聯(lián)邦主義自從出現(xiàn)在政治理論文本中就是與大國政治密切聯(lián)系在一起的，它是政治思想家們?yōu)榻鉀Q大國的政治生活而設(shè)計(jì)的一套原則和制度。當(dāng)這一套原則和制度成功地施行于北美大陸之后，人們的政治追求和政治安排就多了一次選擇的機(jī)會(huì)。隨著人類文明推進(jìn)至21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)、政治和文化的無國界發(fā)展，大國問題越來越成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)，大國如何在人類進(jìn)步過程中發(fā)揮重要的促進(jìn)作用，不僅繁榮本國而且惠澤全球，需要從制度方面加以理解和構(gòu)建。本文的基本觀點(diǎn)以為，大國問題的根本原因存在于那種致力于解決規(guī)模障礙的單一制制度偏好之中。當(dāng)人類以單一制應(yīng)對自然缺陷時(shí)，這種制度由于缺少自由的原則和精神，遏制了化解危機(jī)的種種積極因素的成長，使得大國本可以避免的問題因制度的原因反而演變成了整體性的危機(jī)，相反，建立在保護(hù)個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)之上、促進(jìn)社會(huì)多元發(fā)展的聯(lián)邦主義則能夠克服大國的原始缺陷，引導(dǎo)大國維持永久繁榮。

　　一、 大國制度設(shè)計(jì)的理路

　　大國制度設(shè)計(jì)所面臨的共同情境是規(guī)模問題，因此，無論是聯(lián)邦主義大國還是單一制大國，其制度的出發(fā)點(diǎn)都是為了規(guī)避和解決規(guī)�，F(xiàn)狀而形成大國問題。規(guī)模問題的一個(gè)突出特點(diǎn)是社會(huì)的多元結(jié)構(gòu)，這在單一制大國看來是危機(jī)存在的根源和土壤，大國所構(gòu)想的制度必須能夠消弭多元因素導(dǎo)致的社會(huì)沖突和危機(jī)。因此，單一制大國的解決方案是建立一套貫穿上下的單一制度，地方依附于中央，只存在一個(gè)權(quán)威中心，強(qiáng)調(diào)中央與地方、國家與社會(huì)之間的一致，抑制社會(huì)多樣化的發(fā)展，制造表面的政治與社會(huì)和諧。

　　單一制大國的權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本要素是建立在以下六個(gè)基本定理之上的：

　�。�1）整體利益是政治設(shè)計(jì)的基本單位；

　�。�2）政府或少數(shù)精英人物是所有人利益的最好判斷者；

　�。�3）精英人物既適合當(dāng)法官又可以同時(shí)是當(dāng)事人；

　�。�4）政治領(lǐng)袖是人類善的踐行者，具有天生的救世主氣質(zhì)，即使有權(quán)力欲，也可以通過良心來自我遏制；

　�。�5）社會(huì)沖突是政治統(tǒng)治的大敵，國家能力的重要表現(xiàn)是看它能否有效地通過強(qiáng)力控制沖突的發(fā)生，進(jìn)而保持一個(gè)和諧一致的社會(huì)秩序；

　�。�6）因此，權(quán)威必須集中配置。

　　根據(jù)上述六大定理，大國安排了一套自上而下的統(tǒng)治制度，希望通過這種單一中心權(quán)威來解決大國問題。從縱向上看，單一中心制度結(jié)構(gòu)具有三個(gè)方面的共同特征，并且不幸的是，正是由于這些制度特征才制造了大國本可以避免的大國問題：

　　1．粗壯的“大拇指”政治

　　林德布洛姆曾經(jīng)指出，大國政治制度的特征是存在著一個(gè)發(fā)育良好的“大拇指”，通過這只有力的“大拇指”自上而下地引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，可以對社會(huì)施加高度集中的壓力。1“大拇指”政治的目的是希望政治和社會(huì)更像一個(gè)整體，而不是存在著若干個(gè)與中心權(quán)威相抗衡的分散的權(quán)威，在政治精英們看來，如果大國能夠?qū)崿F(xiàn)政治和社會(huì)的一體化目標(biāo)，規(guī)模問題就不會(huì)成為影響大國發(fā)展的障礙。但是，“大拇指”良好發(fā)育的結(jié)果是其他“手指”的弱小甚至不發(fā)育，盡管表面上看來，政治和社會(huì)的整體性特征明顯，然而，其他“手指”的政治功能由于“大拇指”的過度發(fā)育而基本上被扼殺或替代了，當(dāng)大國面臨問題時(shí)，實(shí)際上它只能依靠那只粗壯的“大拇指”。

