來美多年，對戰(zhàn)后臺灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展早有所聞所識，但一直沒有機(jī)會認(rèn)真研究一下。這次有幸訪問臺灣，實地考察臺灣的經(jīng)濟(jì)，聽臺灣經(jīng)濟(jì)學(xué)家及政府官員的介紹，對臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程以及相應(yīng)政策的變化有了進(jìn)一步的了解。戰(zhàn)后臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功，不僅使臺灣人民生活水平大幅度提高并成為一個新興的工業(yè)化地區(qū)，也為其他發(fā)展中國家和地區(qū)（包括中國大陸）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了許多有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)。尤其是臺灣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易，在整個經(jīng)濟(jì)起飛發(fā)展過程中經(jīng)歷了不同的階段，起了不同的作用。臺灣的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易政策也幾經(jīng)變化。在短短四十年中，從典型的發(fā)展中國家的對農(nóng)產(chǎn)品壓價征稅的“壓擠”政策轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥性诎l(fā)達(dá)國家才普遍存在的以保證農(nóng)民收入為主要目標(biāo)的“保護(hù)”政策。這種農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變是與臺灣戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)起飛有密切聯(lián)系的。認(rèn)真研究臺灣農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展的關(guān)系，研究不同時期農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)與結(jié)果，對于大陸不斷調(diào)整其農(nóng)業(yè)政策以適應(yīng)正在出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)起飛是有益的。

　　一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易在臺灣經(jīng)濟(jì)起飛中的作用以及五、六十年代臺灣的農(nóng)業(yè)政策

　　臺灣戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該從1952年算起。在此之前，臺灣的經(jīng)濟(jì)主要是恢復(fù)和穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)政策也主要圍繞這一目標(biāo)。但在此階段開始進(jìn)行的土地改革，卻為不久以后出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)迅速增長以及六十年代出現(xiàn)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)起飛奠定了非常重要的基礎(chǔ)。首先，通過土改第一階段的“三七五”減租，佃農(nóng)收益增加，生產(chǎn)積極性大大提高，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。土改第二階段的“公地放領(lǐng)”和第三階段的“耕者有其田”，又使得許多佃農(nóng)成了自耕農(nóng)，成為土地的主人。農(nóng)民受到激勵，更努力勞動，資本投入也增加，結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅增長，保證了糧食供應(yīng)，減緩了戰(zhàn)后人口驟增和通貨膨脹的壓力，創(chuàng)造了一個起飛前所需的政策經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的環(huán)境。其次，土改的結(jié)果使臺灣原有的地權(quán)結(jié)構(gòu)和土地經(jīng)營規(guī)模發(fā)生了很大的變化。臺灣農(nóng)業(yè)從少數(shù)地主（11.7％）占有大多數(shù)土地（56.0％）的租佃式經(jīng)營變成了以自耕農(nóng)為主的獨立分散經(jīng)營。臺灣自耕農(nóng)占農(nóng)戶的比例由1948年的26.3％上升為1953年的51.8％和1959 年的81％。耕種規(guī)模相應(yīng)縮小，生產(chǎn)決策更分散化。一個地權(quán)平均并由耕者擁有，小規(guī)模經(jīng)營的“自耕農(nóng)”農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)開始形成。這種生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有利于政府對農(nóng)產(chǎn)品供銷和價格的影響和控制，有利于政府通過政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易進(jìn)行引導(dǎo)，也有利于政府向農(nóng)民征收賦稅。第三，這種小模獨立經(jīng)營的自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)使得臺灣農(nóng)業(yè)更加能夠適應(yīng)市場的變化。自耕農(nóng)不需再聽從地主的安排，而是根據(jù)市場的需求和收益多少來決定生產(chǎn)。由于決策自由，轉(zhuǎn)產(chǎn)就方便。當(dāng)六十年代臺灣傳統(tǒng)的稻米蔗糖的生產(chǎn)出口無利可圖時，許多農(nóng)戶就很快轉(zhuǎn)移到養(yǎng)豬業(yè)和鮮蘑蘆筍的生產(chǎn)和出口上，當(dāng)鮮蘑、蘆筍的出口受到限制時，臺灣農(nóng)民又轉(zhuǎn)到新產(chǎn)品上。因此，土地改革后形成的新的地權(quán)制度和經(jīng)營方式，一方面提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和經(jīng)營的靈活性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，另一方面又使得政府能夠更有效地“壓擠”農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的剩余用以發(fā)展工業(yè)。土地改革的結(jié)果，使臺灣農(nóng)業(yè)能夠更大限度地發(fā)揮為工業(yè)發(fā)展提供原料，資本，人力以及市場的作用。

