【內(nèi)容摘要】緊急狀態(tài)的出現(xiàn)就意味著對(duì)公民權(quán)利的限制或中止，而保障公民權(quán)利是現(xiàn)代憲政國(guó)家存在的依據(jù)和目標(biāo)，因此如何實(shí)現(xiàn)限制和保障公民權(quán)利的平衡便成為緊急狀態(tài)法的核心問(wèn)題，筆者試對(duì)各國(guó)及有關(guān)國(guó)際公約緊急狀態(tài)下的人權(quán)限制和保障進(jìn)行粗淺的比較和分析，并試圖在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)立法在這方面應(yīng)注意的問(wèn)題提出淺陋建議。

　　【關(guān)鍵詞】緊急狀態(tài) 限制公民權(quán)利 保障公民權(quán)利 平衡

　　一、引言

　　2003年春,突如其來(lái)的“非典”引發(fā)了國(guó)人對(duì)政府危機(jī)管理和緊急狀態(tài)立法的深刻反思,使人們看到我國(guó)憲法和法律規(guī)定的緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)措施的不完善。而有關(guān)緊急狀態(tài)的早期的“國(guó)家理性主義”1和“政府監(jiān)管理論”2已遭到世人拋棄,緊急狀態(tài)也應(yīng)依法治之的理念被世界上大多數(shù)國(guó)家接受,目前世界上大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)立法形式規(guī)范政府的緊急權(quán)力.只是有些國(guó)家采用“憲法保留模式”3,有些國(guó)家采用“法律保留模式”4。2004年3月14日通過(guò)的憲法修正案對(duì)82年憲法的第67條第20項(xiàng)、第80條、第89條第16項(xiàng)作出了修改,規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人大和其常委的決定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)；
國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。雖然筆者認(rèn)為緊急狀態(tài)的憲法保留模式更為適合我國(guó)國(guó)情5,但無(wú)疑我國(guó)這次修憲采用了緊急狀態(tài)的法律保留模式6,于是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法,明確緊急狀態(tài)的決定權(quán)限和宣布實(shí)施的程序，政府在緊急狀態(tài)時(shí)期可以享有的緊急權(quán)力和可以采取的緊急措施，公民在緊急狀態(tài)時(shí)期依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的緊急義務(wù)，在緊急狀態(tài)時(shí)期應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)的基本人權(quán)以及有關(guān)實(shí)施緊急狀態(tài)的期限、程序、效力等等，便成為急需解決的

　　二、政府權(quán)力在保障公民權(quán)利和限制公民權(quán)利之間的平衡是緊急狀態(tài)法的核心

　　由于在緊急狀態(tài)下一個(gè)國(guó)家正常的憲法和法律秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)都受到正在發(fā)生的或迫在眉睫的嚴(yán)重威脅，此時(shí)維護(hù)國(guó)家的生存成了政治生活和社會(huì)生活的首要價(jià)值，憲法效力的最高性要讓位于緊急狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要，國(guó)家權(quán)力的行使因而在一定程度上擺脫了憲法的約束，而憲法所保障的基本權(quán)利則要比正常狀態(tài)下受到更為嚴(yán)格的限制�？梢�(jiàn)緊急狀態(tài)的出現(xiàn)就意味著一定程度的不受約束的國(guó)家權(quán)力的行使和對(duì)人民所享有的基本權(quán)利的克減。7

　　從另一個(gè)角度講，以現(xiàn)代憲政和法治的理念，國(guó)家的存在正是為了維護(hù)公民的權(quán)利促進(jìn)公民的幸福。因而，雖然行使緊急權(quán)的直接目的是為了維系國(guó)家存在，但歸根結(jié)底其最終目的仍是公民的權(quán)利和幸福�？梢哉f(shuō)人權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的最高追求也是一切國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的最終追求，當(dāng)然也包括緊急狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行。國(guó)家的這種目標(biāo)便決定了：即使在緊急狀態(tài)下國(guó)家也必須盡自己最大可能來(lái)保障公民基本權(quán)利，將對(duì)公民權(quán)利的克減降低到最低程度。

　　在緊急狀態(tài)下，一方面必然要對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行克減，另一方面又要盡最大可能保障公民的基本權(quán)利，因此在我國(guó)憲法沒(méi)有對(duì)緊急狀態(tài)下不容克減的公民基本權(quán)利作出規(guī)定的情況下，如何保持政府權(quán)力在保障公民權(quán)利和限制公民權(quán)利之間的平衡便成為緊急狀態(tài)法最核心的課題。

