20世紀90年代后期東亞金融危機以后，人們開始檢視東亞“發(fā)展型政府”的問題。有學者提出，發(fā)展型政府只是一個“過渡階段”。結合對于中國基層政府的觀察研究，筆者認為，中國的地方政府可以歸為發(fā)展型政府，但又不同于東亞一般國家的發(fā)展型政府。重要區(qū)別在于，中國地方政府在追求經(jīng)濟發(fā)展過程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我們提出了“基層政府公司化”的概念。

　　“基層政府公司化”并非僅僅表現(xiàn)為政府領導人的觀念，更重要的，是一種有機的政府運行體系和運行機制。這個體系的核心問題是政府本身的官僚化程度低，或者說，作為現(xiàn)代官僚機構，其制度化程度不夠。制度化不足的癥結有三個側面，即：公司化的運行邏輯，運動化的工作機制，碎片化的權威結構。簡單地說，基層政府有三個問題尚未解決：做什么事情，怎樣做事情，如何自我管束。地方發(fā)展的若干成就，可以由此找到解釋；
地方發(fā)展中的若干失誤，也可以由此找到解釋。

　　國外已經(jīng)有學者研究提出，發(fā)展型政府不是一個可持續(xù)的過程，只是一個從“欠發(fā)達”進入“發(fā)達”的短暫過程中所能選擇的過渡形態(tài)。在經(jīng)歷一個時期的發(fā)展以后，它面臨著難以為繼的問題。學者認為，發(fā)展型政府必須向監(jiān)管型政府轉型，日本就是轉型的成功案例。那么在中國，政府在經(jīng)濟發(fā)展的深度介入方式是否也需要轉變？我們認為，過去發(fā)展中的問題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，政府轉型必須開始。本文試圖刻畫我國基層政府的這些問題和特征，以藉此尋找改革的方向和路標。

　　(1)公司化的政府運行邏輯

　　在市場經(jīng)濟體制下，政府的職能是提供公共物品和服務。但是，在以招商引資為第一要務的地區(qū)，政府已混同于一間經(jīng)營工業(yè)園的公司，過分強調經(jīng)濟發(fā)展職能的地方政府已被公司化了。在地方政府領導人的話語里，充滿了“土地便宜”、“稅收優(yōu)惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。外來投資者成為政府的最高客戶，公眾的要求則被忽略。在工商企業(yè)與本地民眾發(fā)生沖突的時候，地方政府往往不惜違法來保護工商企業(yè)。這些地方政府以增加投資為拉動增長的主要手段，以GDP為自己的營業(yè)額，以地方財政收入為利潤。在有些地方的公路兩側，我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去，就是和全縣人民過不去” 之類堂而皇之的大標語。政府對商業(yè)運營的支持能夠促進工商業(yè)的發(fā)展，但忘記了自己的角色，政府把自己變成了市場競爭的一個主體，做了許多原本該是市場做的事情。政府官員的注意力主要是在投資者或者說有錢人的身上，或者說，政策取向更向有錢人傾斜。公權力過分介入市場運行，混淆了政商之間的界限，反而更加不利于建立公平的市場經(jīng)濟環(huán)境。

　　這種公司化的政府運行機制，使政府對于基層社會的公共需要缺乏回應能力。首先，在政府運作過程中，民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者說，反饋的方式主要是非常規(guī)性的，如上訪、群體性事件。而那些設計好的制度化通道運行不暢，或被廢棄、或被堵塞。其次，在信息反饋上來以后，政府的處理機制也不健全。從政府部門工作人員來說，缺乏為民眾做事的激勵機制，也就缺少對相關信息做出反應的動力。由此可見，政府改革已經(jīng)落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。

　　公司化所以成為政府運行的基本邏輯，主要有兩個方面的根源。首先是整個政府體系自上而下的體制性要求—對于發(fā)展的片面理解，發(fā)展指標的壓力型設計，成為政府公司化運行的公開旗幟。雖然現(xiàn)在“科學發(fā)展”已經(jīng)成為重要的理念和號召，但是在從上到下的政府業(yè)績考核中，GDP和財政收入依然是核心標準。其次是地方政府自身的利益性激勵。在政府管理實踐中，政府利益是客觀存在的，各級政府有本級政府的利益，不同部門也有不同部門的利益，而政府官員的個人利益也是重要因素。基層政府行為失范既與自身利益惡性膨脹有關，也與上級政府的不當行為有關。所以，整個政府體系產(chǎn)生的體制壓力和地方政府實體內生的利益追求，這.兩者奇妙緊密地結合在一起，成為政府運行的基本動力。