　　土地改革之后，臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是：以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)。這一時期農(nóng)業(yè)政策的重點，是“壓擠”農(nóng)業(yè)幫助工業(yè)。具體做法包括：

　　直接或間接地向農(nóng)民征稅在五十至六十年代，臺灣政府以實物形式（例如稻谷和小麥等）征收各種農(nóng)業(yè)賦稅。

1962年以前，政府每年平均征收稻谷8 萬噸，以后增至14萬噸（約占年產(chǎn)量的4 －5 ％）。另外，在當(dāng)時實行的 “肥料換谷”制下，農(nóng)民差不多要以低于市場20％的谷子去換政府統(tǒng)售的肥料，這也等于交納了巨額的實物稅。另一方面，政府又以控制國內(nèi)市場和對外貿(mào)易壓低農(nóng)產(chǎn)品價格的方法向農(nóng)民間接征稅。一直到1969年，臺灣農(nóng)民出售大米的價格都遠(yuǎn)低于國際市場價格，最低時只有國際價格的61％。這種價格的差距實際是一種變相的稅收，雖然這種“稅收”不一定是政府直接所得，而是轉(zhuǎn)移給了其他部門的消費(fèi)者，但對農(nóng)民來說，仍是一種“壓擠”和“盤剝”。

　　促使農(nóng)業(yè)資本向工業(yè)轉(zhuǎn)移政府以擠壓農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)的另一個措施是促使農(nóng)業(yè)資本向工業(yè)轉(zhuǎn)移。在土改中向地主征收土地，而支付中的30％是工業(yè)企業(yè)的股票，這種做法既不過分損害地主的利益，避免了社會政治沖突，又有利于工業(yè)的發(fā)展。此外，通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格差異造成資本收益的差別，促使資本向工業(yè)轉(zhuǎn)移。實施這些政策的結(jié)果是，從1950－1969年間，農(nóng)業(yè)部門外流資本達(dá)43.4億新臺幣元，凈增資本才10億元左右，只有同期工業(yè)資本凈增值（293.4 ）的3 ％。

　　在壓擠盤剝農(nóng)業(yè)以發(fā)展工業(yè)這一點上，臺灣與戰(zhàn)后很多落后國家企圖實現(xiàn)工業(yè)化時的做法沒有多大差別。但是為什么許多國家至今沒有實現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)而臺灣卻能成功地通過壓擠農(nóng)業(yè)使工業(yè)發(fā)展，成為新興的工業(yè)化地區(qū)呢？其中的重要原因之一是臺灣政府在發(fā)展工業(yè)時并不只是一味地盤剝農(nóng)業(yè)。臺灣在壓擠盤剝農(nóng)業(yè)的同時，也十分注意發(fā)展農(nóng)業(yè)，使其有東西可“壓擠”，有剩余可“盤剝”。這一時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策，除了壓擠農(nóng)業(yè)的一面，還有促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)剩余的一面。

　　臺灣農(nóng)業(yè)之所以能在解決人民糧食問題以后仍有剩余去支持工業(yè)的發(fā)展，主要是靠兩個方面的努力：技術(shù)改造和出口賺匯。技術(shù)改造使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高，為工業(yè)化提供資金和勞力；
出口賺匯則支持了先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和工業(yè)原料的進(jìn)口，為建立自己的工業(yè)準(zhǔn)備了重要條件。

