內(nèi)容提要:

　　民主并不是書齋里供人玩味的抽象符號(hào)，而具有一些經(jīng)驗(yàn)可檢驗(yàn)的特征。尤其是在２０世紀(jì)世界政治發(fā)展過程中，人們通常認(rèn)為民主具有一些起碼的經(jīng)驗(yàn)特征，它是多數(shù)議決的根本制度，意見的多樣性和利益表達(dá)的多元性，公民自覺表達(dá)的同意和候選人間的真正競(jìng)爭(zhēng)等等都是民主不可缺少的要素。在當(dāng)前中國(guó)，最重要的是憲政民主的制度保障，需要克服權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臋?quán)力制衡，并且在執(zhí)政黨內(nèi)外徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，發(fā)展民主的競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)制度性的民主監(jiān)督。

　　今天，政治民主已經(jīng)是文明社會(huì)的一種基本原則和制度。除了像阿富汗剛被打垮的塔利班政權(quán)這些極少數(shù)的頑固派以外，各類政治人物都不會(huì)公開地表示擁護(hù)專制而反對(duì)民主。我國(guó)早在２０多年前的改革開放之初即提出了政治體制改革的任務(wù)，認(rèn)定了社會(huì)主義民主的基本奮斗目標(biāo)。政治體制改革不只是在表面上改變一下行政官吏的錄用、任命和退休的方式（那只是行政制度改革），而是政治制度根本性的民主化。對(duì)這一點(diǎn)同樣不應(yīng)當(dāng)有什么懷疑或動(dòng)搖。然而問題在于：什么樣的政治民主？民主決不是空洞的口號(hào)，而需要基本制度的保障。本文即從民主的基本制度特征入手，探討我國(guó)政治體制改革的一些根本性的緊迫的制度保障問題。

　　公民多數(shù)議決的根本制度

　　就本來意義而言，民主是指多數(shù)人的統(tǒng)治，或叫人民的統(tǒng)治，即一個(gè)社會(huì)的最終政治決定權(quán)不依賴于個(gè)別人或少數(shù)人，而是特定人群或人民全體中的多數(shù)。在古代希臘的共和國(guó)，民主是貴族與自由民中多數(shù)議決的體制。就形式而言，民主分為直接民主與間接民主，前者是指多數(shù)直接參與政治決定的制度，后者則是公民通過自己的代表進(jìn)行決策的制度。由此而看一些特定的描述�！白杂擅裰鳌痹谖鞣秸�治詞匯中指的是這樣一種政治體制，它賦予個(gè)人權(quán)利以特別的憲法保護(hù)，以防止以多數(shù)人的名義進(jìn)行的侵犯；
“社會(huì)民主”描述的是這樣一種政治制度，它在通常意義上的自由權(quán)利之外，還存在著相當(dāng)程度的集體行動(dòng)以創(chuàng)造社會(huì)和經(jīng)濟(jì)平等。

　　民主并不是書齋里供人玩味的抽象符號(hào)，而具有一些經(jīng)驗(yàn)可檢驗(yàn)的特征。尤其是在２０世紀(jì)世界政治發(fā)展過程中，人們通常認(rèn)為民主至少具有三大經(jīng)驗(yàn)特征：一、定期舉行公共權(quán)力機(jī)構(gòu)首腦的選舉，其結(jié)果可實(shí)質(zhì)性（而不是表面上）改變政策及其制訂者；
二、采用普選方式，即公民一人一票進(jìn)行的直接選舉；
三、保障對(duì)選舉過程具有實(shí)質(zhì)意義的公民自由權(quán)利。這三者缺一不可。先說第一點(diǎn)，統(tǒng)治者是否遵循人民的意志，不在于其口頭上的宣示，而在于在制度上是否允許人民通過真正的定期的選舉來表達(dá)自己的意志。而且，真正的選舉必須是有競(jìng)爭(zhēng)者的選舉，是不同觀點(diǎn)間的競(jìng)爭(zhēng)，從而使得選舉的結(jié)果能夠改變政策及其制訂者。再說第二點(diǎn)，一個(gè)國(guó)家如果出于道德或其他的理由而否定了相當(dāng)數(shù)量的公民參與選舉的權(quán)利，比如不允許少數(shù)民族和婦女參與選舉，則算不上政治民主制度。第三點(diǎn)則是民主制度區(qū)別于簡(jiǎn)單的多數(shù)統(tǒng)治制度之處。因?yàn)楹笳咧皇窃谝磺姓�治問題上由多數(shù)人的選票、或由得到多數(shù)選票支持的官員來決定。但少數(shù)人的權(quán)利有可能在這種濫用的多數(shù)選票中遭受侵犯。因而憲政主義的歷史發(fā)展提出了保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的問題，憲法和法律必須防止一個(gè)社會(huì)以多數(shù)人的名義隨意干涉和侵害個(gè)人的基本權(quán)利，也就是說，在像個(gè)人信仰、言論自由和選擇生活方式等方面，真正的民主制度設(shè)定了不予多數(shù)決定的界限，以防止蘇格拉底之死這樣的歷史悲劇重演。

