一、民主的定義性概念

　　在當(dāng)今世界，“民主”已經(jīng)成為一個(gè)公認(rèn)的正面社會(huì)價(jià)值理念，正如麥肯在《緊張世界中的民主》中所說：現(xiàn)在世界上沒有一個(gè)政治理論宣稱自己是反民主的，這在人類歷史上是第一次。在當(dāng)今世界，當(dāng)一個(gè)政治理論指責(zé)另一個(gè)政治理論時(shí)，經(jīng)常說對方是“反民主”“非民主”的，而總是會(huì)強(qiáng)調(diào)自己的民主性。這種對民主的世界性認(rèn)同，標(biāo)志著大家都同意：現(xiàn)代社會(huì)政治體制的最終目的，就是為了所有國民的福祉（Mckeon,1951）。

　　雖然大家都認(rèn)同民主的價(jià)值，但“民主”這個(gè)詞的含義又是很多的，所以可能雖然大家都主張民主，但實(shí)際上主張的是不同的東西。民主有一系列具體的含義。她意味著人民當(dāng)家作主，也就是說，政府沒有自己的特殊利益，政府就是為廣大國民的利益服務(wù)；
她意味著決策前要征詢相關(guān)人們的意見，也就是民主決策；
意味著政府行為要受到百姓的監(jiān)督，也就是民主監(jiān)督；
意味著一位政府人員的就職要通過大家的投票確定，稱為民主選舉；
意味著一件法律法規(guī)的制定要經(jīng)過人民代表的同意，稱作民主立法；
意味著一件公共事務(wù)要通過有關(guān)各方協(xié)商進(jìn)行，稱為民主協(xié)商；
自覺具有上述觀念稱為民主精神和民主意識(shí)。這樣就會(huì)出現(xiàn)一種情況：張三李四兩人都主張民主，但張三心中的民主是一位政治領(lǐng)導(dǎo)人在作決策時(shí)要征詢民眾的意見，而這位領(lǐng)導(dǎo)人是否是民眾選出來的，則和是否民主無關(guān)；
李四心中的民主是政治領(lǐng)導(dǎo)人必須由民眾選出，至于在作決策時(shí)是否要征詢民眾的意見，則和是否民主無關(guān)。于是張三指責(zé)李四搞的不是民主，李四指責(zé)張三搞的才不是民主呢。其實(shí)，爭奪對一個(gè)詞的專利使用權(quán)是沒有什么意義的，一個(gè)詞不過就是一個(gè)符號。張三李四兩人為了結(jié)束上述無謂的爭吵，可以相互同意：張三說的民主是“民主甲”，李四說的“民主”是“民主乙”。這樣他們倆以及聽他倆爭論的其他人就明白了：張三主張的是“民主甲”，李四主張的是“民主乙”，兩人提倡的是兩個(gè)不同的東西。

　　本研究系列要談民主，也必須先說明本系列中對“民主”這個(gè)語言符號的定義是什么，這樣大家才可以知道本系列中“民主”這個(gè)詞的含義。其他人當(dāng)然可以同意我們的定義，也可以不同意。也許可以把本系列中的民主稱作“民主丙”，以和其他對民主的定義區(qū)分開來。

　　我們用的是政治學(xué)家奧斯丁•萊內(nèi)在《政治管理》一書中對民主的定義（Ranny, 1993）。

　　他在該書的第5章“民主和威權(quán)：原則及模式”中，對民主這個(gè)詞的含義從幾個(gè)角度做了闡釋。他把民主看作一種政治體制，這一體制包括四個(gè)要素。

　　第一，最高政治權(quán)力在全體國民。所謂“最高政治權(quán)力”，是指對于國家的政治決策和政治管理，誰“最后說了算”。如果是由某一個(gè)人最后說了算，就被稱作“專制政體”（dictatorship）；
如果是由某一小群人最后說了算，他們是最具政治權(quán)力的人，則被稱作“寡頭政體”（oligarchy）或者“貴族政體”（aristocracy）。如果由全體國民最后說了算，則被稱作“民主政體”。注意，這里是“最后說了算”而不是“說了算”，因?yàn)椴豢赡茉诿恳粋�(gè)社會(huì)政治事項(xiàng)上都由廣大國民來討論決策管理。一個(gè)人違反了交通規(guī)則，應(yīng)該罰兩百元還是四百元？一個(gè)地方要建一所公立小學(xué)，政府應(yīng)該投資一百萬還是一百五十萬？專利的期限是定在五十年還是六十年？甚至美國要不要出兵伊拉克這樣的“國家大事”都不是由全體美國人來討論決策，而就是小布什及其同事、幕僚來定。所以在實(shí)際的政治運(yùn)作中“說了算”的，是那些政府人員，他們和國民之間是委托代理關(guān)系；
日常的具體的政治事項(xiàng)都由這些代理人去做，但最高政治權(quán)力屬于全體國民�！白罡哒�治權(quán)力屬于全體國民”不是一句空話，而是通過一系列的制度和程序的安排加以確立。全體國民決定什么方面的政治決策不交給政治代理人去做，而仍然要由全體國民通過公民投票的方式來執(zhí)行，比如一個(gè)歐洲國家要不要加入歐盟；
全體國民通過選舉的方式?jīng)Q定誰來做政治管理的代理人；
全體國民決定選出的代理人任期多長。所以，僅僅看“誰說了算”，不一定能區(qū)分民主政體和專制政體、貴族政體，因?yàn)樗鼈內(nèi)�者的日常政治管理都是由政府人員來進(jìn)行的；
要區(qū)分三者，就必須看“誰最后說了算”，而人民代表大會(huì)或者議會(huì)的選舉及運(yùn)作，就是對“全體國民最后說了算”的直接性制度保障。

