2004年10月28日，陜西省十屆人大常委會第14次會議以按表決器的方式，一致通過了接受賈治邦辭去陜西省省長職務(wù)的請求的決定；
以無記名投票表決的方式，一致通過了陳德銘任陜西省代省長的決定。

　　這只是大陸數(shù)起高層人事變動中的一個。

　　在此前后，不僅陜西，而且遼寧、河南、福建、安徽、西藏、青海、吉林等省區(qū)也有高官易職。

　　每次這樣大規(guī)模的官員調(diào)整，都引起了海內(nèi)外輿論的高度關(guān)注，大陸媒體也紛紛做出種種解讀和評論。當(dāng)然，從不同的角度觀察和分析，就會得出不同的啟示。

　　各級政府代理首長何其多

　　在大陸各級政府首長調(diào)整中，尤其引人注目的是，常常出現(xiàn)了一些代理政府首長。

　　比如在大陸此番高官調(diào)整中，49歲的宋秀巖就是出任的青海省代理省長。當(dāng)然，其他省也有人擔(dān)任代理省長。

　　在此前的10年里，每一位青海省省長都曾當(dāng)過青海省代理省長。

　　1992年，田成平任青海省副省長、代省長，1993年當(dāng)選為青海省省長。

　　1997年4月，白恩培任青海省副省長、代省長，1998年1月至1999年8月任青海省省長。

　　1999年8月，趙樂際任副省長、代省長，2000年1月當(dāng)選為青海省省長。2003年1月再次當(dāng)選青海省省長。

　　趙樂際新當(dāng)選為省長還不到一年，2003年8月，中共中央決定趙樂際任中共青海省委書記。2003年10月，趙樂際辭去青海省省長職務(wù)，楊傳堂任青海省副省長、代省長。

　　楊傳堂當(dāng)選為青海省省長不到一年，2004年12月23日，青海省十屆人大常務(wù)委員會決定任命宋秀巖為青海省副省長、代省長，接受楊傳堂的辭職。楊傳堂出任西藏自治區(qū)黨委書記。

　　這也就是說，青海省從1999年到2004年，5年里出了4位代理省長。有的代理省長是長期在青海工作，也有的是剛從外省調(diào)來不久。比如，白恩培是陜西清澗人，1997年2月任青海省委副書記之前，為中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委副書記。

　　當(dāng)然，大陸地方各級政府中的代理首長，“代理”時間短的不到一個月，長的也不到一年。比如，2001年1月陸浩任甘肅省副省長、代省長，同月就當(dāng)選為甘肅省省長。再比如，2001年12月31日武漢市第十屆人大常委會第三十一次會議通過了“關(guān)于接受王守海辭去武漢市人民政府市長職務(wù)請求的決定”和“關(guān)于周濟(jì)為武漢市人民政府代理市長的決定”。周濟(jì)以武漢市人大常委會的全票通過被任命武漢市副市長、代理市長。2002年1月14日，武漢市十屆人大五次會議選舉他為市長�？墒�，他在市長位置上才100多天，2002年4月任教育部副部長。于是，武漢市十屆人大常委會2002年4月29日又任命李憲生為武漢市副市長、代理市長。

　　按照地方各級政府每屆任期與本級人大每屆任期相同的憲法規(guī)定，省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長等正常情況下應(yīng)該是任職五年。選舉類官員頻繁更迭的背后，是憲法規(guī)定的任期常常沒有得到遵守。如果以政府首腦的更迭頻率來衡量一個地方的政治穩(wěn)定程度的話，那些任期常常不滿就離任，盡管和西方制度下那種政府首腦走馬燈似的更換不可同日而語，但這實際上還是可以看著政局穩(wěn)定程度不高的表現(xiàn)。這種政局不穩(wěn)定性往往表現(xiàn)為官場震蕩、任免隨意、朝令夕改等等現(xiàn)象。

　　從這個角度來看，考慮到不但可以出現(xiàn)代理政府省長、代理市長，也可以是代理鄉(xiāng)長，那么，這就表明這種政局不穩(wěn)定性具有制度性和普遍性的特點了。

　　異地做官的傳統(tǒng)

　　在官員調(diào)整中，常�？梢园l(fā)現(xiàn)異地做官的現(xiàn)象。

　　這是中國的一個政治傳統(tǒng)。

　　在沒有其他相應(yīng)改革配套的情況下，比如國家和地方之間的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)力制約機(jī)制得當(dāng)?shù)鹊�，要徹底打破這一傳統(tǒng)，無疑會出現(xiàn)許多新的弊端，但是，這并不妨礙我們探討異地做官本身存在的種種弊端。