　　人們通常把民主與法治聯(lián)系在一起，這其實(shí)已經(jīng)看到了民主的制度保障的根本問題。也就是說，沒有法治的民主是缺少制度基礎(chǔ)的空中樓閣；
反過來，法治的真正體制基礎(chǔ)是民主，很難設(shè)想一個(gè)專制的政治體制之上可以建立法治。盡管法治與民主不是一回事，但法治中的立法民主即說明了兩者的緊密聯(lián)系。如果不是由人民或其代表在自由表達(dá)意愿的基礎(chǔ)上提出并通過立法，法律本身的民意基礎(chǔ)便很成問題，最好的結(jié)局也不過是開明君主的專制，而更壞的結(jié)局則可能是少數(shù)寡頭或僣主以法律的名義進(jìn)行的殘暴統(tǒng)治。因此，法治與民主息息相關(guān)。當(dāng)然就基本含義而言，法治說的是一個(gè)社會(huì)的統(tǒng)治手段和最高權(quán)威是一整套法律制度，而民主說的是其政治的最終決定方式在多數(shù)而非少數(shù)。

　　西方的功利主義者曾經(jīng)從功利角度論證了民主制度的重要性，這在制度保障方面仍然有其價(jià)值。但也存在一些弱點(diǎn)，主要是諸如個(gè)人權(quán)利、平等和公正等并不總是依賴于功利和效率的論證，因?yàn)檫@些構(gòu)成了支持民主的獨(dú)立論據(jù)。因此，把權(quán)力交給人民的最重要依據(jù)乃在于，政府公權(quán)力不應(yīng)當(dāng)是少數(shù)個(gè)人或集團(tuán)的私產(chǎn)，它在本質(zhì)上屬于人民全體，而不能屬于任何個(gè)人、家族、宗法體制，因而由人民擁有權(quán)力實(shí)行自我治理乃是題中應(yīng)有之義。公民在政治權(quán)力面前是平等的，而且從心理上來說，當(dāng)公民覺得自己的確參與了政治決策的過程時(shí)，他才有主人的感覺，對(duì)于社區(qū)的責(zé)任心和心理上的滿足程度也最大。即使是著名的功利主義者密爾從結(jié)果論及民主時(shí)也并不完全訴諸功利的考量，而是強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人參與民主的過程可發(fā)展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被統(tǒng)治者總是被動(dòng)和惰性的。[1] 他強(qiáng)調(diào)，民主制度鼓勵(lì)人們理解問題，發(fā)展并表達(dá)其觀點(diǎn)，通過政治參與來滿足其欲求。而在專制制度下，公民是精英統(tǒng)治者的被動(dòng)接受者。因此密爾堅(jiān)持認(rèn)為，那些看重個(gè)人發(fā)展的人必定重視最能促進(jìn)這種發(fā)展的政府形式，這就是民主。顯然，密爾的這一論證已經(jīng)超出了古典功利主義的基本原則，因?yàn)閭�(gè)人的智慧、道德能力、全面發(fā)展和積極參與決策與個(gè)人或社會(huì)的功利并不存在必然的聯(lián)系，盡管這些能力的發(fā)展往往會(huì)促進(jìn)社會(huì)功利的增加。因此，這種關(guān)于人的理性發(fā)展的目標(biāo)實(shí)際上也接近自然權(quán)利的理論。

