1．歐洲一體化與歐洲福利國家的困境

　　在冷戰(zhàn)結(jié)束以前，福利國家意味著國家對(duì)工業(yè)社會(huì)負(fù)有保護(hù)與實(shí)施管理的責(zé)任，而福利國家的國民則擁有享受保護(hù)的權(quán)利。福利國家在本國的范圍內(nèi)尋求政府與國民之間的社會(huì)認(rèn)同，尋找不同階層和不同利益的之間的平衡，粗看上去，它們之間的類似之處大于它們之間的差別：它們都通過稅費(fèi)實(shí)行大規(guī)模的社會(huì)再分配；
它們不同程度地將養(yǎng)老、扶貧、失業(yè)、工傷和醫(yī)療健康看成是國家的責(zé)任，把社會(huì)政策當(dāng)作國家的基本職能，并且把這種職能和國家對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活的管理、對(duì)于政治生活的引導(dǎo)聯(lián)系起來，從而形成一個(gè)以國家為邊界的福利國家體系。然而在實(shí)踐中，甚至在理念上，它們之間存在很大的區(qū)別：它們提供保護(hù)與管理的程度各有不同，它們的國民接受保護(hù)的方式和內(nèi)容也有差異。這些福利國家在體制、理念和模式各自有別，它們根據(jù)各自對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)利益平衡的權(quán)威性理解，制訂各種不同的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付政策。它們提供的社會(huì)保護(hù)水平差距也很大，所以保護(hù)的措施必須，也只能是以國家為單位，以國境為邊界。

　　上述福利國家體系生成并成熟于主權(quán)國家的框架之內(nèi)。它利用主權(quán)國家的決策程序而制訂政策，依靠主權(quán)國家的財(cái)稅制度而獲得行動(dòng)能力，通過主權(quán)國家的行政機(jī)構(gòu)而得以付諸實(shí)施。它是現(xiàn)代資本主義國家政權(quán)合法性的重要組成部分。從政治和政體的層面上講，福利國家是主權(quán)國家的國家機(jī)器，但是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的層面上講，福利國家又是為了政治權(quán)力、為了保障資本的發(fā)展、補(bǔ)充市場的不足、緩解和預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的機(jī)制。這種機(jī)制在第二次世界大戰(zhàn)后曾經(jīng)使市場與社會(huì)的需要和政治的能力結(jié)合起來，使“繁榮、平等和充分就業(yè)達(dá)成了完美的和諧�！� 福利國家在新時(shí)代面臨的困境恰恰是由于在“繁榮”、“平等”和“充分就業(yè)”之間產(chǎn)生了裂痕，在市場和社會(huì)之間出現(xiàn)了脫節(jié)，在經(jīng)濟(jì)利益和政治統(tǒng)治方面還沒有找到合適的銜接紐帶。這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的離異現(xiàn)象在努力擴(kuò)大市場的歐洲聯(lián)盟非常突出。

　　歐洲統(tǒng)一大市場的宗旨是幫助產(chǎn)品和服務(wù)、資本、以及人員在成員國之間更自由地流動(dòng)，從而達(dá)到資源的合理配制和效率的優(yōu)化。如前所述，這種流動(dòng)必然會(huì)打破民族主權(quán)國家的藩籬：勞動(dòng)力從一個(gè)成員國流向另外一個(gè)成員國，除了勞動(dòng)報(bào)酬等因素以外，首先需要考慮住房、養(yǎng)老金等社會(huì)保障和福利待遇的問題。如果沒有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利政策作為新市場的補(bǔ)充，所謂“四大自由” 是難以實(shí)現(xiàn)的。

　　值得注意的是，當(dāng)歐洲聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一大市場的時(shí)候，單一的社會(huì)福利機(jī)制卻遲遲沒有被提上日程，甚至連在歐洲聯(lián)盟的層面上直接操作的最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)也被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的。

1961年，在意大利都靈，歐洲委員會(huì)向各成員國提交了一份《歐洲社會(huì)憲章》。

憲章提倡歐共體公民的社會(huì)權(quán)利，認(rèn)為各成員國政府（而不是歐洲共同體）有責(zé)任改善本國人民的生活，提高社會(huì)福祉。憲章確立了4項(xiàng)基本原則：