　　根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行任職回避制度，比如，擔(dān)任縣（市）委書記、縣（市）長職務(wù)以及縣（市）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長地任職。

　　在這種任職回避制度下，異地做官應(yīng)運而生。當(dāng)然，這只是“一般”情況，而不是全部，而且 “成長地”也不容易準(zhǔn)確地界定。

　　不過這個并不是法律的條例卻是項現(xiàn)實中管用的政策。

　　至于每個具體的異地做官者是否稱職，我們且不去管它，同時也不管異地做官是否能夠打亂權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，防止公共權(quán)力變成根深蒂固的家族或者派系權(quán)力，只是選舉權(quán)角度進(jìn)行分析。

　　按照憲法和法律，年滿18歲的公民通常都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。市長、縣長、法院院長、檢察長是通過選舉產(chǎn)生的�？墒且驗椤耙话悴坏迷诒救顺砷L地任職”的規(guī)定，這些職位一般也就只能是外地干部充任。這就等于限制，甚至是剝奪了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這與限制候選人應(yīng)該具備當(dāng)?shù)氐木用褓Y格，恰恰相反。

　　因為在法律上常委會是無權(quán)選市長縣長的，為了回避或者躍過這一道坎，因此，就從甲縣市派到乙縣市，提前幾天或幾個月到該市、縣當(dāng)由人大常委會決定其當(dāng)副市長、副縣長，代理市長、代理縣長。雖然沒有任何法律規(guī)定“代理縣長”和“縣長”之間是什么關(guān)系，縣長負(fù)責(zé)制是不是可以變成“代理縣長”負(fù)責(zé)制，但“代理縣長”在代理期間的職權(quán)和“縣長”恐怕是分別不出來的，故意不作區(qū)別，也就容易貍貓換太子。代理或長或短的時間后，等到人大召開時再選舉。于是乎，原來的“代理縣長”就成了“縣長”。

　　要做到這種異地做官的運作過程不出紕漏，就必定會選舉是形式，委任是實質(zhì)。人大常委會的決定按照“組織安排”，人大將“代理縣長”變成“縣長”，也是按照“政治安排”投票。

　　這樣做，一方面會讓選民和代表都覺得自己的一票并不怎么莊嚴(yán)，也懷疑法律和人大的權(quán)威和威信，另一方面，也讓那些能夠順利通過選舉“手續(xù)”產(chǎn)生的各級政府首長，清楚意識到自己的烏紗帽是由哪里決定的，要跑官需要到哪里去跑。異地做官原則容易用活生生的經(jīng)驗讓官員產(chǎn)生對憲法和法律的不信任、不尊重，甚至是蔑視。

　　由于官員如棋子，可以隨時調(diào)動、任免，沒有哪個選舉產(chǎn)生的官員知道自己在一個地方到底能夠干多長時間，能不能干滿任期。有時，初到一地任職，首先就得熟悉情況，屁股還沒有坐熱，就可能因為這樣那樣的原因，或者是不得不“因公辭職”，或者是“自愿辭職”等等。如此短期內(nèi)，往往會想法子干幾件能夠讓決定自己政治前途的人感到滿意的“大事”。之所以搞不顧民眾利益的政績工程，屢禁不止，這跟大陸官制的局限不無原因。再則，異地做官，人生地不熟，尤其是在缺乏法治背景的環(huán)境里，任何當(dāng)選者要順利工作，就需要重新調(diào)整人事安排，把相當(dāng)?shù)木�力都放在了人事斗爭上，通過控制人頭來掌握權(quán)力。

　　異地做官制度勢必影響選舉的嚴(yán)肅性。當(dāng)人們把人大看成是橡皮圖章、任命書復(fù)印機(jī)的時候，實際上也是把憲法和法律看成一紙具文，認(rèn)為掌權(quán)者并不把它們當(dāng)回事，于是，在“組織安排”順利通過的同時，政府的公共信用也受到嚴(yán)重的損害。當(dāng)然，通過異地做官來調(diào)虎離山，使得那些被暗中認(rèn)為有腐敗等問題的官員易于調(diào)查取證，往往是在一個新的地方當(dāng)選不到一年，就被宣稱涉嫌犯罪，這對政府威信和法律尊嚴(yán)的打擊，更為沉重。