　　第二，政府人員對國民的意愿意志負(fù)責(zé)。必須有一種程序或渠道使得政府人員能充分了解到國民在社會(huì)政治方面的意愿，然后把這一意愿付諸實(shí)施；
政府人員不能按照自己的意愿、好惡去進(jìn)行社會(huì)政治的決策管理工作，如果他們這樣做，就會(huì)受到處罰乃至失去職位。這意味著是國民自己進(jìn)行著社會(huì)政治的決策管理工作（government by the people），而不是由某個(gè)特定的人群（比如政府官員、軍事首領(lǐng)、科學(xué)家、律師、企業(yè)家、大學(xué)教授）進(jìn)行管理。所以判斷一個(gè)政治體是否是民主的，關(guān)鍵就是看其社會(huì)政治的決策管理是出自誰的意愿和意志，而不是看其內(nèi)容。假設(shè)甲政治體由百姓投票制定出一個(gè)政策：把某座山的樹砍光全部當(dāng)柴燒；
幾個(gè)政府官員和科學(xué)家強(qiáng)烈反對這種做法，但因?yàn)樽罡邫?quán)力掌握在國民手中，所以這個(gè)政策得以實(shí)行。乙政治體中政府官員和科學(xué)家不同意把那座山的樹砍光，即使90％的國民都持強(qiáng)烈的相反意見也無濟(jì)于事，那座山上的樹得以保留。那么，甲政治體就是民主政體，乙政治體則是貴族政體。

　　第三，每個(gè)國民的政治權(quán)利平等。國民們在行使最高政治權(quán)力時(shí)，在投票選舉或者立法時(shí)，一人一票，權(quán)利相等，而不管他們在金錢、社會(huì)地位、學(xué)問等方面有多大差距。

　　第四，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出決策。雖然前面說民主就是由全體國民最后說了算，但事實(shí)上幾乎沒有哪個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人或哪個(gè)法律是得到了所有國民的支持同意的，能獲得80％的選票就已經(jīng)相當(dāng)難得了；
如果堅(jiān)持必須全體國民都贊同決策才有效，那么政治生活根本就無法進(jìn)行。所以就某一政治決策事項(xiàng)而言，只能以在該事項(xiàng)上的多數(shù)人意見為準(zhǔn)。當(dāng)然這就可能帶來一些問題，比如“多數(shù)人暴政”，這些我們在后面“民主如何界定國民之間的分工合作關(guān)系”“‘多數(shù)人暴政’在什么意義上才是真命題”等文中再作分析，這里只說明，雖然“多數(shù)原則”可能會(huì)帶來一些弊端，但“多數(shù)原則”是最高合法性所在，這是民主政制的根本含義。

　　把少數(shù)服從多數(shù)原則作為最高原則，會(huì)有幾種情況需要考慮。

　　其一，這一原則的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要一些條件配合，比如國民們都有政治言論的自由，都能去投票。但事實(shí)上會(huì)發(fā)生多數(shù)人壓制少數(shù)人的政治言論自由，或者設(shè)置各種障礙去阻礙少數(shù)人投票，比如20世紀(jì)60年代美國南方的白人通過什么“文化測試”等方式阻礙黑人投票。如果發(fā)生了這種情況，就可以把那種政治體稱作“不完全民主政制”。這就像我們把人分為大人和小孩，但會(huì)把十七、八的人稱作“不完全大人”，認(rèn)為他們只是部分具備、還沒有完全具備“大人”的各種特性。

　　其二，有些人因?yàn)閾?dān)心把少數(shù)服從多數(shù)原則作為最高原則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)弊端，所以主張建立一個(gè)特定的最高機(jī)構(gòu)，比如最高法院；
最高法院一般不出手，可一旦作出了和按多數(shù)原則產(chǎn)生的決議相反的決議，則以最高法院的決議為準(zhǔn)。如果擁有這樣效力的最高法院真的在某一社會(huì)體中出現(xiàn)，它的確有權(quán)否定按多數(shù)原則作出的決議，那么這個(gè)社會(huì)體就不再被稱作或被看作是民主政制。這就像一個(gè)男人覺得做男人在一些地方?jīng)]意思，就去醫(yī)院做了變性手術(shù)，男性的性特征基本消失了，而具有了充分的女性性特征；
這時(shí)“他”可能會(huì)自稱自己是更有意思的男人，但別人已經(jīng)不把他稱作或看作男人，而是把“他”定義為女人了。

　　其三，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出的決議，其合法性效力只具當(dāng)時(shí)當(dāng)代性。比如一個(gè)國家在1900年依照多數(shù)原則通過了一項(xiàng)法律，到十年后的1910年，很多國民都感到這項(xiàng)法律不合時(shí)宜，于是要求修改。這時(shí)有人說，該法律是依照少數(shù)服從多數(shù)原則確立的，所以不能改；
那么1910年時(shí)的那些國民是不會(huì)同意這一觀點(diǎn)的，因?yàn)槭�年前的大多�?shù)不是今天的大多數(shù)，為什么我們要聽十年前大多數(shù)國民的意見？十年前80％的國民都認(rèn)為穿比基尼游泳傷風(fēng)敗俗所以立法禁止，今天80％的國民則認(rèn)為比基尼發(fā)揚(yáng)人性展現(xiàn)人體之美所以理當(dāng)提倡，那么究竟聽誰的？當(dāng)然是1900年時(shí)的國民聽1900年時(shí)的國民的，1910年時(shí)的國民聽1900年時(shí)的國民的，這是人民自我管理的另一種表現(xiàn)形式。如果這樣做了，該政治體就被稱作“民主的”，否則，如果1910年時(shí)80％的國民真的必須聽1900年時(shí)80％的國民的主張，該政治體就不被看作是民主的。