　　大國的規(guī)模現(xiàn)狀使得“大拇指”盡管粗壯卻難以有效地引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，甚至統(tǒng)治者和民眾所期望的政治秩序也難以實(shí)現(xiàn)。從處理信息這個(gè)角度觀之，不難發(fā)現(xiàn)“大拇指”政治的局限性。大國政治信息的處理主要依靠兩個(gè)系統(tǒng)來完成：一是作為政治系統(tǒng)組成部分的地方政治子系統(tǒng)，二是政治系統(tǒng)之外的社會(huì)系統(tǒng)。在“大拇指”發(fā)育粗壯的情況下，作為其他“手指”的地方政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)不具備處理信息的基本能力，因?yàn)檫@些“手指”缺少敏感性，對信息反應(yīng)遲鈍，它們向政治中心輸入的信息既遲緩又不準(zhǔn)確，這給大國處理問題帶來了極大的困難，大國的許多危機(jī)事件通常是這類原因引起的。因此，在社會(huì)復(fù)雜化、分化程度和信息化程度越來越高的情況下，大國需要大大增加政治感受器的敏感性。2從決策的角度而言，信息失真在單一制大國里是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，這種單一中心的決策模式制度性的、同時(shí)也是人為地制造問題，那些在多中心制度決策模式中不成為問題的問題，在單一中心決策模式下，就是一個(gè)問題，而且通常會(huì)演變?yōu)橐粋�(gè)全局性的問題。

　　2．權(quán)力—責(zé)任型政府

　　民主-聯(lián)邦主義政府是圍繞公民權(quán)利來構(gòu)建的，政府的責(zé)任是建立在對公民負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)之上的；
而專制-單一制政府主要是圍繞權(quán)力來配置它的政治要素和制度，這種制度的中心任務(wù)是如何保證政治精英永久性地壟斷政治權(quán)力，它的責(zé)任機(jī)制依靠嚴(yán)密的等級制來維護(hù)和推動(dòng)，通過下級對上級的政治忠誠來實(shí)現(xiàn)，下級精英的政治責(zé)任就是絕對地服從于上級精英，地方精英的政治責(zé)任就是絕對地服從于中央精英。單一中心的制度只建立起一套封閉的、系統(tǒng)內(nèi)的單向責(zé)任機(jī)制，它不受制度外特別是社會(huì)的監(jiān)督和制約，因此，整個(gè)官僚等級機(jī)構(gòu)不必向權(quán)利主體負(fù)責(zé)，而只需對上一級的權(quán)力主體負(fù)責(zé)。民主政府不僅是一種對公民負(fù)責(zé)任的政府，而且是一個(gè)對公民選擇能夠作出持久回應(yīng)的政府，在羅伯特•達(dá)爾（Robert A. Dahl)看來，這是民主的一個(gè)關(guān)鍵性特征。3責(zé)任政府是民主的一個(gè)重要特征，但不是民主的全部，真正的民主政府不僅是一個(gè)責(zé)任政府，而且是一個(gè)回應(yīng)性政府，當(dāng)公民參與政治活動(dòng)試圖影響政治的時(shí)候，公民能夠被平等地對待，并且政府必須對公民的行動(dòng)作出反應(yīng)。相反，專制政府也許是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，但卻不是一個(gè)回應(yīng)性政府。由于專制政府的責(zé)任機(jī)制是封閉的、單向的，從根本上講，它只對其授權(quán)的上級存在義務(wù)，而公民的參與則形不成使政府作出回應(yīng)的壓力。多數(shù)情況下，專制政府取消公民的組織化的參與活動(dòng)，將公民公開要求政府作出回應(yīng)的壓力降至最低點(diǎn)，以自下而上的責(zé)任機(jī)制替代由政府到公民的回應(yīng)機(jī)制，神話般地制造出一幅幅“對人民負(fù)責(zé)”的虛幻圖景。