　　一、沒有性別歧視地獲得平等的機(jī)會(huì)和平等待遇的權(quán)利，

　　二、勞動(dòng)者獲得信息和咨詢的權(quán)利，

　　三、勞動(dòng)者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權(quán)利，以及

　　四、老年人獲得社會(huì)保護(hù)的權(quán)利

　　對(duì)于單個(gè)成員國來說，這些原則似乎過于基本，但是對(duì)于歐洲共同體整體來說，即使是這樣的最基本的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)認(rèn)同也只能是一個(gè)原則，一個(gè)難以在共同體的層面上實(shí)施的原則。毫無疑問，憲章提出的基本原則具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和號(hào)召力，但是歐洲共同體缺乏政治統(tǒng)治力和管理工具去實(shí)施這些原則。歐洲共同體畢竟只是經(jīng)濟(jì)共同體，而不是社會(huì)和政治共同體。在歐洲共同體里，市場雖然統(tǒng)一了，國家卻不是一體。國家的經(jīng)濟(jì)權(quán)力讓渡了，政治和社會(huì)權(quán)力卻仍然操縱在民族國家手中。歐洲聯(lián)盟雖然享有一定的政治行動(dòng)力，但它仍然是成員國的政治聯(lián)盟，而沒有過渡成為政治和社會(huì)意義上的主權(quán)者或主權(quán)體。所以，歐洲共同體是福利國家的組合，而不是超國家的福利體。

　　這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約（馬約）時(shí)發(fā)生了一個(gè)重要的變化。馬約雖然沒有提出歐洲社會(huì)一體化的問題，但是馬約為歐洲單一貨幣規(guī)定了時(shí)間表和基本條件，特別是關(guān)于年度財(cái)政赤字不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3%，公共債務(wù)不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值60%，以及通貨膨脹率不超過三個(gè)通脹率最低國家平均數(shù)的1.5%的嚴(yán)格趨同標(biāo)準(zhǔn)，無異于給各福利國家上了一道緊箍咒：加入歐元區(qū)的國家不再能夠根據(jù)國內(nèi)福利開支的要求隨意地舉債或發(fā)幣，主權(quán)國家只剩下征收稅費(fèi)這個(gè)手段，而這正是各國在日益激烈的國際競爭中需要削減的。

　　歐洲一體化的深入發(fā)展給民族福利國家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈，這種強(qiáng)迫剎車行為是非常及時(shí)的，因?yàn)楦＠麌冶Ｗo(hù)的只是主權(quán)國家界限內(nèi)的國民，而這種分割的社會(huì)保護(hù)并不適應(yīng)歐洲的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。福利國家們對(duì)于一個(gè)統(tǒng)一大市場進(jìn)行分片保護(hù)，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，也不利于市場的發(fā)展和就業(yè)狀況的改善。所以，僅僅限制民族福利國家的發(fā)展還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)展新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，用以適應(yīng)新的市場的需要。這樣一個(gè)對(duì)于主權(quán)國家來說是天經(jīng)地義的工作，對(duì)于歐洲聯(lián)盟這個(gè)獨(dú)特的政治體來說，卻是十分的復(fù)雜。

　　這種復(fù)雜由幾個(gè)因素造成：首先，歐洲聯(lián)盟的政治合法性來源于國家間的盟約和各成員國國內(nèi)的全民公決，這就造成了歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限的前提；
其次，由于歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限，特別是它沒有被賦予直接向全體公民征收稅費(fèi)的權(quán)力，所以也就不可能獲得實(shí)行財(cái)政性社會(huì)再分配的行動(dòng)能力；
第三，福利國家之間在結(jié)構(gòu)、水平、乃至傳統(tǒng)觀念上的差異使得在它們之間進(jìn)行的趨同努力非常困難。英國幾度拒簽《社會(huì)憲章》便是一例。

　　2．社會(huì)歐洲的建設(shè)與福利國家的外化

　　歐洲大廈的建設(shè)者們正在構(gòu)建的是一個(gè)層次復(fù)雜、但是又反應(yīng)了歐洲市場和政治狀況的社會(huì)政策模式。簡單地說，這個(gè)模式在跨國的層面上反應(yīng)市場發(fā)展的需要，在成員國的層面上保障社會(huì)穩(wěn)定的需要。這個(gè)模式依賴傳統(tǒng)的福利國家對(duì)非流動(dòng)人口實(shí)施保護(hù)；
在福利國家之間架設(shè)交流和互補(bǔ)的渠道，解決流動(dòng)人口的社會(huì)需要；
通過歐盟層面的政策，鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)和人口流動(dòng)，同時(shí)通過歐盟層面的社會(huì)立法和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)成員國的行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。換句話說，不同的機(jī)制側(cè)重不同的原則，而在歐洲聯(lián)盟層面上的社會(huì)政策原則是“以公平促進(jìn)自由”。

　　自60年代起，歐共體有關(guān)社會(huì)方面的法令和政策都是為了實(shí)現(xiàn)“四大自由”的需要和風(fēng)險(xiǎn)而制訂的。1964年2月，歐洲共同體決定采取特別協(xié)調(diào)措施，使在成員國工作的“外籍勞動(dòng)者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛(wèi)生，旨在鼓勵(lì)勞動(dòng)力市場在共同體范圍內(nèi)的優(yōu)化組合。