　　技術(shù)改造，增加農(nóng)業(yè)剩余臺灣政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)改造方面是起了很大和作用。維持了二十年的肥料換谷制度，在一定程度上促使農(nóng)民使用化肥去提高單位面積產(chǎn)量。對大米和甘蔗的生產(chǎn)，政府還優(yōu)先供應(yīng)化肥。結(jié)果是，從1947 年至1965年，臺灣使用化肥的總量增加了36.9倍，年增長率為17.8％�；�肥的普遍使用，提高了土地生產(chǎn)率，單位面積產(chǎn)量大大增加。1954年，政府鼓勵進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)械并試行推廣。1956年，島內(nèi)開始農(nóng)用機(jī)械的“進(jìn)口替代”。農(nóng)用機(jī)械的普遍使用大大提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。尤其是甘蔗收獲作業(yè)的機(jī)械化，使蔗糖生產(chǎn)率大大提高，從而使出口增加，賺取了大量外匯，為了適應(yīng)機(jī)械化作業(yè)和改善水利灌溉系統(tǒng)，政府又對許多農(nóng)地進(jìn)行重劃。重劃的費(fèi)用，主要由政府負(fù)擔(dān)，在重劃后的土地上，修建水渠和道路，既節(jié)省了勞動力又提高了單位面積產(chǎn)量，據(jù)估計，重劃后的土地一般能增產(chǎn)30％。臺灣政府推行技術(shù)改造提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的另一項措施是引進(jìn)推廣新產(chǎn)品和加強(qiáng)國際農(nóng)業(yè)技術(shù)合作。每年政府都選派農(nóng)業(yè)技術(shù)人員出口進(jìn)修或研習(xí)，并建立起一套農(nóng)業(yè)試驗，研究及推廣體系，許多農(nóng)作物品種得到改良，其中成果最顯著的是水果。栽培管理技術(shù)的改進(jìn)，使很多水果不僅果型增大，果汁加多，連產(chǎn)期也增加，單位面積的收益大大增加，據(jù)估計，1946－1965年間，由于技術(shù)進(jìn)步，臺灣農(nóng)產(chǎn)品年平均增長率：蔬菜為0.43 ％，糧食作物為4.67％，水果類為5.39％�？傊�，技術(shù)進(jìn)步使臺灣戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)發(fā)展很快，不僅為工業(yè)發(fā)展保證了足夠的低價糧食和原料，為政府提供了稅收，也為工業(yè)起飛準(zhǔn)備了大量的剩余勞動力。

　　出口賺匯，幫助工業(yè)起飛臺灣農(nóng)業(yè)能夠起到幫助工業(yè)起飛作用的另一個重要原因是，政府鼓勵農(nóng)產(chǎn)品的出口賺匯。五十年代主要出口的農(nóng)產(chǎn)品為糖和米。為了保證甘蔗的生產(chǎn)和蔗糖的出口，政府實行了保證價格制度，由官營的臺糖公司在保證農(nóng)民分得蔗糖的最低價格的基礎(chǔ)上，與蔗農(nóng)簽訂甘蔗種植收購合同，甘蔗收獲后由臺糖公司所屬糖場加工，出糖后農(nóng)民分得55％的糖。若砂糖的市價低于保證價格之下，臺糖公司則以保證價格收購農(nóng)民分得的糖。這一保證價格制度穩(wěn)定并促進(jìn)了甘蔗的生產(chǎn)，也保證了蔗糖出口的穩(wěn)定。政府還重用美援補(bǔ)助發(fā)展面粉工業(yè)，從而提高出口糧食的附加值。在果菜出口方面，政府采取措施盡量維護(hù)生產(chǎn)者的利益，以保證一定的生產(chǎn)和出口量。香蕉出口由生產(chǎn)者團(tuán)體和出口商各辦理一半，柑橘和洋蔥的出口則完全由生產(chǎn)者團(tuán)體統(tǒng)一經(jīng)營，以減少中間環(huán)節(jié)，增加生產(chǎn)者的贏利部分。

　　除了具體支持鼓勵農(nóng)產(chǎn)品的出口以外，臺灣政府在1958年接受了經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于貶值和貿(mào)易自由化的主張，出口產(chǎn)品的品種，數(shù)量，價格更多地由國際市場的需求決定。傳統(tǒng)的稻米和蔗糖逐漸被蘑菇，蘆筍以及魚，食用蝸牛等替代。雖然隨著工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和工業(yè)產(chǎn)品出口的增加，農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品出口的比重逐年下降，但從1952－1969 年農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的出口共賺取外匯29.3億美元，占這一期間外匯收入的一半以上。農(nóng)產(chǎn)品的出口提供了當(dāng)時極其需要的大量外匯，支持了這一時期工業(yè)生產(chǎn)物資和技術(shù)的進(jìn)口，為60－70年代的工業(yè)起飛作出了貢獻(xiàn)，

　　總之，從五十年代初一直到六十年代末，臺灣農(nóng)業(yè)政策的特點是“壓擠盤剝”和促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合。這種積極的壓擠政策的結(jié)果是：農(nóng)業(yè)為其他部門提供了2500多噸以上的糧食，80多萬剩余勞動力，40多億新臺幣的資本，近30 億美元的外匯。臺灣的農(nóng)業(yè)的確起到了幫助工業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛的作用。