　　由于政府取消公民自由結(jié)社權(quán)，社會(huì)無法形成制約政府的力量，因此，也就被剝奪了分享政治權(quán)力的機(jī)會(huì)，大國的政治逐步演變?yōu)樯贁?shù)精英的獨(dú)唱。麥迪遜斷言，權(quán)力集中在同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，都將導(dǎo)致暴政。4大國問題從根本上講是由于這種寡頭政治造成的：由于缺少責(zé)任，決策者可以憑個(gè)人意志行事，決策失誤同時(shí)又沒有糾錯(cuò)機(jī)制來彌補(bǔ)失誤，因此，危機(jī)不期而至；
由于政府壓制多元社會(huì)的利益表達(dá)，原子化的公民缺少賴以與政府討價(jià)還價(jià)的組織的保護(hù)，因此，少數(shù)人的利益或一方的利益經(jīng)常侵害另一方的利益，當(dāng)社會(huì)沖突累積到一定程度的時(shí)候，局部危機(jī)和問題就會(huì)發(fā)展為整體性危機(jī)和問題。

　　3．多頭利維坦

　　大國的制度設(shè)計(jì)者們的初衷并非希望在一個(gè)中心之外再存在若干個(gè)權(quán)威中心，因?yàn)樵谒麄兛磥�，多中心制度一方面效率低下，另一方面這種制度會(huì)人為地制造分裂，不利于大國的一體化統(tǒng)治。但是，正是由于單一中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了非制度性的多中心權(quán)威的存在，而這種多中心權(quán)威既然是非制度性的，因此，它的表現(xiàn)形態(tài)也就不同于制度性的多中心權(quán)威結(jié)構(gòu)。其最大特征是，地方權(quán)威既缺少來自最高權(quán)威的有效制約，又缺少來自下級權(quán)威的有效制約，是一個(gè)事實(shí)上的、權(quán)力不受制約的利維坦。大國最擔(dān)心的問題是多頭利維坦現(xiàn)象的出現(xiàn)，并且希望能夠以單一中心制度來解決這個(gè)問題，但是制度設(shè)計(jì)的失敗最終不僅沒有帶來一個(gè)有效的單一中心權(quán)威，相反，由于多頭利維坦的存在，大國問題被進(jìn)一步的惡化了。

　　任何一個(gè)國家都不希望政治上的四分五裂，大國尤其如此，多頭利維坦現(xiàn)象是現(xiàn)代政治的倒退，它不是單一中心權(quán)威的補(bǔ)充，相反，它在很大程度上消解了中央權(quán)威的有效統(tǒng)治。多頭利維坦之所以能夠削弱中央權(quán)威、制造大國問題，根源不在于地方權(quán)力主體，而是權(quán)威中心賴以控制邊緣權(quán)威的那套單一中心制度，正是這套制度促使了多頭利維坦現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)多頭利維坦出現(xiàn)在大國政治生活中的時(shí)候，單一權(quán)威中心那套自上而下的控制機(jī)制就失去了它的效力，中央對地方、上級對下級的命令系統(tǒng)被一種非正式的制度所替代，在這些大國里，它主要表現(xiàn)為少數(shù)政治精英的個(gè)人魅力。對大國而言，多頭利維坦現(xiàn)象意味著：一是單一權(quán)威中心形同虛設(shè)，二是地方政治缺少制度性的制約因素，三是無政府主義與地方獨(dú)裁主義并存，最后導(dǎo)致大國危機(jī)的出現(xiàn)。

　　像聯(lián)邦主義大國一樣，單一制大國的制度設(shè)計(jì)者希望建立強(qiáng)力控制制度來應(yīng)對大國問題，但是，他們對單一中心制度的理解是建立在幾個(gè)錯(cuò)誤的預(yù)設(shè)之上的：一個(gè)權(quán)威中心比多中心權(quán)威的體制效率高；
單一權(quán)威中心政府比多中心權(quán)威政府強(qiáng)大；
單一權(quán)威中心政府制定政策比多中心政府合理；
單一政府比多中心政府存在更少社會(huì)沖突或能夠有效控制沖突。據(jù)此，單一制大國的制度設(shè)計(jì)者們天真地以為，單一中心制度能夠?yàn)榇髧鴰�來安寧和繁榮，然而，恰恰是這種制度卻加劇了大國問題的復(fù)雜性。實(shí)際上，無論是“大拇指”政治、權(quán)力—責(zé)任型政府，還是多頭利維坦，單一中心制度的核心都是強(qiáng)調(diào)以犧牲自由和權(quán)利為代價(jià)，取消政治競爭，用權(quán)力來獲取想像中的“一致和穩(wěn)定”。建立在強(qiáng)力基礎(chǔ)上的政治不可能獲得持久而有效的治理能力，相反，聯(lián)邦主義政府卻能夠做得到，它通過保護(hù)自由、強(qiáng)調(diào)競爭，安排一套權(quán)力相互制約的聯(lián)邦主義制度，使得大國免于經(jīng)常性的危機(jī)而趨向持久的安寧和繁榮。