　　根據(jù)上述四個(gè)方面對民主政制情況的說明，我們可以把民主所處理的問題大致分為兩個(gè)層面：一個(gè)是政府與國民的關(guān)系，一個(gè)是國民之間的關(guān)系。本文只講第一個(gè)。

　　二、在民主政制之下，政府是國民委托的政治代理人，一切行為從國民的政治意愿出發(fā)、為國民的政治利益服務(wù)

　　在民主政制之下，政府與國民是分工合作的關(guān)系。政府的所有行為，都是為了促進(jìn)國民的利益，滿足國民對公共產(chǎn)品的需要；
政府人員則由此獲得來自國民的報(bào)酬、尊重和情感認(rèn)同。國家的法律法規(guī)由全國人民通過自己的代表、通過少數(shù)服從多數(shù)原則決定，政府官員由人民通過少數(shù)服從多數(shù)原則選舉產(chǎn)生。正如我國憲法規(guī)定的：

　　第一章第二條：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第一章第三條：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　當(dāng)我們?nèi)タ慈祟悮v史上所有的政府，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們都在一定程度上、在某個(gè)方面滿足了百姓的利益，和它們相比，民主政府只是做得最徹底。這是因?yàn)椋�民主政府完全是出自百姓的意愿而設(shè)立和運(yùn)作的。所以皮特金在《代議制理念》中說（Pitkin,1967）：在民主制下，不是政府控制了國民，而是國民控制了政府；
國民通過政府采取滿足共同利益的行動(dòng)，而不是政府行為被動(dòng)的接受者。這樣的政制在政治學(xué)上也被稱作“自我政治管理”（self-goverment）。民主政治要求有一種機(jī)制以使國民的意愿得以充分表達(dá)，而政府則必須對此作出正面回應(yīng)；
這種回應(yīng)必須有一種持續(xù)穩(wěn)定的制度機(jī)制給以保障。

　　而密爾則在《論代議制政府》中說（Mill,1975）：最好的政府就是主權(quán)被全體國民掌握的政府，在最高權(quán)力的行使上，每個(gè)國民都有一個(gè)平等的聲音。這種政府能帶來最好的社會(huì)效應(yīng)。這樣說的理由在于以下基本事實(shí)：一個(gè)人只有在關(guān)于自己利益的事項(xiàng)上都能自己做主，才能最大程度地保護(hù)自己的利益；
一個(gè)人要想獲得更多物質(zhì)財(cái)富，他只能依靠自己多勞動(dòng)、而不能依靠他人；
一個(gè)人要想抵御他人對自己利益的侵害，他只能依靠自己的努力、而不能依靠別人。

　　他分析當(dāng)時(shí)的英國說：當(dāng)權(quán)力為某一階層壟斷時(shí)，該階層會(huì)較少地顧及其他階層的利益，較多地考慮自己階層的利益；
當(dāng)時(shí)英國工人階級沒有選舉權(quán)，被排除在權(quán)力之外，因而他們的工資一直被法律壓低，英國國會(huì)也不重視工人們的利益。但密爾好像并沒有怪罪當(dāng)時(shí)英國的權(quán)力階層，他說：他們這樣做實(shí)際上是人的天性，沒有幾個(gè)人會(huì)單純出于自己的慈善之心，就去克制自己的利益、促進(jìn)別人的利益，工人們只有通過自己的斗爭，才能得到自己的利益。

　　一旦國民們掌握了社會(huì)體公共事務(wù)的最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，他們就會(huì)感到自己當(dāng)家做了主人。就好比一個(gè)十二口人的家庭，種什么作物？家里的存款是拿來蓋新房呢、還是再承包一個(gè)魚塘？如果是蓋新房，新房如何設(shè)計(jì)？一個(gè)個(gè)房間如何分配？這些都不是老父親一人說了算，而是大家說了算，這樣，這十二個(gè)人對家庭的向心力、凝聚力就會(huì)很強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)用“看不見的手”激發(fā)大家的生產(chǎn)積極性，民主政治則用看得見的社會(huì)決策機(jī)制來激勵(lì)大家的建設(shè)熱情。市場經(jīng)濟(jì)中的每一個(gè)合同，都同時(shí)提高合同雙方的利益；
民主政治中的每一項(xiàng)規(guī)則的制定，都同時(shí)提高盡可能多的成員的利益。市場經(jīng)濟(jì)下，每個(gè)人愿意把自己的勞動(dòng)果實(shí)交給別人，僅僅是因?yàn)檫@樣可以交換到自己所需要的消費(fèi)品；
民主政治下，每個(gè)國民愿意把自己的一部分勞動(dòng)果實(shí)交給政府，僅僅是因?yàn)檫@樣可以交換到自己所需要的公共產(chǎn)品。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　由于互利性把每個(gè)人的利益都正向結(jié)合了起來，每個(gè)人的利益都得到充分尊重，所以民主可以提高社會(huì)大眾的建設(shè)性力量。正如艾爾斯特在《社會(huì)選擇理論基礎(chǔ)》中所說：民主激發(fā)每個(gè)國民的建設(shè)積極性，這是民主的最大功用。它使每個(gè)公民充滿活力，發(fā)揮出各自身上的創(chuàng)造力和干勁。由此煥發(fā)出來的能量，國民們自己幾千年都沒有意識(shí)到，現(xiàn)在則令人驚訝地被發(fā)現(xiàn)了（Elster,1986）。密爾也認(rèn)為：被專制政權(quán)壓制的勞動(dòng)者，工作起來是不會(huì)有熱情的。但是如果一個(gè)人發(fā)現(xiàn)沒有人強(qiáng)制他做什么，他只是出于他自身的愿望才去加入社會(huì)，而且該社會(huì)體有他一份平等的參與，他可以表達(dá)自己的意見，那么他的干勁就會(huì)完全不同了。相反，如果他被排除在權(quán)力系統(tǒng)之外，要在權(quán)力系統(tǒng)之外企求統(tǒng)治者的恩賜，那自然會(huì)產(chǎn)生對立情緒（Mill,1975）。