　　二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的影響

　　五十至六十年代臺灣農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易為工業(yè)的起飛和發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，用一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話來說，“臺灣農(nóng)業(yè)燃燒了自己，把原來暗淡無光的工業(yè)前途照亮了�！痹谵r(nóng)業(yè)的幫助下，臺灣工業(yè)的生產(chǎn)和出口蒸蒸日上。從1964 年開始，工業(yè)產(chǎn)值連續(xù)10年以15％以上的速度增長，其中1968－1972年的增長率超過20％，1966－1974年工業(yè)產(chǎn)品出口的年增長率超過25％。而與此同時，臺灣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的增長速度卻放慢了。從1969年開始，臺灣農(nóng)業(yè)甚至出現(xiàn)了負(fù)增長的現(xiàn)象。1969年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比1968年下降了4.3 ％，以后幾年雖有恢復(fù)，但增長速度明顯放慢。1970 年，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口貿(mào)易第一次出現(xiàn)了6.6 萬美元的逆差，并且一直延續(xù)再也沒有出現(xiàn)過順差。在出口替代的過程中，臺灣農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢逐漸失去，在工業(yè)生產(chǎn)尤其是工業(yè)產(chǎn)品出口一片光明的同時，臺灣的農(nóng)業(yè)變得暗淡無光了。

　　臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易為什么會在工業(yè)一片春光的時候出現(xiàn)這樣一個秋景呢？原因當(dāng)然很多，包括投資不足，勞動力外滾，肥料價格太高，運(yùn)銷制度不合理等，但是最根本的原因是工業(yè)的起飛和自由貿(mào)易的政策使得農(nóng)民的收入增長趕不上非農(nóng)業(yè)收入的增長，使得農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性大大下降。勞動力由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)移以及對農(nóng)業(yè)的投資不足，都是這種收入差別擴(kuò)大的自然結(jié)果。1955年到1966年，農(nóng)業(yè)人均收入的年增長率為19.4％，非農(nóng)收入的年增長率只有14.7％。務(wù)農(nóng)有利可圖，自然吸引人。但從60年到65年，務(wù)農(nóng)收入年增長率為9.6 ％，低于11.1％的非農(nóng)收入年增長率。在1965－1971年期間，這種差別繼續(xù)擴(kuò)大：農(nóng)民的收入平均每年增長3.6%，非農(nóng)收入平均每年則增長5.5 ％。這種收入差別的擴(kuò)大，使得農(nóng)業(yè)資源迅速向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易相對萎縮便不可避免了。

　　那么為什么會造成這種收入差別的擴(kuò)大呢？從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易自由的必然結(jié)果。由于大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)是相對資本密集型的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資本的快速積累和技術(shù)進(jìn)步使得工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本相對下降，產(chǎn)量快速增長。在自由貿(mào)易的情況下，出口大量增加。而另一方面，大多數(shù)國家（尤其是發(fā)展中國家）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是勞動力密集型的，隨著工業(yè)生產(chǎn)成本的下降和整個社會勞動工資的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本和絕對成本都上升。即使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍在提高，農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢卻下降。作為國際貿(mào)易中的“小國”，臺灣所面臨的國際工業(yè)品市場價格并沒有因為臺灣工業(yè)品出口增加而降低多少，而國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格也沒有因為臺灣農(nóng)產(chǎn)品相對成本增加和出口減少而上升。結(jié)果是，工業(yè)產(chǎn)品成本下降仍能自由出口賣高價，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)品機(jī)會成本上升卻不能提高國際價格。工業(yè)部分收入不斷增加，農(nóng)業(yè)收入相對減少，生產(chǎn)和貿(mào)易自然傾向工業(yè)部門。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易增長相對緩慢的另一個原因是由農(nóng)產(chǎn)品的需求性質(zhì)決定的。作為生活必需品，對農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的的需求是相對沒有彈性的。即使人民收入很低，仍需一定數(shù)量的糧食以求生存，但人民很富了，對糧食的需求并不會比窮時增加很多。雖然收入提高時，人們對糧食的需求會提高，但幅度不會大于收入的增加，當(dāng)人們對食物的需求基本滿足后，所增加的收入大部分，會用于工業(yè)消費(fèi)品或旅游服務(wù)，既便不斷改變糧食的品種和食物的結(jié)構(gòu)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但人們對食物的消費(fèi)總是有限的。這就在客觀上也限制了糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的發(fā)展。另外，作為工業(yè)原料部分的農(nóng)產(chǎn)品（如棉花）的生產(chǎn)，本應(yīng)隨著工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展而發(fā)展，但由于化學(xué)工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了化學(xué)纖維，人造橡膠等工業(yè)原料的替代品，從而使這部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)也受到了需求的限制。