　　三、各國(guó)憲法、法律及國(guó)際公約對(duì)緊急狀態(tài)下保障和限制公民權(quán)利的規(guī)定

　�。ㄒ唬└鲊�(guó)憲法及國(guó)際公約對(duì)緊急狀態(tài)下限制公民權(quán)利的規(guī)定

　　有些學(xué)者也將緊急狀態(tài)下對(duì)公民權(quán)利的限制稱為“緊急失權(quán)”，緊急失權(quán)主要是指國(guó)家或政府為采取緊急對(duì)抗措施行使緊急權(quán)的需要，中止憲法和法律規(guī)定的一部分或全部公民的權(quán)利和自由。[1]世界上很多國(guó)家憲法都對(duì)緊急狀態(tài)下國(guó)家或政府可以限制或中止部分或全部公民的權(quán)利作出了明文規(guī)定。但各國(guó)憲法采取的形式并不相同，主要有以下幾種形式：

　�。保�抽象的限制

　　這種形式是指憲法并不明確規(guī)定可以加以限制或中止的公民的權(quán)利，而只是概括的敘述緊急狀態(tài)下可以終止執(zhí)行憲法的任何條款。如《尼泊爾王國(guó)憲法》第八十一條規(guī)定：如果國(guó)王認(rèn)為出現(xiàn)了緊急形勢(shì)，“國(guó)王可以發(fā)布文告宣布中止執(zhí)行本條款以外的本憲法一切條款或任一條文或某些條款中的某些規(guī)定”。

　�。玻�非例外不得禁止

　　這種形式是指憲法規(guī)定除在緊急狀態(tài)下不得中止執(zhí)行憲法的任何條款。如《阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)臨時(shí)憲法》第一百四十五條第一款規(guī)定：“除宣布實(shí)行軍法管制以及由此而規(guī)定的法律限制外，不得中止執(zhí)行本憲法任何條款�！毖韵轮�意實(shí)行軍法管制及由此而規(guī)定的法律可以終止執(zhí)行憲法條款。《阿拉伯也門(mén)共和國(guó)永久憲法》第一百六十八條規(guī)定：“除非依照本憲法規(guī)定宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，不得中止執(zhí)行本憲法的任何條款�！� 言下之意緊急狀態(tài)下或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下可以終止執(zhí)行憲法條款。

　�。常�明確列舉。

　　這種形式是指憲法中明確列舉出在緊急狀態(tài)下可以限制或中止執(zhí)行的憲法條款。如《阿富汗伊斯蘭共和國(guó)憲法》第一百四十五條規(guī)定：在緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)經(jīng)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)人和最高院之同意，得中止或限制下列條款之執(zhí)行：第二十七條第二款（非依法律之規(guī)定不得受偵查、逮捕或者拘留的權(quán)利）、第三十六條（示威權(quán)）、第三十七條第二款（非依法律規(guī)定之授權(quán)，私人信件不受?chē)?guó)家檢查私人通訊不受?chē)?guó)家監(jiān)聽(tīng)的權(quán)利）第三十八條第二款（除非出現(xiàn)法律規(guī)定之情況并以規(guī)定之辦法，否則，私人住所未經(jīng)住戶之允許或者沒(méi)有法院之命令不得進(jìn)入和不受檢查的權(quán)力）�！恶R來(lái)西亞憲法》第一百四十九條規(guī)定，在實(shí)施緊急狀態(tài)期間，公民的人身自由、禁止驅(qū)逐出境和遷徙自由、言論結(jié)社集會(huì)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等受到限制。[2]　

　　世界上幾大重要的有關(guān)公民權(quán)利的國(guó)際公約也都規(guī)定了締約國(guó)在緊急狀態(tài)可以限制或中止公民權(quán)利�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條第一款規(guī)定：在公共緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生存并經(jīng)正式宣布時(shí)，本公約締約國(guó)得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)�！稓W洲人權(quán)國(guó)際公約》第一章第十五條規(guī)定：在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或其他威脅國(guó)家生存的公共緊急狀態(tài)時(shí)，任何締約國(guó)可以在公共緊急狀況所嚴(yán)格要求的范圍之內(nèi)采取有損于其根據(jù)本公約所承擔(dān)的義務(wù)的措施�！睹乐奕藱�(quán)公約》第三章第二十七條第一款規(guī)定：在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、公共危險(xiǎn)或威脅到一個(gè)締約國(guó)的獨(dú)立和安全的其他公共緊急狀態(tài)時(shí)，該締約國(guó)可以采措施，在緊急情況所嚴(yán)格需要的范圍和期限內(nèi)，克減其根據(jù)本公約所承擔(dān)的義務(wù)。