　　在一個(gè)互利性占主導(dǎo)的社會(huì)中，如果大家的勞動(dòng)積極性都被激發(fā)了出來，比如某個(gè)縣里一個(gè)種植蘋果的農(nóng)戶生產(chǎn)積極性很高，種的蘋果又多又好；
則他自己可以收入增長，消費(fèi)者可以吃到更加物美價(jià)廉的蘋果，政府人員則能多得稅收，沒有勞動(dòng)能力的人可以多得救濟(jì)。唯一吃虧的人就是種蘋果的競爭失敗者，但在社會(huì)總體財(cái)富增長的大環(huán)境中，他的損失可以通過其他方面、其他途徑彌補(bǔ)回來。

　　三、最高決策權(quán)歸屬和專業(yè)性自主性的矛盾

　　民主政制決定了國家政治的最高決策權(quán)歸全體國民所有；
但是，要使政府有效發(fā)揮自身功能，就必須讓具有高度社會(huì)政治管理決策專業(yè)能力的人擔(dān)任政府人員，給他們充分的自主權(quán)。這兩者之間就有一種矛盾關(guān)系。

　　第一方面，最高決策權(quán)歸全體國民所有是第一位的。在西方歷史上，貴族制反對民主制的一個(gè)理據(jù)是：百姓是缺乏社會(huì)公共理性的，也缺乏共同行動(dòng)的能力，因此，從百姓的利益著想，由貴族執(zhí)政更有利于作出總體效果良好的公共政策與公共管理。這條鐵路應(yīng)不應(yīng)該修？交通規(guī)章應(yīng)如何定？對外關(guān)系如何處理？高收入者交多少稅才合適？金融體系如何組織？這些事情都是很復(fù)雜的，交給普羅大眾去決策，說不定會(huì)效果較差。對此，瓊斯為民主提出了一種辯護(hù)，他在《政治平等和多數(shù)原則》中這樣說（Jones,1983）：如果百姓公共事務(wù)的決定權(quán)放在貴族手中，可能在專業(yè)性上會(huì)比民主制強(qiáng)一些，但會(huì)帶來另一個(gè)弊端，那就是：貴族們會(huì)利用這種決定權(quán)為自己的利益服務(wù)。

　　當(dāng)張三要把自己的某些事務(wù)交給李四打理時(shí)，比如要把自己的一個(gè)餐館交給李四進(jìn)行決策管理，張三除了要考慮李四的餐館管理的能力強(qiáng)不強(qiáng)，還要考慮李四會(huì)不會(huì)把自己的利益傾向放進(jìn)這個(gè)餐館的決策管理中。張三可能是個(gè)書呆子，中了福利彩票得了三十萬就去請李四打理餐館。李四做餐館管理已有二十年，能力很強(qiáng)，但如果張三真把管理決策大權(quán)全部交付李四，可能半年之內(nèi)三十萬就全部賠光。錢都進(jìn)了李四及其親戚的腰包。因此，張三為了自己的利益，第一要?jiǎng)?wù)是要把最高決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)抓在自己手里，請來的管理者的能力固然重要，但總是第二位的。瓊斯說：由于貴族制下社會(huì)政治的決策權(quán)在貴族手中，所以即使貴族們公共管理決策的能力再強(qiáng)，對于百姓們效果也不是最好。百姓們的第一要?jiǎng)?wù)是把最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)抓在自己手里，然后再設(shè)法聘請能力強(qiáng)的專業(yè)政治人才來為大家的公共利益服務(wù)。

　　第二方面，政府人員必須具有很強(qiáng)的社會(huì)政治管理決策能力�，F(xiàn)代社會(huì)是人口眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、千頭萬緒的社會(huì)。如果說古代雅典只有幾萬自由民，公共事務(wù)的運(yùn)作相對簡單；
那么今天的現(xiàn)代國家動(dòng)輒幾百萬人，乃至幾千萬、幾億、十幾億人民，而且物質(zhì)文明和文化精神的發(fā)展程度也高得多，公共事務(wù)就變得極為復(fù)雜。要完成如此復(fù)雜的任務(wù)，一定需要一大批十分專業(yè)的人才，他們是政治家、行政官員、人民代表（或叫作議員）、法官、檢察官，他們需要豐富的社會(huì)政治管理以及法律運(yùn)作的專業(yè)知識(shí)，以及長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這是企業(yè)家、記者、銀行家、生物學(xué)家、文學(xué)家、諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)獲得者、奧斯卡最佳導(dǎo)演獲得者，等等，都無法替代的。如果把一個(gè)國家看作一個(gè)公司，那么，國民與政府的關(guān)系，就好比是這家公司的全體股東和經(jīng)理層的關(guān)系。全體股東固然是公司的所有者，但他們對于如何管理好公司，令公司產(chǎn)生很好效益，是不太清楚的。他們必須請出管理決策能力很強(qiáng)的職業(yè)經(jīng)理人，來對公司進(jìn)行全面的決策和管理。

　　所以密爾認(rèn)為：議會(huì)的最重要任務(wù)之一，就是決定誰去作首相；
同時(shí)擁有對他的彈劾權(quán)(Mill,1975)。當(dāng)年美國水門事件后國會(huì)已經(jīng)肯定要彈劾尼克松，所以尼克松看清結(jié)果已定，就先辭職了。但是，有了這種最終決定權(quán)以后，就要放手讓官員們?nèi)プ錾鐣?huì)政治的管理決策工作。如果議員們要經(jīng)常過問官員們的日常行政管理工作，會(huì)導(dǎo)致行政效率降低，損壞專業(yè)化分工原則。因此，他們的職責(zé)是把握住大的方面，對那些事關(guān)社會(huì)大眾的重大事項(xiàng)，進(jìn)行把關(guān)和監(jiān)督；
對重大的法律法規(guī)和政策，進(jìn)行審議。而工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、福利、城市管理、教育、外交等等政策的制定，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治事項(xiàng)的管理，各種法律糾紛和法律事宜的判決和處理，都是由行政和司法部門去進(jìn)行。

