，部分人甚至成為絕對受損者。這一社會現(xiàn)象本身意味著改革過程中的社會政策存在著明顯的方向性偏差。在這種利益格局已經(jīng)形成并穩(wěn)固化的局面下，已經(jīng)實施的各種社會政策未能有效地對受損群體進行保護和補償，以矯正社會不公。90年代中期以來，社會政策對歷史遺留和改革中出現(xiàn)的社會不公沒有全面的回應，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對農(nóng)民和勞工的保護很不充分；
相反，多數(shù)社會政策將福利資源向強勢群體傾斜（如教育政策、就業(yè)政策、社會保障政策），而改革時期利益受損的龐大社會群體卻被排除在社會福利體系的主要目標群體之外。于是，社會福利制度成了強勢群體獨享的盛宴。即便實施了少數(shù)可能有利于弱勢群體的社會政策，這些政策在強勢社會群體的操縱下，也很容易偏離制度設置的初衷（如經(jīng)濟適用房制度）。

　　既然從利益格局上看，廣大農(nóng)民和勞工處于劣勢地位，其利益相對受損或絕對受損，而他們又不是現(xiàn)行社會福利制度的主要目標群體，所以筆者認為，調(diào)整中國社會政策的基本方向是加強對農(nóng)民和勞工的社會保護。明確了改革時期社會政策的基本問題和調(diào)整的基本方向，接下來就應該研究構(gòu)建什么樣的制度來加強對農(nóng)民和勞工的社會保護。但是，在研究這個問題之前，有必要探討與社會政策基本問題相關的兩個理論問題。

　　2. 對歷史不正義的補償

　　有學者把農(nóng)民曾經(jīng)和正在受到的不公正待遇稱為“全新的歷史不正義”（韓水法，2004）�！叭�新”表現(xiàn)在，它不是基于種族或宗教的差異，而是基于職業(yè)和戶籍的劃分；
它不是由于歷史恩怨、種族歧視和階級沖突，而是出于在特定歷史條件下的政治和經(jīng)濟考慮；
它不是多數(shù)人對少數(shù)人的歧視，而是少數(shù)人對多數(shù)人的歧視。因此，“在中國現(xiàn)代社會，正義的事業(yè)面臨雙重任務，首先是建立正義的原則并以此來重構(gòu)中國社會的基本政治結(jié)構(gòu)──毫無疑問這個過程應當通過改革而實現(xiàn)，但與此同時要對歷史不正義進行補償。建立正義的原則和補償歷史不正義是一種相互促進的過程”（韓水法，2004：497）。

　　對歷史不正義的態(tài)度，美國前總統(tǒng)約翰遜曾作了一個形像的比喻：“想象在100米沖刺時，兩個人中有一人戴著腳鐐，他只跑了10米，另一個就沖過了50米，那時裁判員認定這場比賽不公平。他們怎樣改變這種情況呢？僅僅是摘下腳鐐讓比賽繼續(xù)進行下去，然后說‘現(xiàn)在機會均等’了嗎？但是另一個運動員已經(jīng)領先了40米。如果讓原先戴腳鐐的運動員先趕上這40米或兩人重新開始跑，不是更公平一些嗎？這就是我們?yōu)榱似降纫�采取果斷的行動。（轉(zhuǎn)引自袁振國，1999：69）”約翰遜的這段話意在表明，僅有形式平等是不夠的，必須對歷史不正義進行補償，以實現(xiàn)事實上的平等。為此，1965年約翰遜總統(tǒng)簽署行政命令，決定采取贊助行動（affirmative action），要求所有政府機構(gòu)、公立大學以及獲得聯(lián)邦政府資助或合同的私營企業(yè)在招生、聘用和晉職時，要對少數(shù)族裔和婦女予以照顧，以糾正歷史歧視的遺害和后果。