　　可見(jiàn)，緊急狀態(tài)下憲法保障的公民權(quán)利要受到限制已成為共識(shí)，并被國(guó)際公約和各國(guó)憲法所明文規(guī)定。但各國(guó)憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)下可以限制或中止的公民權(quán)利內(nèi)容并不完全相同，一般來(lái)說(shuō)，多數(shù)國(guó)家都肯定以下幾項(xiàng)公民權(quán)利可以予以限制或克減：人身自由、刑事訴訟中的一些訴訟權(quán)、住宅不受侵犯、游行示威權(quán)、居住和遷徙自由權(quán)等。

　�。ǘ�）各國(guó)憲法、法律及國(guó)際公約對(duì)緊急狀態(tài)下保障公民權(quán)利的規(guī)定。[3]

　　誠(chéng)如上文所述，固然緊急狀態(tài)憲法保障的公民權(quán)利要受到限制，但這種限制也并不是不受任何約束，在緊急狀態(tài)下國(guó)家和政府還必須盡最大可能保障公民的權(quán)利，將對(duì)公民權(quán)利的限制降低到最低限度，也就是在緊急狀態(tài)下達(dá)到政府權(quán)力在限制和保障公民權(quán)利之間的平衡。因此，世界上大多數(shù)國(guó)家憲法、法律以及主要人權(quán)國(guó)際公約都有對(duì)緊急狀態(tài)下公民權(quán)利保障的規(guī)定。

　　世界上大多數(shù)國(guó)家憲法、法律對(duì)緊急狀態(tài)下公民權(quán)利進(jìn)行保障的措施主要有：

　　１．明確列舉緊急狀態(tài)下可以限制或中止的公民權(quán)利

　　如上文所列舉的《阿富汗伊斯蘭共和國(guó)憲法》、《馬來(lái)西亞憲法》都是采取這種形式，而根據(jù)“列舉即限制”的拉丁法諺，這種明確列舉緊急狀態(tài)下可以限制或中止的公民權(quán)利的方式本身就是對(duì)國(guó)家限制公民權(quán)利的一種約束，即緊急狀態(tài)下國(guó)家只能對(duì)列舉范圍內(nèi)的公民權(quán)利予以限制或中止，而對(duì)于列舉范圍之外的公民的權(quán)利則不能進(jìn)行限制或中止，必須予以充分保障。

　�。玻�明確規(guī)定緊急狀態(tài)下不能予以限制或中止的公民權(quán)利

　　如《委內(nèi)瑞拉憲法》第二百四十一條第一款規(guī)定：遇到緊急事件，可以擾亂共和國(guó)和平的混亂，或者影響經(jīng)濟(jì)或社會(huì)生活的嚴(yán)重情況的時(shí)候，共和國(guó)總統(tǒng)可以限制或停止憲法的保證或某些保證，但公布在第58條和第69條（3）和（7）項(xiàng)下的那些保證例外。第58條規(guī)定的是生存的權(quán)利和不設(shè)死刑；
第69條（3）規(guī)定的是任何人不可以被監(jiān)禁不與外界聯(lián)系通信，或使身心痛苦；
第69條（7）規(guī)定的是不能判處無(wú)期徒刑或不名譽(yù)刑罰，刑罰不得超過(guò)三十年。