　　在社會(huì)分工的體系中，對社會(huì)政治生活進(jìn)行組織和管理，是一個(gè)具有自身鮮明特點(diǎn)專業(yè)性很強(qiáng)的工作；
在這方面，法律專業(yè)人士起著舉足輕重的作用。他們講究規(guī)范，反對激情和偏執(zhí)，謹(jǐn)慎、沉著，對社會(huì)生活有著豐富的知識(shí)和洞見。在歐美國家，立法、司法和行政的很多重要崗位都由法律專業(yè)人士擔(dān)任，我國則在這方面較為欠缺。

　　第三方面，雖然全社會(huì)為了使政府能有效發(fā)揮其功能，必須給他們充分的自主權(quán)和相對獨(dú)立性，但不能使政府脫離百姓的控制。

　　作為社會(huì)分工環(huán)節(jié)中的一環(huán)，行政和司法部門有著自身的特殊性，那就是：他們擁有社會(huì)政治管理的權(quán)力。如果他們行使權(quán)力的相對獨(dú)立性得不到保證，就不利于他們有效發(fā)揮自己的社會(huì)職能；
可是如果他們的相對獨(dú)立性太大，則使他們有可能謀取特殊利益，有可能背離國民的意志和意愿，以至于一句著名的西方諺語說：代議制下的公民只在他們投票的那一天是自由的。

　　巴貝爾在《強(qiáng)民主：一個(gè)新時(shí)代的參與性政治》中分析了兩種傾向（Barble,1984）。

　　一個(gè)叫做行政式民主，在這里，行政人員權(quán)力很大，政府權(quán)力集中而活躍，行政人員對立法也有很大影響，行政在整個(gè)政體中地位很高；
他認(rèn)為美國在1965年約翰遜總統(tǒng)的“偉大社會(huì)”政綱時(shí)期，就是行政權(quán)力太大，而隨之而來的就是公民權(quán)利的變小。

　　另一個(gè)叫做司法式民主，司法人員權(quán)力很大，司法人員地位很高，他們以憲法和各種法例為指引，干預(yù)、限制行政權(quán)力；
他認(rèn)為美國的最高法院有時(shí)就扮演了這一角色。這時(shí)，法院實(shí)際上在民意之外，引入了另一個(gè)最高理據(jù)，也就是自然法或憲法。1936年的美國就是這種情況。由于最高法院7個(gè)法官中有4個(gè)持傳統(tǒng)資本主義的理念，傾向于保護(hù)資方的權(quán)益，十分不滿當(dāng)時(shí)羅斯福推行的新政，所以否定了一系列新政的法案。比如羅斯福1934年提出了鐵路職工退休法，規(guī)定鐵路公司必須為其雇員支付養(yǎng)老金，但最高法院判其違憲；
格菲•斯奈德煤炭保護(hù)法旨在保障煤礦工人的勞動(dòng)條件，規(guī)定了他們的最高工時(shí)和最低工資，但最高法院判其違憲；
紐約州頒布婦女與兒童最低工資法，但最高法院判其違憲。（林克，卡頓，1980）。最高法院的這些判決和民意的對立如此強(qiáng)烈，以至于幾乎使當(dāng)時(shí)的美國行政和立法部門癱瘓。羅斯福只有使出最后的底牌：改組最高法院。他于1937年2月提交了司法改革法，如果一旦被兩院通過，就會(huì)生效，他就可以改組最高法院的人員組成。就在這時(shí)，最高法院開始改變立場，從而避免了一場司法危機(jī)。

　　巴貝爾說：在以上兩種情況下，我們就看不到公民在決定、創(chuàng)造自己的生活，政治變得只是由政治家在做。當(dāng)然，也許他說的有些過分，但他的顧慮是合理的。所以說，國民們必須在根本上掌握住國家的最高權(quán)力，使政府人員的工作完全指向國民的利益；
為此，盧梭在《社會(huì)契約論》中主張議員的任期不能很長，只應(yīng)兩年，這樣做的目的是：盡量減少議員貪污的機(jī)會(huì)，迫使議員勤奮地工作，及時(shí)去除無能議員。在這個(gè)前提下，則必須給政府人員足夠的相對自主性和獨(dú)立性，以使他們能把工作做好。所以事實(shí)上議員們的任期都在四到五年，還有的更長；
而且他們會(huì)連選連任，在美國，80％左右的議員會(huì)進(jìn)行連選連任，其成功率平均有75％（Patterson,1997）。這種制度安排的目的，就是要提高和發(fā)揮議員們的專業(yè)性。如何把握好以上兩者的平衡，是國民社會(huì)政治生活的一個(gè)主要內(nèi)容。

　　四、權(quán)力融合原則和三權(quán)分立原則

　　一個(gè)國家的政治權(quán)力分為三個(gè)方面：立法、行政和司法。民主國家意味著人民當(dāng)家作主，也就是政治領(lǐng)導(dǎo)人的人選是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。這一點(diǎn)在制度安排上如何體現(xiàn)呢？

　　在我國，憲法五十七條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)�！钡谖迨�九條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表�！钡谖迨�八條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)�！边@樣，就保證了立法機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的，而且它是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　我國憲法第六十二條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；
（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；
根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選�！边@樣，就保證了國家行政機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。

　　我國憲法第六十二條又規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（七）選舉最高人民法院院長；
（八）選舉最高人民檢察院檢察長�！边@樣，就保證了國家司法機(jī)關(guān)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。