　　除了功利主義的論證以外，對(duì)民主還有其他方面的論證。多元論是其中之一，可以把多元論看作是從事分析的社會(huì)科學(xué)家對(duì)民主的描述性闡述，因?yàn)榉裁裰鞯闹贫榷贾鲝埐⒅С治幕�多元論，但多元論也是�?duì)民主的一種辯護(hù)。其理論根源可追溯到美國(guó)開國(guó)之初的聯(lián)邦黨人，麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第１０篇中接受了霍布斯對(duì)人性的基本觀點(diǎn)，即人是自私的，總是利用機(jī)會(huì)來統(tǒng)治其追隨者。為了阻止主導(dǎo)的個(gè)人或團(tuán)體控制政治秩序，麥迪遜認(rèn)為有必要廣泛地分配權(quán)力。而民主正是可最好地服務(wù)于此目的的政府形式。麥迪遜的這一觀點(diǎn)之所以被稱為多元論，是因?yàn)樗�主張�?quán)力的多中心。在他看來，廣泛地分配權(quán)力，而不只是憲法上的牽制與平衡，可最好地防止暴君政治。多元社會(huì)可防止專制主義，而民主則通過允許競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力中心間的討價(jià)還價(jià)來促進(jìn)社會(huì)的多元化�？梢婝湹线d的多元論與功利主義的權(quán)力分配論有異曲同工之妙。而且，這種多元論與對(duì)民主政治中團(tuán)體生活的作用和價(jià)值的強(qiáng)調(diào)結(jié)合在一起。[2]

　　按照多元論的觀點(diǎn)，民主過程是一套基礎(chǔ)規(guī)則，不同的社會(huì)團(tuán)體可依據(jù)這些規(guī)則而追求自身的利益。沒有這些基礎(chǔ)，社會(huì)就會(huì)墮入人與人像狼一樣的逐組相互撕殺。在這些基礎(chǔ)規(guī)則之內(nèi)，團(tuán)體的多元化對(duì)社會(huì)中任何一個(gè)成分的權(quán)力實(shí)施了制約。而此時(shí)的多數(shù)派是經(jīng)常變動(dòng)的，即不同的少數(shù)派團(tuán)體在追求自身目標(biāo)、表達(dá)自己意志時(shí)臨時(shí)形成的投票的多數(shù)。由于這種多數(shù)不是恒久的，并不存在一個(gè)總是占有多數(shù)票的主導(dǎo)團(tuán)體，因而各個(gè)少數(shù)團(tuán)體在民主的制度中均可發(fā)出自己的聲音，并在決策中占一席之地。正如達(dá)爾所說：“憲法規(guī)則之所以是重要的，因?yàn)樗鼈冇兄�于在政治斗�?zhēng)中決定哪些特定的團(tuán)體處于優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)�！闭�是憲法之外的競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力平衡使我們免受專制主義之害�！耙虼�，政府決定的作出不是圍繞基本政策的某些事務(wù)團(tuán)結(jié)起來的絕大多數(shù)的勝利大進(jìn)軍。而是對(duì)各個(gè)較小的團(tuán)體的逐步讓步�！盵3]

　　意見的多樣性或者目標(biāo)沖突本身是多元政體的一個(gè)必要條件。如果在政治決定之前總是千人一腔，多元民主就根本建立不起來。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)都不可能在所有政治問題上從一開始就意見高度一致。美國(guó)的開國(guó)思想家們也注意到了這一問題，指出盡量擴(kuò)大不同意見的范圍，使之得到充分表達(dá)，才能作出正確的政治決定。

民主既是一種政治制度，也是一種生活方式和教育方式。胡克指出：“一個(gè)民主的社會(huì)是政府依靠被統(tǒng)治者自由地表示同意的一種社會(huì)。”[4] 這里雖然是一個(gè)簡(jiǎn)單的定義，卻需要經(jīng)驗(yàn)的驗(yàn)證。所謂被統(tǒng)治者自由表達(dá)的同意，即意味著不采用直接或間接的強(qiáng)制來影響被統(tǒng)治者表明他們的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)。一個(gè)依靠被統(tǒng)治者自由表示同意的政府，是在事實(shí)上遵從這種批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的表示的政府。當(dāng)人們以選票表示了不批準(zhǔn)之后，政府就必須更迭。當(dāng)然，從經(jīng)驗(yàn)上說，世界上沒有一個(gè)政府是完全達(dá)到這一要求的，因而完美的民主制度并不存在。但這并不妨礙人們對(duì)民主與專制制度作出原則性的區(qū)別。