　　二、聯(lián)邦主義的目的

　　聯(lián)邦主義與大國之間存在著一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，只要大國以差異性來表現(xiàn)規(guī)模問題，聯(lián)邦主義就是一個(gè)解決大國問題的唯一政治選擇。它既可以抵御外來力量，又可以自己維持下去而內(nèi)部不致分化，它能夠防止一切麻煩。5大國之所以選擇聯(lián)邦主義，是因?yàn)橐?guī)模問題容易導(dǎo)致大國的寡頭傾向，并最終產(chǎn)生大國問題，而聯(lián)邦主義則通過權(quán)力的分散配置有效的遏止寡頭政治，使得大國的政治決策始終處于深思熟慮的理性選擇狀態(tài)。

　　與單一制相對應(yīng)，聯(lián)邦主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)要素體現(xiàn)了以下幾個(gè)定理：（1）在政治制度設(shè)計(jì)中，個(gè)人是最基本的考慮單位，政府的行為派生于個(gè)人的利益，如果要有效果，政府行為必須與個(gè)人的行為相聯(lián)系；
（2）所有人是自身利益的最好判斷者；
（3）沒有人適于審理自己的涉及他人利益的案件；
（4）沒有人適于既當(dāng)法官同時(shí)又是當(dāng)事人；
（5）野心必須以野心來對抗；
（6）權(quán)威必須分散配置；
（7）聯(lián)邦主義的目的是按照彼此相互牽制的方式來劃分和安排某些公職。6

　　從聯(lián)邦主義者的論述中，我們不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦主義是為了解決歷史上大國所無法解決的問題，這些定理都來源于一個(gè)基本的事實(shí)，即大國規(guī)模。聯(lián)邦主義的目的籠統(tǒng)地講是為了保護(hù)公民的自由權(quán)利，而具體地講主要有以下四個(gè)方面。

　　其一，聯(lián)邦主義的首要目的是要根除黨爭引起的沖突。聯(lián)邦主義者與單一制的倡導(dǎo)者一樣，在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，都把規(guī)模問題作為制度選擇的首要因素加以考慮，但是，聯(lián)邦主義者卻從一個(gè)相反的邏輯來構(gòu)建解決規(guī)模問題的制度方案。在聯(lián)邦主義者看來，大國的規(guī)模問題在社會(huì)生活中，其表現(xiàn)必然是利益的差異性和各種各樣的社會(huì)沖突，大國的制度設(shè)計(jì)是遏制這些差異性和沖突，還是保護(hù)差異性、釋放社會(huì)沖突？麥迪遜明確地告訴后來人，利益之爭根植于人性之中，消除沖突就是取消自由，取消自由也就等于消除人類自己，因此，明智而妥善的辦法是“給予每個(gè)公民同樣的主張、同樣的熱情和同樣的利益”。7聯(lián)邦主義就是這種辦法的一種制度表現(xiàn)形式。它以保護(hù)自由為終極目標(biāo)，主張釋放社會(huì)沖突，以沖突來對抗沖突，最終實(shí)現(xiàn)和諧。聯(lián)邦主義是一種切合人類本性的制度，它竭力將人性自我毀壞的能量最小化，保存人類群體生活所必需的秩序和安全。正如文森特•奧斯特羅姆所斷言，如果人類事務(wù)的整個(gè)制度能夠根據(jù)多中心而不是一個(gè)中心的原理組織起來，那么我們能夠建構(gòu)不再依賴一種單一權(quán)力實(shí)現(xiàn)和諧的社會(huì)。8

　　其二，聯(lián)邦主義是寡頭政治的天敵。任何一個(gè)國家如果通過由一個(gè)作為主權(quán)代表的單個(gè)機(jī)構(gòu)行使的統(tǒng)一權(quán)力來實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)就處于一種決定專斷的價(jià)值分配及對合法的暴力工具發(fā)布命令的地位。它不可能對社會(huì)中的任何人負(fù)責(zé)，在這種體制中，不可能實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)治。9大國問題從根本上講是因?yàn)檫@種不當(dāng)?shù)闹贫仍斐傻�，它�?dǎo)致了寡頭政治，而寡頭統(tǒng)治最終惡化了自然因素，而聯(lián)邦主義在醫(yī)治大國寡頭病方面顯示出更多的優(yōu)勢。為了使權(quán)力能夠被控制同時(shí)又能夠具備效力，中央和地方政府之間既有獨(dú)享的權(quán)力，又有共同行使的權(quán)力，它將權(quán)力分散于不同的政府組織之間，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　中央和地方政府是地位平等的權(quán)力主體，彼此不存在相互負(fù)責(zé)的問題，各自只對產(chǎn)生自己的選民負(fù)責(zé)，中央政府由于地方政府和選民的制約作用，無法形成以寡頭為中心的單一權(quán)威，地方政府由于中央政府和選民的制約同樣無法形成多頭利維坦格局。聯(lián)邦主義的大國通過這種權(quán)力制約，避免了因規(guī)模問題而導(dǎo)致的寡頭傾向，從而實(shí)現(xiàn)大國的安寧與繁榮。