　　個別任免權(quán)的背后

　　在大陸政府高官調(diào)整中，常�？梢钥吹剑�某某任副省長，代理省長、某某又任副市長，代理市長。人們讀這樣這樣的報道時，往往不會意識到，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，這都是一個問題。

　　大陸現(xiàn)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人大職權(quán)之一就是選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。

　　按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第二十條的規(guī)定，地方各級人大進(jìn)行選舉，以全體代表的過半數(shù)通過。也就是說，要被選上縣長、副縣長，就必須獲得該縣全部人大代表半數(shù)以上的選票。

　　雖然地方各級人大的會議按照法律規(guī)定，每年至少舉行1次，實際上通常只舉行一次。如果因為種種原因，需要罷免、選舉、任免本級政府的組成人員時，要召開人大會議，需要經(jīng)過1/5以上代表提議，才可以臨時召集本級人民代表大會會議。由于人大并不常年開會，而且會期很短，這在時間和程序上就使得專門為人事問題召開人大會議幾乎不可能。

　　于是，就出現(xiàn)了本級政府的組成人員是由該級人大選舉任命的，但是，提出辭職、接受辭職、任免、撤職等，在人大閉會期間，卻是由其常委會來完成。

　　以縣長、副縣長為例。按照法律，地方各級人大無論是選舉、罷免縣長、副縣長，或者是批準(zhǔn)其辭職等，需要超過全體代表半數(shù)的票贊成方可通過。

　　人事權(quán)上的漏洞就在這里產(chǎn)生。

　　雖然憲法里并沒有明確規(guī)定地方各級人大常委會有權(quán)決定各級政府首腦的任免、代理人選等事項，可是按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，可以進(jìn)行“個別任免”。該法第四十四條的規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個別任免；
在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔(dān)任職務(wù)的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。從法理上講，說這樣規(guī)定是不符合憲法也好，說是違背了應(yīng)該由任免機(jī)關(guān)決定任免的原則也行。

　　通過“個別任免”這樣模糊且又無具體解釋——比如“個別”是指幾個，是一次“個別”還是在一屆人大任期可以不斷出現(xiàn)“個別”，等等——這在法律上來說是嚴(yán)重的漏洞，而對一個要依法治國的國家來說，也不是可以忽略的問題。

　　既然如此，一屆人大常委會將全部縣長、副縣長通過決定代理縣長、通過個別任免，全部更換了，那也是“合法”的、容易操作的。權(quán)力可以被被悄悄地轉(zhuǎn)移。那些能夠“掛職”當(dāng)副縣長、副市長的人，多少是沾了這個規(guī)定的光。——當(dāng)然，有的省立法規(guī)定不得國政府副職的半數(shù)，比如安徽省。大陸不僅要提防偷雞摸狗之類的“壞人”鉆了法律的漏洞，更要提防權(quán)力鉆了憲法和法律的漏洞，或者是故意為自己設(shè)置方便鉆進(jìn)鉆出的漏洞——那著名的立法“宜粗不宜細(xì)”原則就是典型的自設(shè)漏洞。

　　按照現(xiàn)行法律規(guī)定，各級地方人大常務(wù)委員會組成人員的名額是有限制的，就省、自治區(qū)、直轄市而言，是35人至65人，人口超過8000萬的省不超過85人。比如，湖南省第十屆人民代表大會代表名額為700余名。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》四十五條的規(guī)定，湖南省人大常委會組成人員不能超過85人。也就是說，以無論如何都超不過代表總?cè)藬?shù)的一半甚至1/8的代表，就可以任免副省長、接受省長、高級人民法院院長等的辭職，決定出個副省長、代理高級人民法院院長、代理省長來。

　　選舉類和政治任命類政府官員不宜設(shè)退休年齡

　　在大陸，有些選舉或者政治任命產(chǎn)生的政府官員離職，是因為年齡的關(guān)系。

　　按照大陸的慣例，副省部級領(lǐng)導(dǎo)退休年齡為60歲，在正省部級崗位上的退休年齡為65歲。而就整個國家來說，依照大陸現(xiàn)行憲法以及“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法”等法律的規(guī)定，選舉類和政治任命類的職位并不少。