　　為了完全保證國家政治權(quán)力和政治領(lǐng)導(dǎo)人對國民負(fù)責(zé)，憲法第六十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；
（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長；
（四）最高人民法院院長；
（五）最高人民檢察院檢察長。”

　　我國這種政治制度所根據(jù)的原則，在政治學(xué)上稱為“權(quán)力融合原則”（fusion of powers），以和美國實(shí)行的“權(quán)力分立原則”（separation of powers）區(qū)別開來。在當(dāng)今的各個(gè)現(xiàn)代文明國家中，大多數(shù)國家都是實(shí)行“權(quán)力融合原則”，比如英國、德國、加拿大、意大利、日本，等等。實(shí)行“三權(quán)分立原則”的只有美國、法國等十幾個(gè)國家（Ranney,1993）。所謂“三權(quán)分立”是指國民要進(jìn)行兩個(gè)選舉，一個(gè)是選議員，一個(gè)是直接選總統(tǒng)。而實(shí)行“權(quán)力融合原則”，國民就只做一個(gè)選舉，那就是選人民代表（議員），由他們?nèi)ゴ�表人民去選國家行政首腦。

　　實(shí)行“權(quán)力融合原則”，既保證了國家政治權(quán)力來自于國民，又保證了國家的三大權(quán)力協(xié)調(diào)一致，保證了國家政治運(yùn)作的效率，這就是為什么大多數(shù)現(xiàn)代文明國家都奉行這一原則的原因�？蔀槭裁疵绹�要?jiǎng)e出心裁地搞什么“三權(quán)分立”呢？這和以麥迪遜為代表的美國政體的設(shè)計(jì)者們的一個(gè)擔(dān)心有關(guān)。他們認(rèn)為，國民出于自身利益的需要，一定要有一個(gè)政府來進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)政治管理，無政府狀態(tài)對誰都沒有好處；
但是，被賦予了強(qiáng)大政治權(quán)力的政府有可能侵害國民的利益，有可能不完全按照人民的意志辦事，有可能營私舞弊，有可能貪贓枉法。當(dāng)然，國民可以通過四年或五年一度的選舉來對政府人員進(jìn)行監(jiān)督和最終控制，但又如何進(jìn)行日常的監(jiān)督和控制呢？國民們平時(shí)都很忙，上班的上班，上學(xué)的上學(xué)，自己的一大堆事情都忙不過來，哪有多少時(shí)間去經(jīng)常性地監(jiān)察自己選出來的政治代理人的工作呢？麥迪遜他們就想出了這個(gè)“三權(quán)分立”原則。

　　當(dāng)然，“三權(quán)分立”和“權(quán)力融合”都是要保證國家權(quán)力來自國民的同意，正如美國獨(dú)立宣言所說：“人人都有造物主賦予的不可剝奪的權(quán)利，那就是：生命、自由和對幸福的追求；
正是為了保障這些權(quán)利，政府才被人們創(chuàng)造出來；
政府的權(quán)力來自國民的同意。”雖然這兩個(gè)原則在這一點(diǎn)上相同，卻在具體安排上有所區(qū)別。前面我們把國民和政府的關(guān)系比作全體股東和職業(yè)經(jīng)理層的關(guān)系。那么，“權(quán)力融合原則”是說：股東大會(huì)投票選出一個(gè)總經(jīng)理，然后由他進(jìn)行公司各項(xiàng)決策管理；
“三權(quán)分立原則”是說：股東大會(huì)進(jìn)行兩個(gè)投票，選出一個(gè)特派員，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　負(fù)責(zé)公司大政方針和各項(xiàng)規(guī)章制度的制定；
再選出一個(gè)總經(jīng)理，負(fù)責(zé)公司的管理決策。兩個(gè)人分工不同，但權(quán)力是一樣大的，而且都直接對股東大會(huì)負(fù)責(zé)。這樣做的效果就是：由于兩方都是由所有者直接委派的代理人，兩方是平級的，所以可以互不買帳；
他們就可能競相向所有者邀功，互相監(jiān)督指責(zé)。兩方串通起來合伙蒙騙所有者，雖然有可能，但和只有一個(gè)總經(jīng)理掌管決策管理大權(quán)相比，可能性小得多。

　　這就好比一個(gè)商場的老板，必須請人在收銀臺(tái)收錢，可是如果所有程序一個(gè)人做，就增加了這個(gè)人使出手段貪污貨款的可能性。所以老板就再派一個(gè)人，把程序分給兩個(gè)人做，一個(gè)負(fù)責(zé)開票，一個(gè)負(fù)責(zé)收錢。他們倆的權(quán)力是平級的，都直接對老板負(fù)責(zé)。當(dāng)然，他們倆仍有可能串通，但可能性畢竟和原來相比小很多。這樣，老板就要多麻煩一點(diǎn)，要請多一個(gè)人；
國民也麻煩一點(diǎn)，選完了總統(tǒng)，過兩年又要選議員；
但為了上述效果，麻煩一點(diǎn)也就認(rèn)了。