　　其三，聯(lián)邦主義是要根除多數(shù)暴政的統(tǒng)治。共和制的確是賦予公民自由的制度，但是，人們在享有自由權(quán)利的同時(shí)，如何避免多數(shù)人支配少數(shù)人的問題？如何避免強(qiáng)勢集團(tuán)支配弱小集團(tuán)？單一制大國解決這個(gè)問題的辦法之一是增加代表的總數(shù)，擴(kuò)大力量相對弱小的地方政府在中央政府中的比例。然而，單一制大國事實(shí)上無法實(shí)現(xiàn)根除多數(shù)暴政現(xiàn)象。一方面，單一制大國在增加力量相對弱小的地方政府在中央政府的總數(shù)的時(shí)候，并未改變強(qiáng)勢地方政府支配其他地方政府的格局，它們在中央政府的特殊利益并未因此而受到制約，因?yàn)橹醒胝�府的統(tǒng)治正是建立在依賴強(qiáng)勢地方政府支持的基礎(chǔ)之上的，削弱強(qiáng)勢地方政府既得利益的同時(shí)就等于削弱中央政府的統(tǒng)治根基；
另一方面，從理論上講，增加代表總數(shù)并不一定能夠保證決策的有效性和公正性，在麥迪遜看來，當(dāng)代表總數(shù)非常小時(shí)，規(guī)模的增加有利于深思熟慮的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平，然而，當(dāng)規(guī)模增加到某一點(diǎn)時(shí)，每增加一個(gè)決策者，就會(huì)導(dǎo)致決策質(zhì)量下降，為了安全、當(dāng)?shù)厍闆r和對整個(gè)社會(huì)的普遍同情等目的而達(dá)到足夠人數(shù)以后，每增加他們的議員就會(huì)阻礙他們自己的目的，政府的外貌可能變得更加民主，但是使它得以活動(dòng)的精神將是更多的寡頭政治，因此，數(shù)量方面的安全超過了一定的界限，就是一個(gè)錯(cuò)誤的預(yù)設(shè)。10

　　與單一制相反，聯(lián)邦主義的安排既能夠避免少數(shù)集團(tuán)支配多數(shù)集團(tuán)的寡頭政治，又能夠克服多數(shù)集團(tuán)支配少數(shù)集團(tuán)的弊端。聯(lián)邦主義大國通過運(yùn)用許多共存的、相互交叉的政府單位來解決規(guī)模問題所提出的悖論，通過擴(kuò)大共和制的范圍，就可以包容種類更多的黨派和利益集團(tuán)，全體中的多數(shù)有侵犯其他公民權(quán)利的共同動(dòng)機(jī)的可能性就減少了。如果多數(shù)派盜用一個(gè)特定政府的公共權(quán)威去損害其公民的利益，這些公民就可以合法地訴諸可選擇的政府單位以及可選擇的決策結(jié)構(gòu)來提出自己的主張、解決自己的不滿。11