在這種方針的指導(dǎo)下，共同體各成員國開始將福利國家政策“外化”至包括非本國公民。1966年7月，流動(dòng)工人及其家屬的住房問題被提上了共同體的日程。

1972年3月，歐共體再次通過決議，要求成員國為流動(dòng)就業(yè)人員及家屬提供社會(huì)保障。

同年10月，歐洲共同體各國政府首腦在巴黎舉行會(huì)議，更加明確地提出，應(yīng)把社會(huì)領(lǐng)域里的各項(xiàng)工作擺在和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟同等重要的地位上。不過，會(huì)議授權(quán)共同體有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃并不是北歐或西歐福利國家式的藍(lán)圖，文件提出的目標(biāo)包括：

　　一．充分就業(yè)和改善就業(yè)條件，

　　二．在各國之間協(xié)調(diào)這些條件，

　　三．增進(jìn)管理者和勞動(dòng)者在共同體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)決策方面的參與。

　　文件重申，“共同體不在成員國中間尋求對(duì)所有社會(huì)問題的單一解決方式，也不嘗試承擔(dān)所有由其他各個(gè)層次更加有效地承擔(dān)著的責(zé)任，” 從而明確地劃分出民族國家和歐洲共同體這兩個(gè)不同層面的責(zé)任范疇。1974年，歐共體部長理事會(huì)通過了“歐共體社會(huì)行動(dòng)方案”，關(guān)注與工作環(huán)境有關(guān)的三個(gè)方面：充分和更好的就業(yè)、生活和工作條件的提高、勞動(dòng)者在企業(yè)活動(dòng)和社會(huì)管理方面更多的參與。

　　顯然，上述社會(huì)行動(dòng)的目標(biāo)都與促進(jìn)市場發(fā)展密切相關(guān)，都是為了使共同體內(nèi)部勞動(dòng)者的自由流動(dòng)更加人道化，都是積極的就業(yè)政策的組成部分，而不是為了單純的社會(huì)目標(biāo)而制訂的。

　　80年代的經(jīng)濟(jì)停滯曾經(jīng)直接地影響到了民族福利國家的發(fā)展，歐共體的成員國先后相應(yīng)地采取了緊縮財(cái)政和制約福利國家發(fā)展的措施。但是由福利國家外化而形成歐共體社會(huì)政策由于基本上沒有采取收入再分配的方式，所以經(jīng)濟(jì)景氣基本沒有影響共同體在社會(huì)政策方面的發(fā)展，出現(xiàn)了共同體加強(qiáng)在社會(huì)立法和社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域里的咨詢、指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)的現(xiàn)象。歐共體在1976年和1978年公布了婦女在就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和晉升、工作條件、以及享受社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利原則。

歐共體于1983年開始公布各成員國的年平均實(shí)物福利開支，并于1985年第一次就社會(huì)政策問題舉行了專題討論，承認(rèn)如果忽略歐共體的社會(huì)功能就會(huì)導(dǎo)致共同市場的失敗。

　　關(guān)于社會(huì)應(yīng)當(dāng)和市場協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了兩個(gè)重要的進(jìn)展：第一、1986年的“單一歐洲法案”將社會(huì)政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關(guān)改善工作環(huán)境和保護(hù)工人健康與安全的條款（118a），有關(guān)要求企業(yè)家與勞動(dòng)者對(duì)話的條款（118b），以及有關(guān)結(jié)構(gòu)基金的條款（130b）。共同體的社會(huì)政策開始對(duì)成員國產(chǎn)生約束力。第二、歐共體通過專項(xiàng)協(xié)議，規(guī)范了婦女和流動(dòng)勞動(dòng)者在享受福利待遇和職業(yè)社會(huì)保障方面的平等權(quán)利原則， 因而觸及到了成員國內(nèi)部的社會(huì)再分配模式：隨著勞動(dòng)者的跨國流動(dòng)，在彼此分割的社會(huì)保障機(jī)制之間出現(xiàn)了溝通、合作和互助的事例。雖然這種協(xié)作和溝通始終沒有統(tǒng)一成為共同體的統(tǒng)籌行動(dòng)，但是畢竟為1989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動(dòng)者基本社會(huì)權(quán)利憲章》、1993年的《德勒斯增長、競爭與就業(yè)》白皮書、以及1994年的《歐盟社會(huì)政策》綠皮書和《歐洲社會(huì)政策——?dú)W盟發(fā)展之路》白皮書奠定了基礎(chǔ)。

　　進(jìn)入90年代以后的歐洲聯(lián)盟開始對(duì)成員國的社會(huì)政策實(shí)施越來越具體的指導(dǎo)。從建立社會(huì)救助的共同標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展到在歐盟的層面上進(jìn)行社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)政策協(xié)調(diào)， 進(jìn)而發(fā)展到在1999年通過決議，為跨國雇傭和跨國社會(huì)保障金的發(fā)放規(guī)定共同行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