　　(2)運動化的政府工作機制

　　政府運行以“運動”為重要特征，但這種運動并不是民間社會力量自動生成的“社會運動”，而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的內容來看，主要是經(jīng)濟領域的，如早期的“大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“發(fā)展小城鎮(zhèn)”，晚近的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”、“發(fā)展勞務經(jīng)濟”等等；
也有社會領域的，如“普九達標”、“計劃生育達標”；
還有政治領域的，如“政務公開”、大規(guī)模的政治學習活動等等。從政府運動的層次來看，有全國性運動，也有地方性運動，還有基層性運動。省里有省里的運動，縣里有縣里的運動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以有自己的運動，比如省里有“創(chuàng)建文明村”，縣里可以有“百村振興”。這些上下名稱不同、大小規(guī)模各異的運動，在實質內容上，有的基本一致，有的則各具神韻，也有一些其實是各唱其調。從這些政府運動的發(fā)生過程來看，基本上都是領導要求部署啟動，檢查考核評比開路，宣傳發(fā)動的時候轟轟烈烈，檢查驗收浩浩蕩蕩。在這個過程中，各級都會涌現(xiàn)出若干典型，早期的典型可能是自己出現(xiàn)的，后來的典型，特別是領導親自抓的典型，則基本上都是各級政府傾人力物力營造出來的。運動的結果，基本上都是表面上皆大歡喜，總結起來成果累累，非常成功，上級領導抓得對，下級領導做得好。但是在實際工作中，或者是形式主義成風，用“文件落實文件”、“會議落實會議”，或者是強迫命令造成種種后遺癥，如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。

　　考察發(fā)現(xiàn)，基層政府的工作基本上都是在這些運動中開展，而常規(guī)工作分量很低。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最經(jīng)常用的術語是“中心工作”，各部門的常規(guī)工作則是“業(yè)務工作”。中心工作其實就是“運動”，“業(yè)務工作”要服從“中心工作”。有不少干部，雖然編制在業(yè)務部門，其實長年累月在應付各種“中心工作”�？梢哉f，基層政府至今沒有學會“按部就班”地工作。以運動為政府工作的基本形式，我們將這種政府運作稱為“運動型政府”。這種體制的動員能力很強，可以辦成一些按常規(guī)辦不成的事情，但是負面的作用也非常大�？梢哉f，運動型的政府工作機制已經(jīng)難以為繼。

　　本文提出的“運動化政府”，在運行方式上與通常所說的“動員型政府”有某些共通之處。根據(jù)國外學者的研究，動員型政府的主要特征是國家壟斷一切動員性資源，壟斷所有政治性組織，只有國家可以動員國民。“動員型”政府以集權為特征，表現(xiàn)為組織集權和個人集權的雙重結合。中國地方政府體制在若干方面具有這種特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有這種特征�！斑\動化”的政府運行機制，在具體過程中表現(xiàn)為自上而下的壓力傳遞。這種壓力傳遞過程曾經(jīng)被國內學者用“壓力型體制”來解釋。壓力型體制是一級政治組織(縣鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、完成上級下達的各項指標，而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。我們的觀察發(fā)現(xiàn)，“運動化”政府運行機制還有更深刻的內在結構特征。其一，行政性共振。在政府的“運動化”運行中，形成類似物理學上的共振現(xiàn)象，形式上和聲勢上，上下政府之間有一致的強烈呼應，比如某些政府部署，雖然實際發(fā)生的效果不佳，甚至下級政府缺乏認同，但是表面上都在貫徹執(zhí)行，形式上都表達了贊成，匯報時都說成效顯著。有的基層領導人說，“上邊搞這個運動，不就是為了讓下邊說好嗎，那我們就往好里說”。第二，責任和權力的動態(tài)分離。這種責任和權力動態(tài)分離主要表現(xiàn)在幾對關系上：在上下級領導之間，上級行使權力，下級承擔責任；
在黨政領導之間，黨的領導行使權力，行政領導承擔責任；
在前后任領導之間，前任領導行使權力，后任領導承擔責任。比如現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成過程，就是典型的“前任花錢，后任還賬”機制形成的。第三，政府體系封閉運行。就初衷來說，這些政府“運動”意在動員全社會或者說要影響全社會；
但是，運行的結果卻是，它成為政府體系內部的“游戲”，對于社會的影響力非常有限�；蛘哒f，許多目標在于動員和影響農(nóng)民的運動，其實在農(nóng)民中沒有什么反響，甚至農(nóng)民并不搭理，變成了政府的“自說自話”。這些運動雖然對于社會的動員能力弱，但是在政府本身的動員能力依然很強，可以在政府內搞得“有聲有色”。而就其根源來看，這是因為政府內部的集權造成的。基層政府中突出的上級集權和領導個人集權，是這些“運動”得以風風火火的關鍵。