　　其四，聯(lián)邦主義是避免分裂、實(shí)現(xiàn)政治一體化的理想形式。在單一制國家看來，大國由于規(guī)模的原因必須以單一權(quán)威中心來防止可能出現(xiàn)的政治分裂，但是，單一權(quán)威中心不僅是一種糟糕的解決分裂問題的辦法，而且是導(dǎo)致政治、社會(huì)分裂的原因，這些國家久而不決的民族分裂問題就能夠證明這一點(diǎn)，中央政府以不妥協(xié)的方式處理民族問題，不是緩解矛盾而是加劇了文化沖突的裂痕。聯(lián)邦主義之所以被鄙棄，正是因?yàn)槠湫问缴显趩我恢拼髧�看來的不可適性，結(jié)構(gòu)的松散被認(rèn)為是政治一體化的致命缺陷，它只會(huì)帶來分裂與解體，而不是統(tǒng)一與和諧。然而，聯(lián)邦主義的精妙之處恰恰是在于其結(jié)構(gòu)上的松散性，這種松散性特征所表達(dá)的是地方自治、公民自由和政府分權(quán)等民主共和價(jià)值，因此，蘊(yùn)涵其中的是實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一性，也就是說，聯(lián)邦主義不是“分裂”的代名詞，相反，它卻能夠?qū)崿F(xiàn)單一制大國所要達(dá)到的政治一體化目標(biāo)。托克維爾指出，表面上的混亂或許在進(jìn)一步的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)存在和諧的秩序模式，相反，表面上的秩序井然也許是嚴(yán)重誤導(dǎo)。12聯(lián)邦主義的“形散而神不散”的特性來源于兩個(gè)方面：一是這種制度尊重人和社會(huì)的基本定律，強(qiáng)調(diào)以釋放沖突來解決對抗；
二是將這種基本定律以憲政的方式固定下來，保證各個(gè)公民和公民集合體不可剝奪的權(quán)利，明確各級政府的權(quán)力范圍。憲法一方面將聯(lián)邦的權(quán)力限制在聯(lián)邦政府的狹小范圍之內(nèi)，同時(shí)又能夠使聯(lián)邦政府具有全國中央政府的外貌，而且在有些方面具有全國中央政府的權(quán)力。13聯(lián)邦主義為大國提供一套解決規(guī)模困境的制度，這套制度之所以可能，完全取決于蘊(yùn)藏其中的政治活力，它能夠在憲政的制度結(jié)構(gòu)中通過制約而形成一種持久、有效的能量，從而保證大國具備足夠的能力面對大國問題。聯(lián)邦主義與國家能力之間存在著一種因果關(guān)系。

　　三、聯(lián)邦主義的國家能力

　　為了克服規(guī)模困境以及由規(guī)模困境引起的大國問題，強(qiáng)有力的政府是必要的，但是，究竟是選擇單一制還是聯(lián)邦制才能夠保證一個(gè)強(qiáng)有力的政府進(jìn)而解決大國問題？麥迪遜認(rèn)為，只有聯(lián)邦主義才能夠既保證自由和共和，又能夠保證政府能力。14在他看來，單一制政府容易被少數(shù)人或多數(shù)人控制，容易導(dǎo)致寡頭統(tǒng)治，而聯(lián)邦主義由于引入了一套制衡制度，它能夠保護(hù)自由的存在，政府能力并未因相互制約的制度而弱小，相反，聯(lián)邦主義在治理大國的時(shí)候，政府既能夠控制大國的內(nèi)亂，又能夠促進(jìn)大國的社會(huì)發(fā)展。

　　斯蒂文•霍爾姆斯（Stephen Holmes）表達(dá)了基本一致的看法。他斷言：“有限政府也許比無限政府更強(qiáng)有力。制約可能是力量之淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見。這一見解是自由主義憲政的核心。人們經(jīng)常對民主政府無力解決國內(nèi)或國際的重大問題而沮喪，批評者更傾向于將自由主義的制度，諸如分權(quán)制度，視為阻礙解決問題的過時(shí)的制度。但是，責(zé)備自由主義導(dǎo)致政治無能是一種缺乏歷史感的表現(xiàn)。一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國家解決特定問題以及為了解決共同目標(biāo)而動(dòng)員集體資源的能力。”15

　　與單一制相反，聯(lián)邦主義的制度制約結(jié)構(gòu)是在中央政府之外建立多個(gè)獨(dú)立的地方政府，中央與地方政府之間相互制約，彼此地位平等而非隸屬與從屬關(guān)系，權(quán)力由中央和地方政府共同分享，而不是由中央政府獨(dú)自享有。在此情況下，政府能力才會(huì)形成增量發(fā)展態(tài)勢。聯(lián)邦主義表明，中央政府能力等于甚至大于地方政府能力之和，也就是說，中央政府的能力取決于各個(gè)地方政府的能力大小；
剝奪地方政府的自主權(quán)，實(shí)際上等于削弱中央政府的整體能力。美國制憲會(huì)議的代表迪金森很直白地告訴我們地方政府的能力對于國家能力的重要性。他指出：“保留各邦政府，讓他們具備一定的能力，這點(diǎn)勢在必行。這樣做，會(huì)在各邦政府與聯(lián)邦政府之間產(chǎn)生摩擦，正好產(chǎn)生我們所期望的相互制約。完全廢止各邦政府的企圖，會(huì)降低我國政府的水平，實(shí)際不可取，會(huì)導(dǎo)致毀滅�！�16聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)以地方政府能力促進(jìn)國家能力的提高，這絲毫不會(huì)導(dǎo)致單一制大國下出現(xiàn)的多頭利維坦現(xiàn)象，因?yàn)橐蝗鐧?quán)力制衡的原理，政治均衡只有在權(quán)力相互制約的情況下才能形成，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間是一種利益沖突的關(guān)系，通過沖突或“摩擦”實(shí)現(xiàn)制約和平衡。