歐洲聯(lián)盟在整個(gè)聯(lián)盟的范圍內(nèi)逐步地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，并且向世界宣告，歐洲人所需要的社會(huì)模式應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)全球化發(fā)展的雙層結(jié)構(gòu)模式。

這種模式應(yīng)當(dāng)尊重人的價(jià)值，但又要適應(yīng)市場向全球化方向的發(fā)展；
它既要保留福利國家的邊界和民族的特色，又要在共同市場中尋求經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)公平之間的新的平衡。這個(gè)模式把工作的重點(diǎn)放在了加強(qiáng)人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的能力上。為了在超國家的大市場中達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，歐洲聯(lián)盟開始建立超國家的社會(huì)政策決策機(jī)制和社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃。關(guān)于穩(wěn)定、增長、就業(yè)的《阿姆斯特丹條約》（1997年），以及提出社會(huì)歐洲建設(shè)具體措施的《尼斯條約》（2000年），都已經(jīng)清楚地指明，歐洲的未來將不會(huì)是美國化的歐洲。全球化將要造成的是“一個(gè)世界、兩種版本”。

除了自由以外，公平和團(tuán)結(jié)是決然不可或缺的歐洲價(jià)值觀念。

　　必須要補(bǔ)充的是，歐洲聯(lián)盟固然是由一些在全世界最著名的福利國家組成的，但是這個(gè)聯(lián)盟只是一個(gè)“福利國家聯(lián)盟”，還不是一個(gè)實(shí)體的“福利聯(lián)盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會(huì)承諾定下了基調(diào)：建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進(jìn)就業(yè)和機(jī)會(huì)平等，以及實(shí)行最低的社會(huì)保護(hù)，而且這些目標(biāo)是通過成員國的國內(nèi)政策來實(shí)現(xiàn)的。共同體的責(zé)任僅限于制訂標(biāo)準(zhǔn)、提供咨詢和實(shí)行監(jiān)督。不僅如此，從歐洲共同體社會(huì)政策的發(fā)展史來看，不難發(fā)現(xiàn)，共同體的社會(huì)政策和社會(huì)行動(dòng)基本上沒有觸動(dòng)福利國家的機(jī)制模式——社會(huì)保險(xiǎn)，它的政策范圍僅僅局限在如下幾個(gè)方面：

　　一．通過社會(huì)保障機(jī)制之間的協(xié)作促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)，并且通過促進(jìn)就業(yè)，特別是跨國界就業(yè)，提高生活水準(zhǔn)和勞動(dòng)條件，

　　二．促進(jìn)婦女的平等權(quán)利，

　　三．反貧困、反社會(huì)排斥。

　　對(duì)這幾個(gè)方面稍加分析，我們就可以看出，在共同體層面上的社會(huì)政策指導(dǎo)方針與傳統(tǒng)的民族福利國家有著明顯的差異：

　　第一，在福利國家的社會(huì)保障機(jī)制中，就業(yè)崗位是受到保護(hù)的。在福利國家里，失業(yè)被認(rèn)為是非常態(tài)，是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以需要通過失業(yè)保險(xiǎn)給失業(yè)者以補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)需求。在歐洲聯(lián)盟的層面上，就業(yè)是需要利用各種激勵(lì)政策去尋找的，失業(yè)得不到補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)。

　　第二，在福利國家制度中，婦女的平等權(quán)利體現(xiàn)在社會(huì)保障機(jī)制中，家庭婦女可以享受丈夫的養(yǎng)老金和其他一些福利，平等的尺度是用“得”來衡量的；
在歐洲聯(lián)盟的層面上，對(duì)婦女的平等權(quán)利表現(xiàn)在就業(yè)上，社會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一切有利的條件，使婦女享受和男人同等的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)報(bào)償。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這里強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)會(huì)平等”而不是“收入平等”。

　　第三，在反貧困的問題上，歐洲國家發(fā)明和發(fā)展了龐雜的社會(huì)保障機(jī)制，通過代際再分配和社會(huì)再分配來縮小貧富的差別、消滅貧困的現(xiàn)象；
而在歐洲聯(lián)盟的層面上，我們找不到超國家的社會(huì)再分配機(jī)制，貧困和社會(huì)排斥是用特例補(bǔ)救的方式來解決的， 歐洲聯(lián)盟的作用是倡導(dǎo)各成員國在某些社會(huì)行動(dòng)方面進(jìn)行協(xié)作。