　　“自由地表示同意”還需在其他領(lǐng)域推廣，包括反對(duì)教育方面的壟斷，這里的教育包括一切文化傳播的媒介，尤其包括報(bào)刊在內(nèi)。“對(duì)一種民主制來說，多數(shù)原則是很重要的，而大多數(shù)人如果不能接近消息的來源，如果只能讀到官方的解釋，如果在課堂、講臺(tái)和無線電廣播中只能聽到一種的聲音--總之，如果一切批判性的反對(duì)意見都被打上叛逆的烙印而為異端的審判、為集中營(yíng)的思想發(fā)行和行刑隊(duì)所根除的話，他們的表示同意就不是自由的。當(dāng)個(gè)人的心靈被有意地束縛于愚昧無知的時(shí)候，就同他的雙手被繩索捆綁的時(shí)候一樣，沒有行動(dòng)的自由�！盵5] 民主對(duì)于人性的自由發(fā)展也起著重要的作用，因而發(fā)展民主的生活方式同樣是民主的制度建設(shè)重要內(nèi)容。

　　憲政民主的制度設(shè)計(jì)

　　前面論述的民主的基本內(nèi)涵不只是抽象的規(guī)范性的理論，而是根據(jù)多年民主的制度發(fā)展進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。以此為基礎(chǔ)，后起的政治現(xiàn)代化國(guó)家和社會(huì)可以借鑒許多東西，盡管不可能全盤接受。一些研究者往往以所謂東方社會(huì)的特色而拒絕接受普適的基本標(biāo)準(zhǔn)和制度，因而把民主任意切割得支離破碎，似乎這個(gè)世界上有多少種文化，就會(huì)有多少種不同的民主制度，而且相互之間不存在共同點(diǎn)。這種頗具浪漫情調(diào)的思維方式影響了相當(dāng)一些人，照此推論，可以不借鑒世界上各國(guó)基本類似或日益趨同的民主制度設(shè)計(jì)而實(shí)現(xiàn)真正的民主。

　　然而，這只是一種一廂情愿的看法。在今天這樣信息化的時(shí)代，不同國(guó)度與文化間的相互影響達(dá)到空前的程度，無論是在經(jīng)濟(jì)體制還是政治制度方面，拒絕普適制度幾乎是不可能的。這同樣不是理論的問題，而是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)的問題。任何一種制度標(biāo)準(zhǔn)都不可能離基本的常識(shí)太遠(yuǎn)，否則就只能成為少數(shù)人在書齋里玩味而無法說服基本人群的空洞的概念游戲。正因如此，我們?cè)诖酥挥懻摻?jīng)驗(yàn)上可以檢驗(yàn)或探討的制度因素。并且以此思維方式對(duì)政治體制作相應(yīng)的檢驗(yàn)。比如，一些人仍然把文化大革命時(shí)期中國(guó)的政治制度看作是一種特殊形式的民主制度，其理由是普通群眾組成的造反組織加入了政權(quán)（革命委員會(huì)），并且存在批評(píng)的自由（如大字報(bào)），工人也參與了工廠的管理。但這些只是似是而非的現(xiàn)象，并不存在實(shí)質(zhì)的民主。在文化大革命期間，盡管民眾可以組成自己的組織，但卻從來不存在任何實(shí)質(zhì)性的民主選舉，既無一人一票的公開嚴(yán)格競(jìng)選制度，各級(jí)政權(quán)也毫無制度保障來維護(hù)選舉的程序，諸如如何產(chǎn)生候選人，哪些人參選才是合法的選舉，多少票當(dāng)選才有效，當(dāng)選人任期有無限制，等等，均毫無程序和制度上的規(guī)定。實(shí)際存在的情形類似“有槍就是草頭王”，一種封建時(shí)代的幫會(huì)和黑社會(huì)性質(zhì)的控制方式，群眾自發(fā)產(chǎn)生的組織誰(shuí)的聲勢(shì)大、誰(shuí)擁有更多的廣播和威嚇手段，并且得到當(dāng)時(shí)紅極一時(shí)的中央文革等權(quán)威機(jī)構(gòu)的支持，誰(shuí)就可以獨(dú)霸一方。民眾根本不存在實(shí)質(zhì)性的有效的選擇。而所謂的批評(píng)自由也與此類似，誰(shuí)都引用毛澤東的“最高指示”證明自己是唯一正確的一方，以此來壓倒對(duì)方。一點(diǎn)小小的口誤足以將人打成“現(xiàn)反”，甚至處以死刑。張志新只是因?yàn)閷?duì)文革的基本政策提出根本性的質(zhì)疑，便被無情地在肉體上消滅掉，甚至連其同情者都受到牽連。這哪有言論和批評(píng)自由可言？只是徒具外表而已。民眾及其真正的代表并無權(quán)提出自己的政治主張并且通過公平競(jìng)選而得到多數(shù)擁護(hù)，因而根本無法和平地改變基本政策取向，因而也就不存在真正的民主。所存在的只是最高權(quán)威不容置疑的個(gè)人統(tǒng)治下混亂爭(zhēng)斗、以強(qiáng)凌弱的爭(zhēng)權(quán)奪利。因此，無論如何也不能把文化大革命看作是一種民主政治形式。