　　聯(lián)邦主義基礎(chǔ)上的政府關(guān)系體現(xiàn)的是市場經(jīng)濟(jì)中競爭關(guān)系，政府能力因?yàn)楸舜酥�間的公平競爭而保持活力。單一制大國事實(shí)上只有一個(gè)政府，它不可能也不需要去回應(yīng)社會(huì)和公民，它的任務(wù)是如何進(jìn)一步壟斷權(quán)力來鞏固單一中心的權(quán)威地位。而聯(lián)邦主義則不同，多個(gè)政府的獨(dú)立存在就為公民的政治選擇提供了機(jī)會(huì)，公民根據(jù)政府提供的公共產(chǎn)品作出理智的判斷�！跋�費(fèi)者—投票人根據(jù)共同體提供的公共產(chǎn)品而行動(dòng)，哪個(gè)組織最能夠使之滿意，他們就選擇他為消費(fèi)對象；
共同體的數(shù)量越多、他們之間的差異越明顯，消費(fèi)者越能夠最大程度地滿足自己的消費(fèi)偏好。”17公民正是通過手中的選票給政府造成壓力，使得不論是中央政府還是地方政府都必須回應(yīng)公民的政治行動(dòng)，壓力的存在迫使政府一方面要對自己的決策負(fù)責(zé)，另一方面政府需要不斷提高治理水平，爭取公民的支持。聯(lián)邦主義之所以能夠產(chǎn)生強(qiáng)有力的政府能力，其中的道理如布坎南所言，就在于它將競爭的懲戒性壓力引入到政治秩序中來，這種壓力類似于市場中所出現(xiàn)的壓力。18競爭而不是上級政府的壓力和控制才是政府能力的唯一源泉與動(dòng)力。與市場經(jīng)濟(jì)一樣，政治市場中如果缺乏競爭，其結(jié)果只會(huì)有一個(gè)，即寡頭政治的出現(xiàn)；
權(quán)力無限的向上集中，從地方到中央再到寡頭，最終將國家的能力喪失于獨(dú)裁者的恣意妄為之中。

　　聯(lián)邦主義的政府能力不僅僅來自于政府本身，社會(huì)的自我管理能力才是政府能力的基礎(chǔ)和前提。聯(lián)邦主義者認(rèn)為，聯(lián)邦制種種目的的實(shí)現(xiàn)必須依靠將自治原則引入政府結(jié)構(gòu)這一前提條件。因?yàn)樵谒麄兛磥�，�?lián)邦主義對于小國來說沒有什么優(yōu)越之處，然而，對大國來說，由于地理原因而存在民族、宗教或語言上的差異，某種形式的地方自治就在所難免。19聯(lián)邦主義的動(dòng)力和能量正是來源于社會(huì)的自我管理這一事實(shí)。在一個(gè)大國之中，沒有社會(huì)自治，就沒有真正意義上的聯(lián)邦主義，沒有聯(lián)邦主義，就不會(huì)存在自由民主的憲政制度，沒有自由民主的制度，大國將永遠(yuǎn)陷入來自內(nèi)部和外部的各種危機(jī)之中。托克維爾在美國的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提醒人們，任何試圖剝奪社會(huì)自治的政治構(gòu)想，最終都將以專制而告終，以自我毀滅為代價(jià)，因此，麥迪遜清醒地意識到，“一切政治實(shí)驗(yàn)”都應(yīng)該“寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上”。20聯(lián)邦主義正是社會(huì)自治的制度化表現(xiàn)，不論是建立中央政府，還是保留地方政府的權(quán)威，其根本出發(fā)點(diǎn)都是依靠公民的自治能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對政治的控制，保護(hù)公民的自由權(quán)利。只有當(dāng)聯(lián)邦主義實(shí)現(xiàn)了保護(hù)公民權(quán)利的時(shí)候，建立在社會(huì)能力基礎(chǔ)上的政府能力才能得以彰顯。