　　因此，60年代末開始的臺灣農(nóng)業(yè)的相對不景氣，雖然有政府政策的原因，但根本原因是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是工業(yè)起飛和自由貿(mào)易造成的。從某種程度上講，臺灣農(nóng)業(yè)已經(jīng)完成了其幫助工業(yè)起飛的歷史作用。在這片人多地少的土地上，隨著工業(yè)的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對衰落和比較優(yōu)勢的喪失是不可避免的。這就是為什么臺灣農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自1969年出現(xiàn)逆差后從此一蹶不振，再也沒有出現(xiàn)過順差的根本原因。當(dāng)然對于工業(yè)發(fā)展和自由貿(mào)易政策對農(nóng)業(yè)影響這一點，臺灣政府當(dāng)時也是認(rèn)識不足的。1969年10月公布的“農(nóng)業(yè)政策檢討綱要”，雖然提出了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制的一系列措施，但對長期以來以壓擠為中心的農(nóng)業(yè)政策沒有作出根本的改變�！熬V要”雖然已經(jīng)觸及要增加農(nóng)家所得，但具體措施不夠，對農(nóng)民變相征稅的肥料換谷制度仍然存在。最主要的，當(dāng)時政策的出發(fā)點仍是想繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，而沒有意識到由于工業(yè)的起飛，使得農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢已經(jīng)失去。對農(nóng)業(yè)的政策核心已不應(yīng)再是如何促進(jìn)其發(fā)展并加以榨取的問題，而應(yīng)是如何保護(hù)以防迅速衰落的問題。直到1972年9 月，在蔣經(jīng)國任行政院長后頒布了“加速農(nóng)村建設(shè)重要措施”，臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策才開始有了轉(zhuǎn)折。

　　三、臺灣農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變

　　1972年9 月的“加速農(nóng)村建設(shè)重要措施”中共有九點新政策，除了改革農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷制度，加速農(nóng)村公共投資，加速推廣綜合技術(shù)栽培，倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)試驗研究與推廣工作等，旨在繼續(xù)提高發(fā)展農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的措施以外，最有轉(zhuǎn)變意義的是廢除肥料換谷制度，取消田賦附征教育捐，以及鼓勵農(nóng)民兼業(yè)提高所得。廢除肥料換谷制度和取消田賦附征教育捐，標(biāo)志著對農(nóng)業(yè)“壓擠”政策的結(jié)束，鼓勵農(nóng)民兼業(yè)則表示政府已開始認(rèn)識到，農(nóng)民收入與其他行業(yè)的收入存在差距，不久，政府開始采取“價格支持政策”，提高了所定的稻谷收購價格。官方的米價政策第一次將保證農(nóng)民所得列為目標(biāo)之一，并且高于“糧食自給”和“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”的目標(biāo)，“政府的收入”和 “賺取外匯”已降為次要目標(biāo)甚至不再作為目標(biāo)。1947年，政府進(jìn)一步設(shè)立了“糧食平準(zhǔn)基金”，以保證其以支持價格（高于生產(chǎn)成本20％）向農(nóng)民購糧和向糧農(nóng)無息貸款政策的實施。

　　從1972年至1985年，針對當(dāng)時農(nóng)業(yè)不景氣，臺灣政府提出了一系列政策措施，包括：1973年9 月的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”；
1974年的“農(nóng)金法”；
1975年的“農(nóng)村發(fā)展條例細(xì)則”；
1977年旨在保護(hù)農(nóng)地的“非都市土地使用管理規(guī)則”和“糧食問題改進(jìn)措施”；
1978年12月的“提高農(nóng)民所得加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)方案”，1979年的“臺灣地區(qū)家庭農(nóng)場共同經(jīng)營及委托經(jīng)營實施要點”和“擴(kuò)大家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模輔導(dǎo)農(nóng)民購買農(nóng)地貸款計劃實施要點”；
1979年12月國民黨十一屆四中全會提出的“推動第二階段土地改革”和1981年9 月臺農(nóng)發(fā)會的“第二階段農(nóng)地改革方案（草案）” ；
1984年的“加速基層建設(shè)增進(jìn)農(nóng)民福利方案”以及臺灣省主席關(guān)于“重建臺灣農(nóng)業(yè)大軍”“精致農(nóng)業(yè)”的構(gòu)想，等等。雖然政策方案名目繁多層出不窮，但歸納起來無非是1972年行政院九點政策的延續(xù)和其具體化。這些政策代表了當(dāng)時政府的矛盾心態(tài)和轉(zhuǎn)變過程。一方面，政府仍希望通過一些措施重整農(nóng)業(yè)繼續(xù)榨取剩余另一方面意識到臺灣農(nóng)業(yè)的相對蓑落已是不可避免轉(zhuǎn)而以保證農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。到了1985年7 月，臺灣農(nóng)委制訂了 “改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提高農(nóng)民收入”的計劃，明確地將政策的主要目標(biāo)集中為：（1 ）提高農(nóng)民收入，縮小農(nóng)業(yè)與非業(yè)收入的差別；
（2 ）改進(jìn)農(nóng)村的環(huán)境和農(nóng)民的福利。至此，臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的政策基本上完成了從發(fā)展生產(chǎn)榨取剩余為主到維持生產(chǎn)保護(hù)農(nóng)民收入為主的轉(zhuǎn)變。