　　類似美國贊助行動的計劃被發(fā)展研究專家稱為積極的歧視（positive discriminaiton）。積極的歧視是指社會政策承諾提高所有人的福利，每個人都有同等的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，但同時它更關注最貧窮的社區(qū)和最弱勢的群體，如城市貧民窟、貧困的農(nóng)村社區(qū)、邊遠地區(qū)和被剝奪群體，對這些社區(qū)和群體采取特殊的保護措施，因此，積極的歧視又可以稱為積極的保護。積極的歧視是社會政策中的常見做法，多數(shù)情況下表現(xiàn)為對少數(shù)人的特殊保護。少數(shù)人包括有色人種、少數(shù)民族、特定的語言和宗教群體等。我國對少數(shù)民族的計劃生育政策，對婦女、殘疾人在參政和就業(yè)方面的保護政策即屬此類。對數(shù)量如此龐大的農(nóng)民群體進行歷史性補償，人類史上并不多見，但并不是沒有先例。蘇聯(lián)在戰(zhàn)前工業(yè)化的過程中，對農(nóng)民實行殘酷的剝奪政策，但是戰(zhàn)后農(nóng)民得到了補償。毛澤東在《論十大關系》中曾批評蘇聯(lián)把農(nóng)民剝奪得很苦，實際上，就在毛澤東批評蘇聯(lián)之際，蘇聯(lián)的農(nóng)民已經(jīng)在集體農(nóng)莊中拿著工資，享受健全的社會保障了。

　　對農(nóng)民的積極保護包括政治、立法、司法、社會等多個方面的保護。就社會保護而言，除對農(nóng)民進行適當?shù)馁Y金支持外，更重要的是，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面提供優(yōu)惠政策，使農(nóng)民作為一個群體盡快具備市場競爭的能力。為此，國家應當制定農(nóng)村社會福利補償計劃，并由專門機構(gòu)組織實施。目前，勞動和社會保障部實際上是城市人的保障部，衛(wèi)生部和民政部也主要是為城市人服務的。因此應該成立“農(nóng)村社會福利部（司）”之類的專門機構(gòu)負責組織實施農(nóng)民的社會福利計劃。

　　在實踐領域，對歷史不正義的補償遠遠比理論探討更復雜、更困難，因為實際行動往往受到補償對象的規(guī)模、國家財力、利益集團、文化傳統(tǒng)等因素的影響。從這個意義上說，歷史不正義永遠無法得到恰如其分的補償。此外，正如“積極的歧視”的反對者所指出的那樣，積極的歧視如果實施不當有可能變成“反向歧視”（reverse discriminaiton），從而對其他人形成不公平�？紤]到實踐的復雜性和可能導致的反向歧視，對農(nóng)民的積極保護應當有所限制。第一，保護的對象應限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的農(nóng)民及其未成年子女。第二，積極的保護不應無限延續(xù)，應考慮隨著農(nóng)民競爭能力的提高在適當時候終止。第三，保護的范圍應限于農(nóng)民曾受到不公正待遇的范圍。第四，積極的保護主要是提供優(yōu)惠政策，著重提高農(nóng)民的競爭能力。

　　3. 全球化過程中勞工的社會保護

　　在世貿(mào)組織的談判中，許多發(fā)展中國家反對將社會條款與國際貿(mào)易掛鉤，其主要理由如下：強制推行勞工標準對發(fā)展中國家構(gòu)成一種新的貿(mào)易壁壘，是發(fā)達國家實行的一種新的貿(mào)易保護主義措施；
貿(mào)易與勞工標準掛鉤的結(jié)果將使發(fā)展中國家的勞動力優(yōu)勢不復存在，使其在國際競爭中更加處于劣勢地位，進一步擴大南北差距；
在WTO中將勞工標準與貿(mào)易問題相聯(lián)系，實際上是將本應屬于國際勞工組織所管轄的事項納入到了WTO體制，有越俎代庖之嫌；
目前國際貿(mào)易的現(xiàn)狀是發(fā)展中國家處于國際供應鏈的下游，發(fā)達國家的公司企業(yè)一手拿著最低價格的貿(mào)易要約，一手拿著社會責任標準，這實際上是“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。[20]