　　四、結(jié)束語

　　大國之所以繁榮，絕不是因?yàn)樗�大，而是因�(yàn)樗鼜?qiáng)。21單一制也許能夠?yàn)榇髧鴰�來表面繁榮，但是，這種繁榮注定是短暫的，更為糟糕的是，由于單一制從根本上講是一種遏制個(gè)人權(quán)利的制度，當(dāng)它一旦通過強(qiáng)力控制獲得獨(dú)裁的資源和能力，其獨(dú)裁和專制的程度會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，最終會(huì)更加堅(jiān)定地破壞個(gè)人權(quán)利和社會(huì)自治。大國問題就是在這種專制統(tǒng)治的制度下被一步一步地惡化了。聯(lián)邦主義不是一種最理想的制度，但是，對大國來說卻是最適合的。它以沖突對抗沖突，遏制各種可能破壞個(gè)人權(quán)利的力量，引導(dǎo)大國社會(huì)中的不利因素，將問題消解于沖突之中。

　　然而，我們必須清楚，聯(lián)邦主義不是一套自成一統(tǒng)的政治制度，孤立的聯(lián)邦制如果缺乏配套的制度安排，其結(jié)果可能比單一制下的多頭利維坦還要嚴(yán)重。由于聯(lián)邦主義體現(xiàn)的是政府與政府之間、政府與社會(huì)之間的權(quán)力制約關(guān)系，因此，反映聯(lián)邦主義的憲政框架必須整體上是制約權(quán)力、保護(hù)個(gè)人自由的，兩院制、三權(quán)分立與制衡以及競爭性政黨制度，都是聯(lián)邦主義大國不可忽缺的制度條件。

　　大國的命運(yùn)與大國的政治選擇是聯(lián)系在一起的，這有賴于一個(gè)民族的制度創(chuàng)新，而不是周而復(fù)始地依賴領(lǐng)袖或平民的崛起。漢密爾頓的經(jīng)典之言或許對那些災(zāi)難深重的大國來說是一個(gè)重要提醒：人類社會(huì)的確能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個(gè)良好的政府，而不是永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來決定他們的政治組織。

　　【注釋】

　　1 查爾斯•林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年版，第90頁。

　　2 Andrew Nathan, “ Authoritarian Resilience ”, Journal of Democracy 14, N0. 1（January 2003）: 13-16.

　　3 Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, 1971,p1.

　　4 《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第246頁。

　　5 文森特•奧斯特羅姆：《復(fù)合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店，1999年版，第105頁。

　　6同上，第32、86頁。

　　7 《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第45-46頁。

　　8 文森特•奧斯特羅姆：《美國聯(lián)邦主義》，上海三聯(lián)書店，2003年版，第230頁。

　　9同上，第260頁。

　　10 文森特•奧斯特羅姆：《復(fù)合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店，1999年版，第89、92頁。

　　11同上，101頁。

　　12文森特•奧斯特羅姆：《美國聯(lián)邦主義》，上海三聯(lián)書店，2003年版，第230頁。

　　13 托克維爾：《論美國的民主》（上冊），商務(wù)印書館，1996年版，第187頁。

　　14 《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第180頁。

　　15 Stephen Holmes, Passions and Constraint: on the Theory of Liberal Democracy, Chicago: University of Chicago Press, p. xi.

　　16 麥迪遜：《辯論：美國制憲會(huì)議記錄》（上冊），遼寧教育出版社，2003年版，第84頁。

　　17 Thomas R. Dye, “ Liberty, Market and Federalism “, See Federalist Government in Principle and Practice, edt by Donald P. Racheter, Kluwer Academic Publishers, 2001, p8.

　　18 詹姆士•布坎南：“經(jīng)濟(jì)自由與聯(lián)邦主義：新世紀(jì)的展望”，載《經(jīng)濟(jì)民主與經(jīng)濟(jì)自由》，三聯(lián)書店，1997年版，第35頁。

　　19 奧德舒克、舒維佐娃：“聯(lián)邦主義與憲政設(shè)計(jì)”，載《憲政主義與現(xiàn)代國家》，三聯(lián)書店，2002年版，第91頁。

　　20 《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年版，第192頁。

　　21 托克維爾：《論美國的民主》（上冊），商務(wù)印書館，1996年版，第181頁。

　　謝岳，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院 副教授、政治學(xué)博士

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