　　象大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一樣，在經(jīng)濟(jì)起飛農(nóng)業(yè)失去比較優(yōu)勢之后，臺灣開始實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的保護(hù)政策。這些保護(hù)政策包括：（1 ）農(nóng)產(chǎn)品價格支持。除了保證以高于成本20％的價格向農(nóng)民購買稻谷以外，還設(shè)立了高梁、玉米、大豆等產(chǎn)品的保證價格。從1983年開始，玉米的保證價格是每公斤15新臺幣元，大豆是25新臺幣元，高梁是14 新臺幣元。這些價格都是同類產(chǎn)品進(jìn)口價格的一倍。（2 ）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)助。政府除了降低農(nóng)業(yè)稅收以外，還補(bǔ)助農(nóng)業(yè)燃料和動力，提供低息貸款，等等，旨在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。另外，政府撥款改善農(nóng)業(yè)水利，交通等，也是一種間接的投入補(bǔ)助。（3 ）直接收入補(bǔ)貼。為了解決價格支持的稻米生產(chǎn)過剩問題，政府后來干脆采取直接收入補(bǔ)貼的做法。農(nóng)民如果將稻田改種玉米、高梁或大豆即可得到每公頃1000公斤的稻米補(bǔ)貼，即使什么也不種，亦可得1500公斤稻米。（4 ）農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壁壘。進(jìn)口保護(hù)的措施包括關(guān)稅與非關(guān)稅限制。雖然因為美國的壓力，臺灣農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅逐漸降低，但在1988年，所有農(nóng)產(chǎn)品的加權(quán)平均關(guān)稅率仍在8 ％左右。對于一些臺灣能夠生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，則盡量限制進(jìn)口以保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者的利益。這種保護(hù)政策的結(jié)果，使得臺灣的農(nóng)產(chǎn)品普遍高于國際市場價格。農(nóng)民的稻米價格從50年代低于國際市場30％，上升為1982年國際市場價格的270 ％；
用通用的“名義保護(hù)系數(shù)” （即農(nóng)民所得價格與國際價格之比）來衡量，1982年其他主要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)系數(shù)分別為：小麥2.15，大麥2.3 ，玉米 2.51，大豆1.96，牛肉1.02，家禽1.37，都超過國際市場價格（平均超過55％）。如果用包括政府非價格支持要內(nèi)的“生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值系數(shù)”（生產(chǎn)者所得的產(chǎn)品單位補(bǔ)貼與國際價格之比）來衡量1982年至1986年臺灣種植業(yè)的保護(hù)程度為30－70％，全部農(nóng)產(chǎn)品的平均保護(hù)程度為19.2％。

　　農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易保護(hù)政策的結(jié)果，使得農(nóng)民收入與非農(nóng)收入的差距逐漸減少。1972年－1989年農(nóng)民人均收入增長率為16.6％，高于非農(nóng)收入增長的15.6％，多了一個百分點。如果從1985年算起，農(nóng)家人均收入年增長率為11.97 ％，高于非農(nóng)收入的10.65 ％，多了一點三個百分點。這種保護(hù)政策的代價是，政府必須每年支出相當(dāng)于其總開支 2 －3 ％的資金來補(bǔ)助農(nóng)業(yè)，臺灣的城鎮(zhèn)消費(fèi)者必須付出高于國際市場27％的價格來購買農(nóng)產(chǎn)品，當(dāng)年發(fā)展工業(yè)時從農(nóng)業(yè)中榨取的剩余，現(xiàn)在正在通過對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的保護(hù)政策償還給農(nóng)業(yè)。