　　鑒于文化大革命的慘痛教訓(xùn)，鄧小平在政治復(fù)出以后，在提出經(jīng)濟(jì)改革開放政策的同時(shí)，也認(rèn)真思考了政治體制改革的問題。長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下形成的務(wù)實(shí)作風(fēng)使他不是抽象地提出民主概念和原則，而是十分強(qiáng)調(diào)組織制度和工作制度的重要性：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)�走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對(duì)黨和國(guó)家對(duì)他個(gè)人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會(huì)主義制度，人們就會(huì)說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無限的希望。”[5]

　　鄧小平1980年的這些話直到今天仍然很具有啟發(fā)意義，他甚至把制度比較置于國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，指出在民主制度建設(shè)的英美等西方國(guó)家不會(huì)出現(xiàn)斯大林那樣的嚴(yán)重政治錯(cuò)誤。盡管毛澤東在五十年代對(duì)此有較深刻的認(rèn)識(shí)，但由于政治制度縱容對(duì)他的個(gè)人崇拜和高度集權(quán)，以致到了六十年代，他自己又重復(fù)了斯大林的錯(cuò)誤，在某種意義上所造成的后果更為嚴(yán)重。在彭德懷、劉少奇等黨內(nèi)相當(dāng)有限的制約力量全部被非法打成反黨集團(tuán)之后，已經(jīng)無人可以對(duì)毛澤東的政治決定提出哪怕是十分微弱的批評(píng)。一切以他個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，以致隨心所欲到非理性的程度。在這樣的政治制度下，最高層一人犯錯(cuò)，就是整個(gè)民族的災(zāi)難。黨內(nèi)高層也有人明明知道毛澤東錯(cuò)了，但制度卻堵塞了一切批評(píng)和糾錯(cuò)的渠道，最終是全民族的十年浩劫和災(zāi)難。這場(chǎng)悲劇只能隨著最高領(lǐng)導(dǎo)人自然生命的結(jié)束，黨內(nèi)高層的開明改革力量聯(lián)合起來逮捕了不得人心的“四人幫”極左政治集團(tuán)才告結(jié)束。我們不妨設(shè)想一下，假如存在正常的限制最高領(lǐng)導(dǎo)人任期、定期更迭的制度（毛澤東則可在1959年彭德懷執(zhí)言上書時(shí)正常退休），假如黨內(nèi)外存在不受限制的公開批評(píng)、真正“言者無罪”的制度，假如執(zhí)政黨的核心層包括中央委員會(huì)和中央政治局是用民主競(jìng)選的方式定期產(chǎn)生的，假如普通黨員和廣大人民對(duì)國(guó)家的政治大政方針存在哪怕是相當(dāng)有限的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，假如從國(guó)家主席到普通公民都可以在法院或憲法委員會(huì)面前就自己的正當(dāng)權(quán)利受到侵害而公開地為自己辯護(hù)并訴諸公正的裁決，這樣的民族災(zāi)難也許都不會(huì)發(fā)生，或者即使發(fā)生了，也可以在較短時(shí)間內(nèi)得到糾正。然而非常遺憾，所有這些“假如”在過去的制度因素中都是不存在的。