　　雖然設(shè)置年齡限制的原因相當(dāng)復(fù)雜，但其中為人們熟悉的一個理由，就是防止終身制，保持年輕化。因為在大陸現(xiàn)行的體制框架里，一旦沒有這一條限制，就可能出現(xiàn)政府部門首長高齡化的傾向。比如，在大陸1982年的51個部委中，正、副部長平均年齡就高達(dá)65.9歲，其中有28位部長在70歲以上。大概也正因為是這樣，在大陸媒體對高官調(diào)整的評論分析中，往往對是否更加年輕化，較為關(guān)注。

　　其實，對所有政府職位的任職作出年齡限制，也是在大陸體制約束下不得已而為之的一刀切。因為在這種體制下，沒有更好的辦法約束權(quán)力不被濫用。

　　但是，在強(qiáng)調(diào)依法治國和建設(shè)法治國家的背景下，這樣的年齡限制，從憲法和法律的角度來看，卻顯露出了不少的弊端。

　　按照現(xiàn)行憲法和法律，對于選舉類和政治任命類官員的任職年齡，并沒有多大就必須退休或者不能擔(dān)任的規(guī)定，比如鄉(xiāng)長，18歲的公民可以當(dāng)，100歲的公民也可以當(dāng)。目前大陸只有某些政府職位有最低年齡的限制。比如，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)但年齡不滿45周歲的公民，是不可能作為國家主席、副主席候選人的。換句話說，任何對選舉類和政治任命類的官員做出最高年齡的限制，缺乏憲法依據(jù)。

　　如果在法律之外出現(xiàn)最高年齡限制的慣例還是規(guī)定，都將是與憲法和法律背離。因為這將意味著61歲的人就沒有成為副省長、縣長、鄉(xiāng)長等候選人的資格，而且選舉一個62歲的人擔(dān)任省長，就意味著只能當(dāng)三年，還有二年得另外選舉省長——比如，要是格林斯潘在大陸，就不可能當(dāng)那么長時間的美聯(lián)儲主席。當(dāng)然，目前給所有官員規(guī)定退休年齡的做法，并沒有產(chǎn)生什么明顯的政治風(fēng)險，但是，事不預(yù)備則不立，一旦遭到質(zhì)疑，或者引起選舉訴訟，這種做法就無法找到任何憲法和法律依據(jù)。即使沒有出現(xiàn)公開質(zhì)疑或者選舉訴訟，這并不等于那些權(quán)利意識清醒的國民不會因此懷疑建設(shè)法治國家的誠意。

　　對于選舉類和政治任命類官員，不能簡單地用年輕化還是年老化來評斷是非曲直。年齡大并不等于不能是出色的政治家，不能擔(dān)當(dāng)重要的政府職務(wù)。比如，里根1981年任美國總統(tǒng)時已經(jīng)70歲。英國首相丘吉爾1955年卸任時已經(jīng)81歲；
阿登納1963年從德意志聯(lián)邦共和國總理卸任時已經(jīng)87歲，而且是自1949年到1963年當(dāng)了14年總理；
英國首相迪斯累里1880年卸任時已經(jīng)76歲；
帕麥斯頓也是81歲還在當(dāng)英國首相；
格萊斯頓1894年卸任英國首相已經(jīng)85歲；
戴高樂1969年從法蘭西第五共和國總統(tǒng)位置上退下來時，已經(jīng)79歲。這些人都可以名列歷史上杰出的政治家行列的。大陸又有什么理由可以將這樣的政治家拒之門外呢？

　　選舉類官員和政治任命官員不應(yīng)該或明或暗地設(shè)置最高任職年齡。對于任何選舉類職位，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，憲法和法律也沒有明確的年齡限制，那么，年滿18歲的公民就有被選舉權(quán)。只要講依法治國，這就是一條不可逾越的紅線。這并不是說要鼓勵90歲的公民去當(dāng)鄉(xiāng)長、當(dāng)省長，而是說應(yīng)該真正讓民意和選票來決定。取消年齡限制不僅僅是要讓憲法和法律在形式上得到尊重，更重要的是，是向國民和國際社會證明大陸政府的信用，證明憲法和法律的權(quán)威和信用。這是一個要健康發(fā)展的國家所不可缺少的一種軟實力。當(dāng)然，為了避免按下葫蘆起了瓢，這樣做確實需要其他改革配套。但是改革的方向應(yīng)該是向前看，不能是削足適履。也就是說，為了防止出現(xiàn)利用手里權(quán)力戀棧的行為，只能以憲政和民主的原則引導(dǎo)改革。

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