　　四、臺灣戰(zhàn)后政策評價

　　研究臺灣戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)發(fā)展及其農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變是一件很有意義的事。它從動態(tài)的角度展示了當(dāng)今世界上農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易政策的主要模式：發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)征稅盤剝，發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保護(hù)�；蛘哒f，在一國貧困落后時，對農(nóng)業(yè)采取壓擠政策，而當(dāng)其經(jīng)濟(jì)起飛以后，又不得不對其農(nóng)業(yè)采取保護(hù)政策，由此可見，一國的農(nóng)業(yè)政策與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和工業(yè)化的程度有密切的關(guān)系。臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，對其他發(fā)展中國家尤其對正在進(jìn)行體制改革以圖經(jīng)濟(jì)起飛的中國大陸來說，是有重要借鑒意義的。

　　首先，應(yīng)當(dāng)肯定臺灣戰(zhàn)后通過農(nóng)業(yè)來幫助工業(yè)之政策的成功。對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，沒有多少工業(yè)又沒有海外資源可以掠奪，要想使經(jīng)濟(jì)起飛，農(nóng)業(yè)便成了唯一可以榨取的部門。通過壓擠農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)工業(yè)化是許多發(fā)展中國家想走的路，但象臺灣那樣獲得成功的并不多。臺灣成功的主要原因是其懂得怎樣“有效地”壓擠榨取農(nóng)業(yè)。即不僅要會壓擠，更要注意養(yǎng)育。要想真正從農(nóng)業(yè)壓擠出足夠的資源以幫助工業(yè)起飛，必須首先養(yǎng)肥農(nóng)業(yè)。只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平提高了，糧食問題解決了，農(nóng)業(yè)肥了，才有剩余的勞動力和資本向工業(yè)轉(zhuǎn)移。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，要想養(yǎng)肥農(nóng)業(yè)又只有靠挖掘其本身的潛力。發(fā)展中國家的政府一般沒有多少資金來支持農(nóng)業(yè)。臺灣50－60年代的許多農(nóng)業(yè)政策正是旨在通過制度變革和技術(shù)革新來控制潛力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的。臺灣農(nóng)業(yè)依靠自身力量的發(fā)展主要靠三方面的努力：（1 ）土改建立了一個自耕農(nóng)為主的，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；
（2 ）改進(jìn)技術(shù)以提高土地和勞動生產(chǎn)力；
（3 ）擴(kuò)大多種經(jīng)營，增加農(nóng)產(chǎn)品出口；
發(fā)揮比較優(yōu)勢，從國外賺取資金。這三點都很重要，在臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展中都起了重要作用。

　　如果沒有土改后出現(xiàn)的自耕農(nóng)制度，農(nóng)民缺乏積極性，生產(chǎn)決策又相對集中，對市場變化和政策指導(dǎo)的反應(yīng)相對緩慢，生產(chǎn)力也就得不到迅速提高。大多數(shù)發(fā)展中國家沒有土地改革，缺乏這種自耕農(nóng)制度，所以農(nóng)業(yè)始終發(fā)展不起來。中國大陸雖然早就進(jìn)行了土改，但隨后出現(xiàn)的合作化，人民公社制度又取代了剛剛建立的自耕農(nóng)制度，直到1978年出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶分田到家，中國農(nóng)村才又回到了五十年代就出現(xiàn)過的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來中國大陸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展正是在這基礎(chǔ)上獲得的，可惜晚了二十多年。

　　其次，如果沒有臺灣政府采取有效措施，來不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力，土改后由制度變更激發(fā)出來的生產(chǎn)能力很快就會達(dá)到頂點。只有及時地引進(jìn)和推廣新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，才能使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高。當(dāng)然，引進(jìn)推廣什么樣的技術(shù)也很重要，鑒于人多地少的特點，臺灣在50－60年代采用的大多是節(jié)約土地和資本的勞動密集型的生產(chǎn)技術(shù)，重點放在改良品種，擴(kuò)大園藝和高產(chǎn)值農(nóng)作物的種植，并提高復(fù)種指數(shù)和各種經(jīng)營指數(shù)。這不僅使臺灣有限的土地生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，還充分利用了工業(yè)起飛前農(nóng)村過剩的勞動力。另外，這種以勞動密集型為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的革新和推廣，只需要少量的資本投入，這一點對于經(jīng)濟(jì)起飛前資本短缺的大多數(shù)發(fā)展中國家來說是很重要的。

　　再者，如果不及時開拓國際市場，建立外向型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會受到國內(nèi)市場的限制而徘徊停滯。由于農(nóng)產(chǎn)品的收入需求彈性低，國內(nèi)市場的需求有限，生產(chǎn)容易達(dá)到飽和，因此要想依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展來積累資金，開拓國際市場是重要途徑，這一點臺灣做得很成功。臺灣不僅出口初級農(nóng)產(chǎn)品而且較早地發(fā)展了農(nóng)產(chǎn)品的出口加工業(yè)。這一政策不僅從需求方面起到了繼續(xù)刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，也為以后“出口替代”的工業(yè)化方針準(zhǔn)備了一定的外匯和進(jìn)入國際市場的經(jīng)驗。