　　國內(nèi)學者對社會條款的討論主要有三種觀點。反對者主要從比較優(yōu)勢、競爭力、貿(mào)易保護等幾個方面闡述，與上述觀點大同小異。第二種觀點支持社會條款。它認為，地方政府為吸引投資者有意無意地壓低最低工資標準，對侵犯勞工權(quán)益的行為視而不見；
外國投資者利用地方政府的這種心態(tài)尋求有利的談判地位，使本來作為下限的最低工資標準在很多地方成了最高工資標準。低工資競賽已經(jīng)使工人的工資水平遠遠低于《人權(quán)宣言》中確定的標準，工人難以維持生計。如果承認工人的工資已經(jīng)低得不能再低這一事實，我們就得承認，在WTO談判中拒絕社會條款并不是解決問題的辦法，因為社會條款與發(fā)達國家及其工會的保護主義毫無關系，而且這也不是問題的根源。（陳佩華，2002）第三種觀點對社會條款的作用提出質(zhì)疑，認為在世貿(mào)糾紛裁決機制中，只有一個國家的政府才有資格向世貿(mào)提出訴訟，而工會、民間非政府組織只能給政府施加壓力，但政府與工會的利益往往不一致未必愿意出面；
貿(mào)易糾紛訴訟時間長，程序復雜，舉證成本高，發(fā)展中國家不愿意或沒有能力支付高昂的訴訟成本；
此外，實施貿(mào)易制裁受害的是被制裁國家的人民，而作為罪魁禍首的跨國資本可以隨時溜之大吉。[21] 據(jù)此該觀點認為，社會條款并不能真正保護勞工權(quán)益。

　　這些討論不乏真知灼見，但其主要缺陷是見物不見人。反對社會條款者的眼中，只有“比較優(yōu)勢”和“競爭力”，唯獨沒有勞工。如果把勞工納入研究的視野，我們面臨的第一個問題就是，目前勞工的處境如何，勞工到底要不要保護？這個問題的答案是不言而喻的，那就是“勞工需要保護”。如果承認勞工需要保護，那么接下來的問題是，保護勞工會不會影響出口產(chǎn)品的競爭力和勞動力的競爭優(yōu)勢？如果某一國家提高勞工標準，而其他國家無所作為，這顯然會影響該國的競爭力和比較優(yōu)勢，但社會條款在世貿(mào)組織框架內(nèi)各成員國達成一致后才能生效，它不是針對某一國家，而是針對整個發(fā)展中國家。發(fā)展中國家提高了勞動標準，必然會增加產(chǎn)品成本，從而在國際市場上形成提價壓力；
在這種壓力下，跨國公司的貿(mào)易要約仍然保持目前的低價就比較困難。因此，社會條款對比較優(yōu)勢的影響不會很大。

　　即便發(fā)展中國家提高勞工標準后比較優(yōu)勢有所弱化（但不會消失），這種情況下我們?nèi)匀豢梢运伎純蓚�問題。第一，這種弱化是否值得。目前發(fā)展中國家的勞工狀況可以用“悲慘”來形容，如果發(fā)展中國家的“比較優(yōu)勢”長期建立在“血汗工廠”的基礎之上，國民經(jīng)濟的競爭力以勞工的福利為代價，對大多數(shù)勞工來說絕對不是福音而是夢魘。這種以勞工的生命、健康和福利為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式既是不道德的，也是不可持續(xù)的，它造成出口國生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，出口暢旺而國內(nèi)貧困依舊。第二，這種弱化是否可以承受。既要保護勞工，又要保持比較優(yōu)勢，這確實是發(fā)展中國家的兩難。為了保護勞工，就必須要有一個勞工標準；
為了保持比較優(yōu)勢，這個標準也不能太高，甚至要低標準起步。總之，為了使比較優(yōu)勢的弱化保持在可以承受的范圍內(nèi)，勞工標準可以訂得比較低，但是這個標準一定要有，哪怕是一個低標準；
否則，勞工就必然面臨著探底競爭，其最終的命運就只能是“悲慘”。