　　在指導(dǎo)觀念上沒有變化的是福利國家中的機(jī)制模式。歐洲聯(lián)盟只是要求成員國就流動(dòng)工人的社會(huì)保障待遇進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，以保證流動(dòng)工人能夠享受到不低于在本國內(nèi)的各項(xiàng)保障。為了更加便于勞動(dòng)力的流動(dòng)和社會(huì)保障的靈活性，成員國共同決定將社會(huì)保障金分塊計(jì)算。如果一名工人在德國、法國和英國分別工作了10年，那么他將分別從上述3個(gè)國家得到3份根據(jù)不同國家的制度計(jì)算出來的養(yǎng)老金。這種計(jì)算方法是通過主權(quán)國家之間的協(xié)商達(dá)成的國際協(xié)作，也是福利國家主權(quán)外化的一個(gè)渠道。

　　綜上所述，在歐洲一體化的進(jìn)程中，歐洲聯(lián)盟成員國的福利國家出現(xiàn)了功能外化于傳統(tǒng)主權(quán)國家的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象表現(xiàn)在：

　　一、在共同體層面上出現(xiàn)了一致的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞著這些標(biāo)準(zhǔn)的確立和監(jiān)督實(shí)施，一些超國家的機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會(huì)、歐洲社會(huì)政策專家委員會(huì)、歐洲法院、以及歐洲議會(huì)等等，就變成了社會(huì)行為主體。在它們的努力下，通過了《性別平等法案》(Art 119, EEC)、《衛(wèi)生與安全法案》（Art. 118a, EEC)、《社會(huì)憲章》（1989年）、《馬斯特里赫特社會(huì)協(xié)議》（1992年）等有約束力的社會(huì)政策文件。歐洲聯(lián)盟因此而獲得了“社會(huì)立法權(quán)”和“社會(huì)程序管理權(quán)”。通過這些權(quán)力的行使，歐洲聯(lián)盟增加了自身的政治合法性。

　　二、為了使歐洲大市場能夠真正地統(tǒng)一起來，在成員國的層面上實(shí)行了“被動(dòng)的”社會(huì)政策改革，例如通過了《勞工流動(dòng)協(xié)議法案》(Reg. 1408/71, 574/72)、《自由服務(wù)法案》(Arts. 7a, 59-66, EEC)、以及《區(qū)域和部門補(bǔ)貼規(guī)定》，這些規(guī)定和法案都超出了福利國家的傳統(tǒng)權(quán)力范圍，由歐洲法院、歐盟委員會(huì)和成員國政府共同執(zhí)行。

　　三、歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國家之間出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象。為了避免“社會(huì)傾銷”現(xiàn)象在福利國家中間出現(xiàn)，歐洲聯(lián)盟的雇主、工會(huì)和成員國政府共同努力，使歐洲聯(lián)盟內(nèi)部的福利待遇呈現(xiàn)出一種“向上趨同”的趨勢(shì)：根據(jù)歐洲聯(lián)盟的決策機(jī)制，歐盟的“四窮國”（這里指希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙）沒有足夠的權(quán)數(shù)向下拉動(dòng)福利，反而由于歐洲聯(lián)盟內(nèi)其他福利國家的拉動(dòng)，出現(xiàn)了改進(jìn)和提高福利國家水平的現(xiàn)象。

這樣一來，決定福利國家的政治因素就不僅限于國內(nèi)的政黨和利益集團(tuán)，而且包括了外部的政治勢(shì)力。

　　歐洲福利國家權(quán)力外化的三種傾向，即超國家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向，對(duì)于福利國家這種國家形態(tài)的轉(zhuǎn)變具有歷史性的意義。首先，從概念上講，成員國的政府不再能夠把社會(huì)福利局限于僅僅提供給本國的國民，而且民族國家的政府不再能夠單方面決定，來自其他成員國的“外國人”是否享有福利方面的公民待遇。其次，成員國不再能夠堅(jiān)持福利的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取和本土消費(fèi)政策。第三，成員國的政府不再有排他性的福利管理，因?yàn)檫@種權(quán)力會(huì)由于流動(dòng)勞動(dòng)力而有所交叉。如果福利國家的相互交叉與民族國家的自治原則發(fā)生矛盾，那么就要由歐洲聯(lián)盟出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，這樣一來，民族國家的邊界就會(huì)不斷地向主權(quán)縮小的方向移動(dòng)。此外，成員國已經(jīng)不再能將市場和政府的成分混在一起，隨意地提供福利，自行選擇貨幣轉(zhuǎn)移、服務(wù)和實(shí)物福利的方式，因?yàn)殡S著宏觀經(jīng)濟(jì)政策、稅收政策、勞資關(guān)系結(jié)構(gòu)等方面的主權(quán)讓渡，決定福利國家構(gòu)成的權(quán)力也減弱了。最后，成員國不再能單獨(dú)地決定由誰來提供社會(huì)服務(wù)——?dú)W洲聯(lián)盟也被賦予了提供意見的權(quán)力。