　　總之，戰(zhàn)后初期臺灣的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易政策在壓擠農(nóng)業(yè)以幫助工業(yè)起飛方面是有許多經(jīng)驗值得許多發(fā)展中國家借鑒的。那么又怎樣評價臺灣七十年代后出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策呢？應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，臺灣七十年代開始的的農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變是不可避免的。隨著工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本上升，貿(mào)易中的比較優(yōu)勢逐漸喪失，而且工業(yè)增長越快，農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢喪失也越快。在這種情況下，政府不僅不能再繼續(xù)壓擠盤剝農(nóng)業(yè)，還必須采取措施從生產(chǎn)和貿(mào)易上保護(hù)農(nóng)業(yè)，這時的農(nóng)業(yè)在國際貿(mào)易中不僅不占出口優(yōu)勢，而且面臨大量農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擠垮國內(nèi)農(nóng)業(yè)的危險。根據(jù)貿(mào)易理論，如果一個行業(yè)不再具有比較優(yōu)勢時就應(yīng)該讓其減少生產(chǎn)增加進(jìn)口，將資源轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)去。一個失去比較優(yōu)勢的行業(yè)的衰落是有利于資源的有效利用的。可是為什么在農(nóng)業(yè)失去比較優(yōu)勢后，大多數(shù)政府則采取保護(hù)措施不讓其衰落呢？這里根本的原因是土地的不可轉(zhuǎn)移性，不象資本和勞動力，絕大多數(shù)土地除了生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品外另無他用，而當(dāng)農(nóng)民的收入則主要來自于農(nóng)業(yè)時，對農(nóng)業(yè)的保護(hù)就直接關(guān)系到農(nóng)民的生存問題。作為政府，無論從土地資源的利用還是對農(nóng)民生存的關(guān)心，無論是經(jīng)濟(jì)上還是從政治上都不得不對農(nóng)業(yè)采取一定的保護(hù)措施。這僅是現(xiàn)在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和臺灣政府不得不采取的措施，也是未來中國大陸經(jīng)濟(jì)起飛后不得不考慮的問題。

　　但從另一方面看，這種生產(chǎn)和貿(mào)易上的保護(hù)政策畢竟扭曲了價格，阻礙了資源的最佳利用，政府負(fù)擔(dān)也日益沉重。這種保護(hù)政策是消極的，從長期來看，也是行不通的。目前正在進(jìn)行的烏拉圭回合的國際貿(mào)易談判，正集中在如何取消農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)這一問題上。臺灣一旦加入國際關(guān)貿(mào)總協(xié)定而且一旦烏拉圭回合達(dá)成降低或取消農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)的協(xié)議，臺灣怎么辦？訪臺期間曾與臺灣經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府官員討論過臺灣今后的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策問題。討論中得知臺灣政府對此已有計劃和準(zhǔn)備。一方面，臺灣將利用目前的國際環(huán)境繼續(xù)實行保護(hù)政策，因為與歐洲共同體國家和日本相比，臺灣的保護(hù)仍然是低程度的。臺灣在國際農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易中不占重要地位，暫時不會受到太大的國際壓力；
另一方面，臺灣將進(jìn)一步把農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移出來，讓農(nóng)民更多地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于必須保持的那一部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則通過“第二次土地改革”，廢止對于農(nóng)田兼并的限制，以有效擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，降低產(chǎn)銷成本；
同時通過擴(kuò)大投資，加速農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新改造來提高競爭力。如果說臺灣六十年代七十年代初農(nóng)業(yè)政策的適應(yīng)和轉(zhuǎn)變是緩慢和被動的，那么，臺灣政府目前對其農(nóng)業(yè)的認(rèn)識似乎比較現(xiàn)實和主動。如果政府和學(xué)術(shù)界都能及時認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展和國際貿(mào)易環(huán)境變化對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的影響，臺灣今后農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)變也許會比較積極主動。

　　發(fā)表于《臺灣的啟示：土地改革研討會記詳》

　　紐約東方新聞出版社，趙玉琪、文貫中主編，1992年

　　來源：http://www.china-review.com/execute.asp?path=/content_files/2.htm20001204/2.htm&luntantitle=臺灣戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變

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