　　這場(chǎng)大悲劇離開我們并不遠(yuǎn)，鄧小平作為其受害者早在２０多年前即認(rèn)真總結(jié)了政治制度改革的重要性，并提出了改革的基本目標(biāo)：“政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)利”，這也就是民主與法治相結(jié)合的政治目標(biāo)。[6]他強(qiáng)調(diào)“重要的是政治體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求”，“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性�！薄斑M(jìn)行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個(gè)問題要提上議事日程�！薄拔蚁胝�治體制改革的目的是調(diào)動(dòng)群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放問題。第三個(gè)內(nèi)容是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)�！彼�認(rèn)為此事不能拖，“我們?cè)絹碓礁械竭M(jìn)行政治體制改革的必要性和緊迫性”。[7]

　　這些話對(duì)今天的政治體制改革仍然具有很強(qiáng)的針對(duì)性�？梢哉f，我們?cè)诿裰髦贫冉ㄔO(shè)方面還存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，甚至還有不少空白，離發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有管理國(guó)家和各級(jí)地方政權(quán)乃至企業(yè)事業(yè)的權(quán)力差之甚遠(yuǎn)。民主的制度不是空談，而首先是選舉制度中存在真正的選擇空間。即使目前還不具備各級(jí)政權(quán)組織負(fù)責(zé)人直接由選民選舉的條件，也應(yīng)當(dāng)允許民眾代表進(jìn)行符合自身意愿的真正的選擇。這就是說，各級(jí)政府正職負(fù)責(zé)人由人大代表的等額選舉與民主的要求存有距離。沒有選擇的空間，很難說存在實(shí)質(zhì)性的民主。今天無論是黨代表還是人民代表，他們的選票可以選擇的范圍只是一定級(jí)別以下的黨委委員和政府副職不超過百分之二十的差額選舉。在中央一級(jí)，黨代表大會(huì)上的代表們對(duì)正式中央委員目前仍然是等額選舉，只有候補(bǔ)委員才是差額選舉。從道理上說，中央委員是一定的方面、部門和地方的最重要的代表，他們將決定并且從他們中產(chǎn)生黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層，包括政治局及其常委會(huì)。顯然具有投票權(quán)的中央委員本身應(yīng)當(dāng)由競(jìng)選產(chǎn)生，其黨內(nèi)民主的份量才重。目前各級(jí)政府和黨委成員的候選人幾乎全部由組織部門和黨委常委提出，如此有限的部門提出的候選人如果再以等額選舉，其民主的代表性顯然是成問題的。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)和實(shí)質(zhì)性的意義上說，中央和地方黨的委員會(huì)的委員應(yīng)當(dāng)由合理劃分出的相關(guān)方面、部門和地方范圍內(nèi)競(jìng)選產(chǎn)生，其提名權(quán)和選舉都應(yīng)是自下而上的。也就是說，如果江蘇省有一個(gè)中央委員的名額，其提名和產(chǎn)生過程均應(yīng)在江蘇省的黨員當(dāng)中進(jìn)行，一定數(shù)量的黨員提名即可成為候選人，然后進(jìn)行不受限制的自由競(jìng)選，最終在江蘇省的黨員或其代表中得票最多者即可成為中央委員。如果該省有兩個(gè)中央委員名額，也應(yīng)當(dāng)將江蘇省劃為兩個(gè)選區(qū)，各產(chǎn)生出一名委員。而假如西藏也有一名中央委員名額，江蘇省的黨員及其代表對(duì)其候選人的了解程度一定相當(dāng)有限，在原則上此人又不是江蘇省的中央委員，因而由江蘇省的代表來投票決定西藏的中央委員顯然是不合理的，甚至是不公正的。經(jīng)過這種選區(qū)內(nèi)競(jìng)選產(chǎn)生的中央委員會(huì)作為一個(gè)高度代表性的團(tuán)體，以委員若干人提名候選人和不受限制的競(jìng)選、多輪選舉最終產(chǎn)生最高領(lǐng)導(dǎo)層。同理，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表、人大常委會(huì)的委員也應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的選民群或其代表團(tuán)體競(jìng)選產(chǎn)生。這才能在制度上保證民主的代表性。而地方行政首長(zhǎng)的競(jìng)選和產(chǎn)生也應(yīng)當(dāng)采取類似的程序，這是防止權(quán)力過分集中的制度要求。