　　綜上所述，鑒于勞工目前的處境，勞工確實需要保護；
只要保護適度，提高勞工標準不會對發(fā)展中國家的競爭力和比較優(yōu)勢帶來實質(zhì)性影響。接下來需要探討的問題是如何實施勞工保護。這看上去是個技術問題，但實質(zhì)上是個理論問題和體制問題。有學者提出，保護勞工權(quán)益，勞動部門要嚴格執(zhí)法，要切實發(fā)揮工會的作用。然而，若勞動部門不嚴格執(zhí)法又奈其何？在目前的工會體制下，農(nóng)民工參加了工會，其權(quán)益便能得到保障嗎？有學者針對權(quán)力和資本的結(jié)盟提出，要加強監(jiān)督，切斷權(quán)力與資本勾結(jié)的鏈條。然而，該由誰來監(jiān)督，誰來加強呢？目前的中國并非沒有監(jiān)督機制，倘若現(xiàn)存的監(jiān)督機制能起作用，則權(quán)力和資本的勾結(jié)就不會輕易得逞了。由此可見，保護勞工還涉及一個基本問題，指望誰來保護勞工權(quán)益？是工會抑或勞動部門？恐怕都不是。只有勞工最了解他們自己的利益需求，最關心自己的權(quán)益保護，從根本上說，勞工自己是勞工保護的最佳主體。那么勞工憑藉什么手段來維護自己的權(quán)益呢？企業(yè)擁有巨大的經(jīng)濟資本、組織資本、社會資本和政治資本，公民個人除了憲法上規(guī)定的權(quán)利之外一無所有；
若這些權(quán)利得不到落實，那么資本和權(quán)力的橫行就勢在必然。因此，勞工保護有一個前提，即落實憲法上的自由權(quán)利，只有實現(xiàn)了自由權(quán)利才有可能實現(xiàn)社會權(quán)利。這個前提不解決，所有的具體措施都難以落實，所有的法律政策上的賦權(quán)都有可能被異化成“偽賦權(quán)”。

　　【參考文獻】

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　　Wilensky, Harold & Lebeaux, Charles. 1965, Industrial Society and Social Welfare. New York: Free Press.

　　【注釋】

　　[1] 羅德里克·麥克法夸爾、費正清，1992，《劍橋中華人民共和國史1966-1982》，上海人民出版社，第728頁。

　　[2] 出處同上，第754頁。

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　　[3] 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊，2003，《2002-2003年：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，第16至17頁。

　　[4] 楊翠迎，2003，《中國農(nóng)村社會保障制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，第97頁。

　　[5] 孫亦軍等，2005，“公共財政與教育公平問題研究”，《中央財政大學學報》，第5期，第15頁。

　　[6] 楊東平，2000，“對我國教育公平問題的認識和思考”，《教育發(fā)展研究》第8期。

　　[7] 張曉波，2004，“中國教育和醫(yī)療衛(wèi)生中的不平等問題”，載姚洋主編，《轉(zhuǎn)型中國：審視社會公正與平等》，中國人民大學出版社，第214至215頁。

　　[8] 出處同上，第221頁。

　　[9] 蘇紹智，“二十一世紀的血汗工廠”（www.china-week.com）。

　　[10] 勞動和社會保障部課題組，2004，“關于民工短缺的調(diào)查報告”，見勞動部網(wǎng)站（www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm）。

　　[11] 羅華榮，2005，“當前農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益保障問題”，《上海經(jīng)濟研究》，第3期，第90頁。

　　[12] 胡曉雙、劉永進，2005，“當代城市農(nóng)民工問題”，《合作經(jīng)濟與科技》，第7期。

　　[13] 《北京青年報》，2001年12月19日。

　　[14] 《中國經(jīng)濟時報》，2005年4月15日。

　　[15] 《中國人事報》，2005年8月15日。

　　[16] 例見：張媛媛，2005，“安全生產(chǎn)視野下的勞動權(quán)益保護”，“中國法院網(wǎng)”，8月30日；
關鳳榮，2004，“農(nóng)民工勞動權(quán)益保護現(xiàn)狀分析”，《長春理工大學學報》，第2期；
楊肅昌，2005，“農(nóng)民工權(quán)益保障：問題原因和對策”，《人大研究》，第7期。

　　[17] 蔡方華，2002，“資本與權(quán)力結(jié)盟是礦難的罪魁禍首”，《北京青年報》7月4日。

　　[18] 劉國光，2004，“宏觀經(jīng)濟問題小論三則”，《新華文摘》第12期。

　　[19] 鄧偉秀，2005，“城市政府的農(nóng)民工管理亟待變革”，《農(nóng)村經(jīng)濟》，第1期。

　　[20] 王秀梅，2005，“國際貿(mào)易中的勞工標準問題”，“中國法律信息網(wǎng)”，10月27日。

　　[21] 王英瑜、李瀅銓，2002，“世貿(mào)、社會條款與工人權(quán)益”，載常凱、喬健主編，《WTO：勞工權(quán)益保障》，中國工人出版社。

　　來源：當代中國研究[2007年] [第1期(總第96期)]

　　作者為深圳大學法學院副教授

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