總之，歐洲聯(lián)盟一方面在制定凌駕于福利國家之上、約束福利國家的社會(huì)政策，另一方面在取消一些不利于單一市場發(fā)展的有民族國家特征的制度，從而干涉到福利國家傳統(tǒng)的社會(huì)管理、社會(huì)控制、社會(huì)保護(hù)等權(quán)力領(lǐng)域，使福利國家的發(fā)展出現(xiàn)了外化于民族國家社會(huì)功能領(lǐng)域的現(xiàn)象。

　　3．改革福利國家的理論嘗試

　　福利國家的向外延伸和福利國家的內(nèi)部削減同時(shí)進(jìn)行，目的都是解決民族國家的社會(huì)與全球化的市場相脫節(jié)的問題。在歐洲，與這種實(shí)踐相配合的是一次以“第三條道路”或“新左翼運(yùn)動(dòng)”為標(biāo)志的理論嘗試�！暗谌龡l道路”的倡導(dǎo)者——?dú)W洲福利國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人們主張“超越左右”、面向現(xiàn)代化、發(fā)揚(yáng)歐洲傳統(tǒng)的“公正自由”的價(jià)值觀念。

英國的布萊爾首相和德國的施羅德總理認(rèn)為，過往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸結(jié)為一點(diǎn)，就是“政府的能力被夸大了”， 社會(huì)民主主義“低估了個(gè)人和企業(yè)的……重要作用”，“過于強(qiáng)調(diào)市場的弱點(diǎn)而低估了它的實(shí)力�！� 他們因此而明確地要求削減政府的作用，特別是政府在社會(huì)再分配方面的作用，將政府的作用轉(zhuǎn)換到投資人力資源，支持企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)和致力于環(huán)境保護(hù)。在社會(huì)福利和保險(xiǎn)方面，他們喊出了經(jīng)濟(jì)自由主義的傳統(tǒng)口號(hào)：保持最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)；
改革公共服務(wù)，使效率最大化。

在由英國首相布萊爾、荷蘭首相科克、瑞典首相佩爾松和德國總理施羅德聯(lián)名的另外一份文件中，這些歐洲福利國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人呼吁簽訂一項(xiàng)新的國際社會(huì)契約，建立起一種國際的機(jī)制，用以落實(shí)降低失業(yè)率、增加社會(huì)投資、提高醫(yī)療保健和教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)主張。

　　“第三條道路”和“新左翼運(yùn)動(dòng)”的領(lǐng)導(dǎo)人們面對(duì)經(jīng)濟(jì)自由主義的挑戰(zhàn)，主張通過改革政府來促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織的發(fā)展，通過提供自由和選擇來實(shí)現(xiàn)理想中的社會(huì)公正，通過調(diào)動(dòng)個(gè)人來加強(qiáng)社區(qū)意識(shí)、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，從而通過新的政策工具來體現(xiàn)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念。所以，他們呼吁加強(qiáng)統(tǒng)一市場、削減公司稅率、降低所得稅、采取“以工作為取向的福利形式”（普羅迪語）、投資教育和培訓(xùn)，其目標(biāo)就是首先使歐洲“成為一個(gè)在全球有競爭力的經(jīng)濟(jì)體”，面對(duì)美國的優(yōu)勢(shì)奮起直追。

　　對(duì)于這樣一個(gè)戰(zhàn)略來說，民族國家的政治普選制是最大的障礙。福利國家的公民可以動(dòng)用手中的選舉權(quán)，來阻止全球化帶來的“社會(huì)傾銷”。但是，由于歐洲聯(lián)盟的政府機(jī)構(gòu)并不是普選產(chǎn)生的，所以社會(huì)歐洲大廈的建設(shè)者們可以更多地考慮發(fā)展，而不必在利益平衡問題上裹足不前。事實(shí)上，歐洲聯(lián)盟的雙層社會(huì)模式正好為“第三條路道路”提供了一個(gè)實(shí)驗(yàn)場。在共同體的層面上，他們以歐洲統(tǒng)一市場為依托，避開民族國家福利改革中的難點(diǎn)，致力于以開發(fā)人力資源、促進(jìn)增長就業(yè)、實(shí)行社會(huì)最低標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)婦女權(quán)益為基本特征的“非福利國家式”的社會(huì)政策，以便使歐洲能夠“趕上經(jīng)濟(jì)上升的趨勢(shì)，”實(shí)現(xiàn)“歐洲社會(huì)模式現(xiàn)代化”。同時(shí)，這種“小政府”的社會(huì)模式受到來自民族國家層面上的補(bǔ)充和依托，所以能夠保持歐洲聯(lián)盟的整體社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還能夠保持歐洲各成員國的民族特色。就像歐盟委員會(huì)主席普羅迪在就職演說中所說的那樣，歐洲聯(lián)盟既要“繼續(xù)建設(shè)單一市場，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化，”又要“保存”“高度發(fā)展的福利制度�！�

　　歐洲聯(lián)盟的社會(huì)模式還有一種能動(dòng)的“中間道路”作用。這種模式通過歐洲聯(lián)盟層面上的市場經(jīng)濟(jì)來調(diào)動(dòng)民族福利國家制度的改革，同時(shí)又通過民族福利國家層面上的社會(huì)要求來阻止歐洲聯(lián)盟層面上的“市場社會(huì)化”發(fā)展，從而形成“市場社會(huì)”和“福利國家”之間的“第三種社會(huì)模式”。這種社會(huì)模式以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，逐步地、在重新詮釋的基礎(chǔ)上引入歐洲傳統(tǒng)的社會(huì)公平觀念和社會(huì)團(tuán)結(jié)模式，從而建立一種“新的歐洲靈魂”（普羅迪語），使“歐盟成員國的共同命運(yùn)”向著適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)自由化的方向發(fā)展，以歐洲整體的力量來促進(jìn)“福利國家的現(xiàn)代化”，同時(shí)又以歐洲整體的力量來突出歐洲的社會(huì)特性，“用新的做法表示社會(huì)團(tuán)結(jié)和對(duì)他人的責(zé)任，而不是把純粹的個(gè)人利益完全作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)�！� 新建立的機(jī)制不是“福利歐洲”，不是民族福利國家向共同體層面的簡單的延伸，而是“社會(huì)歐洲”根據(jù)全球化的市場和分權(quán)協(xié)調(diào)制的政治而設(shè)計(jì)的獨(dú)特的政治形態(tài)。

　　結(jié)束語：福利國家向何處去？

　　福利國家向何處去？當(dāng)我們回到這個(gè)開始提出的問題時(shí)，我們已經(jīng)看到了福利國家的發(fā)展存在多種趨勢(shì)：歐美的有些福利國家出現(xiàn)了緊縮政策，在南歐和部分東歐國家，卻出現(xiàn)了福利國家繼續(xù)完善的跡象，在部分東歐國家，福利國家正經(jīng)歷著解體和重組——雖然全球化時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)是各種福利國家的各種調(diào)整方向的重要的原因，但福利國家改革和調(diào)整的方向和方法卻是由主權(quán)的性質(zhì)和政治的運(yùn)作決定的。

　　傳統(tǒng)的福利國家中包含有兩種基本的模式：機(jī)制模式和補(bǔ)救模式，它們都起源于歐洲。它們之間的共同點(diǎn)在于它們都承認(rèn)收入再分配的合理性，同時(shí)都采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法進(jìn)行社會(huì)保護(hù)。機(jī)制模式通常要求個(gè)人供款，而補(bǔ)救模式則由政府撥款。機(jī)制模式中體現(xiàn)的社會(huì)契約通常涉及政府、雇主和個(gè)人三方，而補(bǔ)救模式的社會(huì)契約關(guān)系僅限于政府和公民個(gè)人。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的發(fā)展，這兩種模式之間的不同點(diǎn)日益顯現(xiàn)：它們不僅使用的社會(huì)再分配方式不一致，而且觀念也不同。

　　在世界上還有其它形式的社會(huì)保護(hù)。在東亞和智利，隨著工業(yè)化的發(fā)展而建立起來的是資金積累模式的社會(huì)保障。在資金積累模式中雖然也有政府的作用，但是卻不牽涉大規(guī)模的收入再分配和政府社會(huì)轉(zhuǎn)移支付。這種基金積累模式（通常是固定繳費(fèi)計(jì)劃）也在歐美國家的福利國家體系之外，特別是機(jī)制模式之外，以各種積累式補(bǔ)充保險(xiǎn)的形式快速發(fā)展。在那些國家里，福利國家的機(jī)制模式本身并沒有遭到削減，但是補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展卻使福利國家在社會(huì)中的地位和作用相應(yīng)減弱或降低。在東亞和拉美，工業(yè)化道路提供了非福利國家模式的社會(huì)保護(hù)道路：在社會(huì)安全網(wǎng)中出現(xiàn)了“家庭責(zé)任”、“社區(qū)功能”、“職業(yè)福利”等等。傳統(tǒng)的福利國家也發(fā)現(xiàn)了它們之間的結(jié)構(gòu)性差異：以補(bǔ)救觀念為基礎(chǔ)的國家發(fā)現(xiàn)，它們很容易就把國民享受保護(hù)的權(quán)利轉(zhuǎn)換為國民享有機(jī)會(huì)的權(quán)利；
建立在機(jī)制傳統(tǒng)上的國家則發(fā)現(xiàn)，它們有必要告訴人類，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著工業(yè)和市場的發(fā)展，人類應(yīng)當(dāng)認(rèn)同并建立某種社會(huì)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。