　　那是不是說：只有實(shí)行“權(quán)力分立原則”，才能保證對政府的日常監(jiān)督；
否則，政府就會(huì)偏離軌道呢？當(dāng)然不能這么說。大多數(shù)國家都是實(shí)行“權(quán)力融合原則”，也沒出什么大問題。有制度安排的保障，有暢通的信息流動(dòng)，各個(gè)現(xiàn)代文明國家的政府都能在整體上按照人民的意愿運(yùn)作。雖然難免會(huì)有少數(shù)官員或者某具體部門在某一時(shí)間偏離這一軌道，但這會(huì)得到糾正。也許“三權(quán)分立原則”會(huì)使這種糾正做得更快一點(diǎn)，但那也只是量的區(qū)別，而沒有質(zhì)的不同�？赏瑫r(shí)，“三權(quán)分立原則”要在別的方面付出代價(jià)，那就是行政的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和效率。在美國，如果國會(huì)的多數(shù)黨和總統(tǒng)屬于同一個(gè)政黨，那么政策的制定、國家大事的處理就順暢一些；
反之，如果兩者分屬不同政黨，則會(huì)發(fā)生很多摩擦�？偨y(tǒng)可以否決國會(huì)提出的法案，但國會(huì)對總統(tǒng)有更大的制約權(quán)，國會(huì)也可以否決總統(tǒng)提出的立法草案（否決率超過50％），還可以停止給行政部門的撥款，否決總統(tǒng)對其他政府高官的提名，直至彈劾總統(tǒng)。有時(shí)雙方會(huì)鬧得像斗氣一樣，關(guān)系很僵。總之，這種分權(quán)固然加強(qiáng)了相互監(jiān)督，但也降低了行政效率。

　　的確，我國的民主政制還不夠健全，在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中還有很多不夠民主的地方。但是，作為國家根本大法的憲法，是完全體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治的精神；
這也表明中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其政治理念是完全符合中國人民的意愿意志和利益的。我們要做的，是把憲法的民主精神，通過一系列具體的法律法規(guī)、制度程序，落到實(shí)處。正是在這個(gè)意義上，我們強(qiáng)調(diào)實(shí)施憲政，強(qiáng)調(diào)法治，法治中最重要的就是依照憲法來進(jìn)行社會(huì)政治決策和管理。我們要把我們的憲法作為總綱領(lǐng)，進(jìn)行政治體制的改革，進(jìn)行政治文明的建設(shè)。

　　五、司法部門的權(quán)力來自于民意

　　下面我們專門談?wù)勊痉āＮ覈鴮W(xué)術(shù)界有很多人認(rèn)為：美國等國家的立法和行政首腦固然產(chǎn)生于民意，但它們的司法部門則是超越于民意的。我們認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)并不正確。

　　法官是由誰來任命的？法官的權(quán)力是誰給的？萊內(nèi)在《政治管理》第十四章“司法程序”中介紹說：絕大多數(shù)現(xiàn)代民主國家的法官都是由行政首腦或司法部長指定，只要他們“行為良好”，就可以一直任職；
而要將他們免職，只有通過立法機(jī)關(guān)進(jìn)行彈劾（Ranney,1993）。

　　我們看到，在任命時(shí)，由行政首腦任命，而行政首腦當(dāng)然是民選產(chǎn)生的，所以說法官仍是對民意負(fù)責(zé)；
這就像政府的各位部長都是由行政首腦選拔任命，但我們?nèi)匀徽J(rèn)為這些部長都是對民意負(fù)責(zé)的；
一間公司的各部門經(jīng)理是由總經(jīng)理任命的，但因?yàn)榭偨?jīng)理是由股東大會(huì)選定的，所以我們?nèi)匀徽J(rèn)為這些部門經(jīng)理是對股東大會(huì)負(fù)責(zé)的。有人會(huì)說，雖然法官們是由民選的行政首腦任命的，可是一旦上任，就是終身任職，而不管選民對他喜歡不喜歡、滿意不滿意，他始終有司法權(quán)，所以是超越于民意的�？墒�，民主國家都規(guī)定了對法官的彈劾程序，如果一個(gè)法官剛愎自用、一意孤行、罔顧民意，民意一定會(huì)向自己選出的代表（議員）施壓，沒有幾個(gè)議員會(huì)拿自己的政治生命當(dāng)兒戲，拿選民的意見當(dāng)玩笑，立法機(jī)關(guān)一定會(huì)啟動(dòng)彈劾程序，這位法官便會(huì)結(jié)束其司法生涯。這就好比，一間公司的技術(shù)部經(jīng)理業(yè)務(wù)精湛，水平高超；
那么他當(dāng)然完全有可能終身任職；
可是他千萬不要忘了自己的職位是誰給的，如果他開始對工作敷衍了事，總經(jīng)理當(dāng)然可以撤了他；
即使總經(jīng)理和他關(guān)系好，下不了手，但股東大會(huì)也不能容忍這種情況；
如果總經(jīng)理堅(jiān)持不撤他，那就只有撤總經(jīng)理。所以，從任命到整個(gè)任職過程，民意都對法官的任職有最高決定權(quán)。

　　所以政治哲學(xué)家埃尼在《民主和不信任》中說：有種觀點(diǎn)認(rèn)為，司法人員有權(quán)解釋、確定若干基本價(jià)值，這是不正確的。代議制民主才擁有最高決定權(quán)，而不能認(rèn)為被指定的法官比選出的議員更有政治權(quán)力。我們選出的議員才是我們所能信賴的最后的人（Ely,1980）。

　　美國的情況如何呢？佩特森在《美國的民主》第十七章“聯(lián)邦司法系統(tǒng)”中介紹說（Patterson,1997），美國的聯(lián)邦法官是由總統(tǒng)提名，經(jīng)過參議院批準(zhǔn)而產(chǎn)生。而各州法官的產(chǎn)生方法各自不同，50個(gè)州中只有6個(gè)是由州長指定的，其余的則由該州選民普選產(chǎn)生。選舉方式有兩種，一種和選總統(tǒng)的方式是一樣的，有26個(gè)州這樣運(yùn)作；
剩下的18個(gè)州則采取“密蘇里方案”。做法是：先由該州的司法系統(tǒng)成立一個(gè)選舉委員會(huì)，由它提出一個(gè)名單，州長在這份名單中指定人選，比如指定了張三；
張三在法官的崗位上工作一年后，由該州的選民投票決定他是否稱職；
如果選民們不認(rèn)為他是稱職的，他就下崗；
如果他被選民們認(rèn)為合格，則正式開始了他的州法官的職業(yè)生涯。但這不等于他就此高枕無憂、一勞永逸了，每隔6年會(huì)由選民投票決定他是否可以繼續(xù)當(dāng)；
也就是說，每隔6年由該州選民投票決定是否“續(xù)聘”他。