　　(3)碎片化的政府權威體系

　　碎片化現(xiàn)象似乎是與運動化相沖突的現(xiàn)象，但這恰恰是地方政府運行過程的重要特征。準確地說，應該是形式上的運動化，實質上的碎片化。就其具體表現(xiàn)來說，主要有：第一是“價值”的碎片化，下級對于上級的服從往往只是象征性的。對于上級的部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現(xiàn)出表面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化，不同層級政府之間、不同政府部門之間，根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署。所以我們看到，基層的領導講話，上級怎么講，下級怎么講，但是講話完了往往煙消云散；
許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉發(fā)，轉發(fā)完了往往一了百了。但是，不同層級、不同部門，各有訴求，各有表達手段。因此出現(xiàn)眾多的“文件打架”，執(zhí)行文件的人員打架。這樣，看上去一呼百應的政府體制其實是蘊涵著內在的割裂。

　　“碎片化權威”(fragmented authority)是美國政治學家李侃如(Kenneth Lieberthal )和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(Policy Making in China)中提出的，主要基于上個世紀八十年代的中國有關決策過程的考察，特別是能源部門的政策過程。他們認為，造成碎片化權威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足，而改革過程中的決策權下放則加劇了這一問題。其主要特征是具有碎片化的分層結構特征的國家，在離心的官僚機構中形成一個談判的政策過程。這樣的政策過程是相互間不銜接的、漸進的。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個層次的原因：一是意識形態(tài)的淡化。作為能夠促進政策制定和執(zhí)行的共享價值觀，不再能夠使得官員們保持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成各自的部門價值和部門文化。二是政治結構的改變。部門天然就有分工，改革中的分權造成了權威和資源的分散分布。尤其是財政分權和允許部門自行創(chuàng)收來彌補財政不足的政策，使得各部門都取得了經(jīng)濟決策權，地方有強烈的沖動去謀取地方的利益，部門有動機去謀取單位自身的利益，即預算外收入。官僚機構具備了追求自身政策偏好、維護自身利益的權力、動機和資源，對上級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。這個層次的分析涉及到官僚機構內部的聯(lián)盟、政策參與者的價值觀、權威和資源的結構性分布以及獎勵機制。第四，對信息的控制是造成碎片化權威的一個重要的因素：信息在上下級和同級之間的流動，信息失真也是重要原因，下級的領導可以選擇性地向上級提供資訊。

　　考察當前地方政府的實際運行過程，碎片化已成為日益突出的問題。政府運行的重要機制是非正式規(guī)則主導下的 “個人運作”，或者說政府部門的運行已經(jīng)被植根于政府內部的人際關系結構中。雖然說起來，政府的各種審批、許可都有明確的原則規(guī)定。但是實際上，在職位安排、項目批準、資金撥付等若干方面，事情的成敗主要依靠政府內部的個人交往，或者是說“關系”，是官員個人的社會資本。在“關系”的作用下，政府部門、特別是上下級單位，工作互動被私人化，公事要當成私事辦才辦得通；
而上級重要人物的個人要求則成為下級的重要職責內工作，私事要當成公事辦，才能維持好與上級重要部門的關系。在相近領導、同級官員、直接上下級之間，充斥著個人色彩濃厚的討價還價。討價還價成為政府部門工作的重要方式，不僅存在于政策制定過程中，也存在于政策執(zhí)行過程中。不同政策相互間不銜接的，政府權力往往被用于謀取私利，而且許多私利介于合法與非法之間的灰色地帶。在這樣的政府運行過程中，正式的制度規(guī)范往往成為擺設，難以建立有效的法律框架，無法形成共同的價值和公認的程序。這些問題其實是傳統(tǒng)政府模式的特征，需要向制度化的現(xiàn)代政府模式轉變。

　　從這個角度來看，這種碎片化特征的政府體制并不是一個現(xiàn)代官僚體制。而究其根源，關鍵在于預算制度的分散化。現(xiàn)在正在推行的預算改革，如部門預算、收支兩條線、國庫集中支付等等，主要內容是政府內部權力重新劃分，只能解決官僚體系自身的建設問題，而不能解決民眾參與問題，因此可能導致改革推動力不足的問題。即便如此，在基層這些改革的實際功效十分很微弱。在上級政府，由于預算過程本身的民主化和參與性問題沒有解決，一定程度上也是強化了個別實權部門的力量，使得個人關系在預算資源分配中的問題更加突出。在地方政府內部，機構間缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調，幾乎每個機構都有各自的預算或者預算追求，許多政府的項目都要經(jīng)過這些部門過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，政策不斷變形。

　　正如《聯(lián)邦黨人文集》第五十一篇中所說的：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身�！闭�府權威體系的碎片化提出的巨大挑戰(zhàn)就是，政府難以控制其自身。比較政治學的研究表明，政府的民主化和制度化可能結合在一起，也可能是分別進行。對于中國的基層政府來說，理論上民主化和制度化是在同時推進，但民主化基礎既不堅實，制度化進程尤其稚嫩而滯后。要解決基層政府的這些問題，使得政府有效地管理和控制其自身，推進制度建設尤為迫切。最重要的出路在于，引入民主參與、讓民眾的力量來強化對政府的有效控制。目前看來，雖然經(jīng)濟現(xiàn)代化水平迅速躍升，但是，艱難的政府轉型才剛剛起步。

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