　　為了實(shí)現(xiàn)這種制度，就不僅由憲法和黨章寫明公民和黨員自下而上批評(píng)自由的條款，而且還要有透明度和信息流通方面相應(yīng)的制度保障。例如黨報(bào)應(yīng)當(dāng)有專門版面供黨內(nèi)不同意見的自由爭(zhēng)鳴，而各級(jí)人代會(huì)也應(yīng)當(dāng)有自己的專門報(bào)紙發(fā)表任何選民及其代表的批評(píng)和建議，可以對(duì)黨和政府的官員進(jìn)行公開的批評(píng)和建議。凡對(duì)批評(píng)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)者，受報(bào)復(fù)的對(duì)象可以訴諸黨的紀(jì)律委員會(huì)或法院來討回公道。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)就這些基本權(quán)利進(jìn)行憲法性質(zhì)的公開訴訟，以杜絕黨員和公民的后顧之憂。人民代表和黨代表在會(huì)議期間的言論免職權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇?qiáng)化。民主的選擇以信息的充分流動(dòng)為前提，而自由的批評(píng)是信息充分流動(dòng)的必要條件。試想，人們對(duì)候選人的基本情況、政治態(tài)度和表現(xiàn)、作風(fēng)是否清廉、家屬的情況一無所知，將如何作出公正的選擇？有些政府機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人在更迭的時(shí)候，新的候選人遠(yuǎn)從外地直接派來，當(dāng)?shù)氐娜嗣翊�表�?duì)其基本情況幾乎一無所知，只是在臨投票之前才匆忙拿到數(shù)百字的個(gè)人簡(jiǎn)歷。即使是相當(dāng)有限的差額選舉也沒有候選人之間的公開辯論，不向代表們公開表示自己的施政綱領(lǐng)，甚至在當(dāng)選以后都懶得開公開的記者招待會(huì)，無需在聽證會(huì)上公開接受代表們的質(zhì)詢，在此制度基礎(chǔ)上的投票的效果究竟能否代表一種明智的選擇，顯然是個(gè)巨大的疑問。

　　政治體制改革的另一個(gè)對(duì)象是權(quán)力過分集中。“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題。權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。這種現(xiàn)象，同我國(guó)歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國(guó)際時(shí)期實(shí)行的各國(guó)黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)�！盵8]這里相當(dāng)清晰地剖析了嚴(yán)重的官僚主義和權(quán)力高度集中的積弊之深刻的制度根源。事實(shí)上，行政官員的自然趨勢(shì)是不斷地集中自己的權(quán)力，缺少自下而上的批評(píng)、監(jiān)督和平衡，以致權(quán)力日積月累，成了一種癮癖。上下級(jí)關(guān)系成了貓和老鼠的關(guān)系，黨委的委員并不享有平等的一票，而是一切由第一把手說了算，其他人都是唯唯諾諾的陪襯，稍有自己的見解和主張便被穿上小鞋、趕走了事。權(quán)力高度集中的局面不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主，多元民主制度的前提之一就是社會(huì)生活和決策體系的多元化。中國(guó)自秦始皇開始即實(shí)行高度中央集權(quán)的官員任命制度，這在今天已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的要求。應(yīng)當(dāng)通過憲政改革有意識(shí)地、有步驟地把權(quán)力轉(zhuǎn)移到地方和社會(huì)，除了經(jīng)濟(jì)的民營(yíng)化以外，媒體、教育、科研、文化等等事業(yè)的非官方壟斷也是非做不可的事情。政府官員可以從多元化的社會(huì)各界產(chǎn)生，在任職一兩屆以后又回到社會(huì)。否則多元民主的社會(huì)基礎(chǔ)就難以實(shí)現(xiàn)。

　　干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制是鄧小平長(zhǎng)期思考并著力解決的問題，他認(rèn)為這與封建主義有一定的關(guān)系，但也同中國(guó)共產(chǎn)黨一直沒有妥善的退休解職辦法有關(guān)系�！耙�健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的�！盵9] 事實(shí)上鄧小平晚年在中共歷史上第一次不是因?yàn)闄?quán)力斗爭(zhēng)被迫、而是主動(dòng)辭去黨內(nèi)外一切職務(wù)，不僅在復(fù)出之后不再擔(dān)任黨的總書記和國(guó)務(wù)院的總理，而且在1990年代初不顧眾多黨內(nèi)外人士的勸留，主動(dòng)辭去了黨和國(guó)家中央軍委主席的職務(wù)。他以自己的行動(dòng)作出了榜樣，而在他之前毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人都是在職位上辭世的。