　　在美國，超過95％的法律糾紛和法律案件（legal case）都是由各州法院審理判決的。州法官如行為端正，可以繼續(xù)任職。只有五種情況可以使他們走下法官崗位：去世、自愿退休、被立法機(jī)構(gòu)彈劾、在定期選舉中沒有再次當(dāng)選、在“密蘇里方案”中沒有得到選民認(rèn)可。在美國歷史上，共有15位聯(lián)邦法官遭到國會(huì)的彈劾而離職。

　　為什么法官可以終身任職？為什么大部分法官在其任職期間不必再接受選舉的考驗(yàn)？這是因?yàn)榻y(tǒng)一民意的形成和表達(dá)是通過立法來進(jìn)行的，因此議員們雖然也可以終身任職，但這要求他們必須在每次選舉中獲勝，這種定期選舉保證和督促了議員們必須始終對民意負(fù)責(zé)。然后由這些人民的代表去監(jiān)督法官們執(zhí)行根據(jù)民意制定出來的法律，通過這種安排保證了法官對民意負(fù)責(zé)。有了這樣的前提，就可以把重點(diǎn)集中在如何發(fā)揮法官的專業(yè)性上，讓他們能終身任職就是這樣一種制度安排。

　　同樣道理，在行政系統(tǒng)中，最高行政首腦是要經(jīng)過選舉產(chǎn)生，并且有任期限制；
但到了中下級官員，就不必進(jìn)行這些制度安排，所以在轉(zhuǎn)行、調(diào)換工作十分頻繁的美國，公務(wù)員隊(duì)伍相形之下十分穩(wěn)定，很多中下級官員在自己的崗位上也是終身任職；
這樣的制度安排可以充分發(fā)揮法律執(zhí)行和行政管理的專業(yè)性、連貫性和效率。但我們千萬不要看到他們終身任職，就說他們擁有超越于民意的權(quán)力。一個(gè)派出所所長也很有可能終身任職，但他的權(quán)力當(dāng)然是人民給的，人民可以給他這個(gè)權(quán)力，也可以不給，完全取決于人民的意愿。當(dāng)我們說司法的獨(dú)立性時(shí)，并不是說法官獨(dú)立于民意，而是說法官的職權(quán)獨(dú)立于行政領(lǐng)導(dǎo)人乃至立法機(jī)構(gòu)，這種獨(dú)立性使法官可以對行政和立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行制衡。

　　這就好比股東大會(huì)選定了公司的總經(jīng)理（相當(dāng)于總統(tǒng)）、特派員（相當(dāng)于議員）、監(jiān)事（相當(dāng)于法官），在這中間監(jiān)事是通過總經(jīng)理和特派員確定的。他們?nèi)�方共同為全體股東工作，三者之間可能會(huì)產(chǎn)生意見分歧，有時(shí)甚至?xí)��?dǎo)致出現(xiàn)僵局，但股東們覺得這是必要的。這既是為了防止某一種權(quán)力過大，又是為了看清究竟怎樣做才合理。股東們雖然是公司的所有者，但他們對究竟怎樣才能管理好公司并不很清楚，只聽特派員和總經(jīng)理的話可能還不夠，還要聽聽監(jiān)事的意見，聽聽三方之間的爭論，這對于股東們看清如何對公司的大事進(jìn)行決策是有好處的。當(dāng)特派員和監(jiān)事發(fā)生意見分歧時(shí)，特派員不能隨便行使自己的彈劾權(quán)將他炒掉；
炒掉一個(gè)車間主任可能不必顧慮那么多，但對監(jiān)事一定要慎重，因?yàn)楸O(jiān)事是股東們的紅人，是股東們十分看重的。特派員首要的選擇是和監(jiān)事爭論，和監(jiān)事溝通，必要時(shí)服從監(jiān)事的意見。只有在監(jiān)事明顯不顧股東們的利益、股東們對監(jiān)事十分不滿時(shí)，才會(huì)彈劾監(jiān)事，將其炒掉。

　　總之，本文說的是：現(xiàn)代文明國家的政治權(quán)力都是屬于人民的，國民的利益是政治權(quán)力運(yùn)作的根本指向，在這個(gè)宗旨之下進(jìn)行一系列制度安排。政府和廣大百姓的關(guān)系，和一個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和廣大客戶的關(guān)系，是相似的；
這是一種自愿的分工合作的關(guān)系。政府人員為廣大百姓提供他們所需要的社會(huì)政治的管理，并以此取酬；
農(nóng)民則向政府人員及其他國民提供農(nóng)產(chǎn)品，并以此取酬；
電視機(jī)廠家則向政府人員及其他國民提供電視機(jī)，并以此取酬。雖然各自提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同，但關(guān)系的性質(zhì)相同。在這里，我們談的是兩個(gè)主體：政府和國民，談的是他們倆的利益一致性。

　　可是，國民是一個(gè)利益統(tǒng)一體嗎？國民意味著城市居民和鄉(xiāng)村居民、有產(chǎn)群體和雇員群體、高收入群體和低收入群體、男性群體和女性群體、異性戀群體和同性戀群體、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和西北不發(fā)達(dá)地區(qū)，意味著相互競爭的企業(yè)、相互競爭的商店、相互競爭的員工、相互競爭的高考生，他們之間既有利益的一致性、又有利益的矛盾性，因此不能簡單地被看作是一個(gè)利益統(tǒng)一體，他們之間的關(guān)系也要得到妥善處理，這就進(jìn)入民主的另一個(gè)層面：如何界定國民之間的關(guān)系。

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