　　總括起來說，福利國家的改革和發(fā)展大體以下幾個(gè)方向：

　　一、福利國家的合法性由于外界條件的變化而轉(zhuǎn)變，需要重新尋找合法性的依據(jù)，

　　二、以職業(yè)福利替補(bǔ)公共福利，從普及性的社會(huì)福利向選擇性的社會(huì)福利發(fā)展，在福利國家的改革和削減方面，利益補(bǔ)償往往先于妥協(xié)，

　　三、由國際資本、世界性組織共同提倡削，全面削減社會(huì)再分配的比重。

　　在世界上，只有歐洲聯(lián)盟在主權(quán)讓渡的過程中出現(xiàn)了福利國家外化的獨(dú)特現(xiàn)象。歐洲聯(lián)盟在建設(shè)統(tǒng)一大市場的過程中逐漸認(rèn)識(shí)到，社會(huì)模式的發(fā)展需要與市場的發(fā)展相適應(yīng)。但是，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)建設(shè)不是福利國家的一體化，而是一種根據(jù)市場的需要而重建的模式，并輔之以原來的民族福利國家。這是一個(gè)由多個(gè)福利國家“粘和”而成的社會(huì)歐洲，而不是一個(gè)使福利國家融合為一體的福利歐洲。

　　這種既靈活又完整的歐洲雙層社會(huì)機(jī)制給我們提供了許多有趣的預(yù)示。首先，毫無疑問，隨著經(jīng)濟(jì)一體化的深入，特別是政治一體化的發(fā)展，歐洲聯(lián)盟層面上的社會(huì)政策還會(huì)進(jìn)一步具體化，并且會(huì)侵蝕到成員國在社會(huì)政策領(lǐng)域里的法律權(quán)威和某種程度上的自治力。民族福利國家仍然是歐洲社會(huì)政策的主要機(jī)制，不過這些福利國家的運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了巨大的變化：在民族福利國家之上出現(xiàn)了一個(gè)指導(dǎo)和監(jiān)督的機(jī)制，在民族福利國家之間也生長出來許多的聯(lián)系和溝通的渠道，制約著民族福利國家的單獨(dú)行動(dòng)能力。這種復(fù)雜的、多層面的政策體系不是，也不可能是歐洲單一市場首創(chuàng)精神的“溢出”結(jié)果， 它的發(fā)展規(guī)律與在民族國家層面上形成的國家社會(huì)功能相類似：是變化了的主權(quán)體根據(jù)擴(kuò)大后的市場和轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)業(yè)所造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作出的保護(hù)社會(huì)的措施。與福利國家形成之初不同，歐洲聯(lián)盟是一種獨(dú)特的政體，是在成員國自愿讓渡部分主權(quán)的基礎(chǔ)上享有一部分主權(quán)的，而不是一種自在的主權(quán)體。因而，它享有的社會(huì)管理權(quán)力是在主權(quán)福利國家自愿認(rèn)同的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。

　　如果說歐洲民族福利國家的外部壓力是戰(zhàn)爭，那么歐洲福利國家外化的外部壓力就是經(jīng)濟(jì)自由主義。面對(duì)新經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，歐洲社會(huì)憲章宣稱：歐洲人的社會(huì)理想是團(tuán)結(jié)起來，保證自由工會(huì)的權(quán)利和集體談判的形式、提供社會(huì)福利和職業(yè)保障、為無法承擔(dān)費(fèi)用者提供免費(fèi)的社會(huì)和醫(yī)療救助、逐步消滅無家可歸的現(xiàn)象。歐洲憲章雖然還不具備法律效力，但是卻否定了里根提出的全球秩序，并且明確地指出，不能為了經(jīng)濟(jì)利益而放棄對(duì)于社會(huì)理想的追求。

　　早在20世紀(jì)60年代，穆達(dá)爾就預(yù)言說，福利國家是國家主義的，而自由的理想、平等和兄弟關(guān)系只能通過一種向福利世界的政治發(fā)展而得到實(shí)現(xiàn)。

市場力量的發(fā)展，特別是全球資本市場和在這些市場中起重要作用的金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，的確使得民族福利國家的政府顯得舉措無力。但是，跨越福利國家的社會(huì)政策主權(quán)體卻遲遲沒有出現(xiàn)，直到歐洲一體化的實(shí)踐在社會(huì)領(lǐng)域里也創(chuàng)造了相互依存理論。

　　在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了國家間在社會(huì)功能方面的協(xié)調(diào)與合作，同時(shí)還產(chǎn)生了超國家的政策指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，從而在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域里造成了一種新的雙層或多層結(jié)構(gòu)的主權(quán)體，使我們對(duì)福利國家、乃至整個(gè)國家形態(tài)的認(rèn)識(shí)向前邁進(jìn)了一步。

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