　　為了從根本上解決最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的問題，改革開放以后的中國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人大委員長(zhǎng)、最高人民法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的連續(xù)任期不得超過兩屆（十年），這是一項(xiàng)重要的進(jìn)步，也與國(guó)際政治的發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)。例如美國(guó)由于羅斯�？偨y(tǒng)在二戰(zhàn)的特殊條件下連續(xù)任期到第四屆開始不久即在任上逝世，從而通過了總統(tǒng)任期不得超過兩屆的憲法修正案。事實(shí)上，克林頓總統(tǒng)在第二屆任期結(jié)束時(shí)還不到６０歲，但也不得再競(jìng)選連任。中國(guó)改革開放以后的二十余年執(zhí)行了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)任期的憲法規(guī)定，為廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制邁開了重要的一步。但是必須看到，由于中共第二代領(lǐng)導(dǎo)核心的特殊歷史狀況而沒有在1982年憲法中規(guī)定國(guó)家軍委主席的任期限制，鄧小平本人由于自覺地辭職而沒有超過兩屆國(guó)家軍委主席的任期。今天顯然是到了明確規(guī)定國(guó)家軍委主席任期限制的時(shí)候了，否則在憲法規(guī)定的最高職位任期限制中便維持著例外。更為重要的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的章程竟然對(duì)于最高職位沒有任何任期限制，包括總書記、黨的中央軍委主席、常委均沒有任期限制。對(duì)此顯然需要認(rèn)真地加以探討。一般來說，西方政黨對(duì)主要召集人有的不設(shè)任期限制，有的只能任一屆，甚至還有一年任期的規(guī)定，并不存在統(tǒng)一的定論。但由于這些政黨是在殘酷的政治競(jìng)爭(zhēng)中生存的，隨時(shí)都可能成為在野黨，外部的競(jìng)選必然促使其領(lǐng)導(dǎo)人任期不可能實(shí)行終身制。中國(guó)共產(chǎn)黨則是一個(gè)長(zhǎng)期的執(zhí)政黨，對(duì)其最高領(lǐng)導(dǎo)人的任期限制顯然就具有了特殊的意義。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人受到任期限制的憲法體制下，執(zhí)政黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人卻不存在任期限制，這在理論和實(shí)踐上都是一種疏漏或遺憾。黨章和憲法都規(guī)定了黨必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，但在領(lǐng)導(dǎo)人的任期上卻存在如此重要的漏洞，顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，因而有必要修改黨章，規(guī)定中央政治局常委、總書記和軍委主席的任期均不得超過兩屆，這是解決黨的最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的制度保障。至于中央委員和政治局委員的任期則不一定設(shè)限，因?yàn)檫@是范圍相對(duì)廣泛些的領(lǐng)導(dǎo)職位，政治局常委從中央委員和政治局委員中產(chǎn)生，對(duì)后兩者的任期限制有可能出現(xiàn)候選人政治才能處于顛峰狀態(tài)又年富力強(qiáng)卻被排除在常委之外的情況。但常委只有數(shù)人，屬于黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，為了避免最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)長(zhǎng)期掌握在少數(shù)人之手,應(yīng)當(dāng)規(guī)定常委的任期不得超過兩屆，否則黨的最高職務(wù)的年齡老化和實(shí)際上的終身制就難以避免。總之，今天我們必須從２０年前鄧小平提出的政治體制改革的目標(biāo)向前推進(jìn)，而不是倒退，以此來實(shí)現(xiàn)扎實(shí)的真正的民主制度建設(shè)。

　　本文發(fā)表于《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期

　　注 釋

　　[1] John S. Mill, Considerations on Representative Government(1861), in Marshall Cohen, ed., The Philosophy of John Stuart Mill, New York: Modern Library, 1961, pp401-406.

　　[2]《聯(lián)邦黨史人文集》中譯本，商務(wù)印書館1980年版，第10篇。

　　[3]Robert Dahl, A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, 1956, pp.137, 146.

　　[4][5] 悉尼·胡克《理性、社會(huì)神話和民主》中譯本，上海人民出版社1965年版，第285，286-287頁(yè)。

　　[5][6][7][8][9]《鄧小平文選》,人民出版社1993年版，第二卷第333,322頁(yè), 第三卷第176-179頁(yè)，第二卷第329,331-332頁(yè)。

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