　�。常�規(guī)定緊急狀態(tài)的期限

　　規(guī)定緊急狀態(tài)的期限也是保障公民權(quán)利的方式之一。因?yàn)樗�可以防止緊急權(quán)的濫用，可以防止掌權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)緊急狀態(tài)的宣布而對(duì)人民實(shí)行永久性的專(zhuān)制統(tǒng)治，一旦達(dá)到法定期限，緊急措施就自動(dòng)失效，對(duì)公民權(quán)利的克減和國(guó)家權(quán)力的集中便不再具有正當(dāng)性，除非經(jīng)法定程序?qū)�緊急狀態(tài)予以延長(zhǎng)。如《巴西憲法》第一百五十八條規(guī)定：緊急狀態(tài)持續(xù)時(shí)間不得超過(guò)九十天，如果決定宣布緊急狀態(tài)的原因繼續(xù)存在，可一次性延長(zhǎng)相同時(shí)間。美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》規(guī)定：總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)有效期限最多為兩年，任何全國(guó)緊急狀態(tài)在宣布一周年的周年日自動(dòng)終止，除非在到期九十天內(nèi)總統(tǒng)宣布繼續(xù)延長(zhǎng)。再如《西班牙憲法》第一百一十六條規(guī)定：緊急狀態(tài)的期限為十五天，但經(jīng)眾議院授權(quán)可延長(zhǎng)。

　　４．規(guī)定代議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督

　　由于行政機(jī)關(guān)具有行使緊急權(quán)的天然便利，一般國(guó)家的緊急權(quán)都由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使,使得行政機(jī)關(guān)的權(quán)力較正常狀態(tài)下有很大擴(kuò)張,而代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力則受到一些限制,但為了保障公民權(quán)利,各國(guó)憲法和法律一般還都規(guī)定了代議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的監(jiān)督權(quán).如美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》規(guī)定:總統(tǒng)要向國(guó)會(huì)詳細(xì)說(shuō)明在緊急狀態(tài)時(shí)期內(nèi)為采取行動(dòng)而需要使用的立法權(quán)力；
在總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后六個(gè)月以內(nèi)的期限內(nèi),以及此后六個(gè)月為一期的期限內(nèi),國(guó)會(huì)兩院應(yīng)就是否宣布終止緊急狀態(tài)進(jìn)行投票表決,并發(fā)布聯(lián)合決議。法國(guó)1958年憲法第十六條規(guī)定：當(dāng)共和國(guó)體制、國(guó)家獨(dú)立、領(lǐng)土完整或國(guó)際義務(wù)的履行受到嚴(yán)重和直接的威脅時(shí)，以及依據(jù)憲法產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)正常行使職能被中斷時(shí)，共和國(guó)總統(tǒng)在同總理、議會(huì)兩院議長(zhǎng)和憲法委員會(huì)主席正式磋商后，采取必要措施。第三十六條又規(guī)定：只有得到議會(huì)授權(quán)，才能把戒嚴(yán)延續(xù)到十二天以上。聯(lián)邦德國(guó)基本法規(guī)定聯(lián)合委員會(huì)制定的法律以及聯(lián)合委員會(huì)或聯(lián)邦政府在緊急狀態(tài)下所采取的其他措施，隨時(shí)可由聯(lián)邦議院經(jīng)聯(lián)邦參議院同意后廢除�！栋突�斯坦憲法》第二百三十二條第七款規(guī)定：總統(tǒng)在緊急狀態(tài)宣布后的三十天內(nèi)召集議會(huì)聯(lián)席會(huì)議并將上述公告提交聯(lián)席會(huì)議審批，如果聯(lián)席會(huì)議在收到上述公告后兩個(gè)月內(nèi)未通過(guò)決議予以批準(zhǔn)，上述公告應(yīng)在上述二個(gè)月期限屆滿時(shí)即自行失效。

　　對(duì)以上各國(guó)憲法予以分析可以看出，立法機(jī)關(guān)對(duì)緊急權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)宣布緊急狀態(tài)的審查、對(duì)緊急狀狀態(tài)下有關(guān)機(jī)關(guān)緊急立法的授權(quán)和審查、對(duì)緊急狀態(tài)期限延長(zhǎng)的授權(quán)和監(jiān)督。

　�。担�司法機(jī)關(guān)對(duì)緊急措施的審查

　　司法機(jī)關(guān)對(duì)緊急權(quán)的審查以美國(guó)最為典型。一項(xiàng)有關(guān)緊急狀態(tài)的總統(tǒng)決定在適當(dāng)?shù)那樾蜗驴梢允艿剿痉�機(jī)關(guān)的審查，以確定宣稱的緊急狀態(tài)是否屬于相關(guān)的憲法和法律所規(guī)定的緊急狀態(tài)之列。[4]《菲律賓憲法》第七章第十八條也規(guī)定：“最高院在任何公民按適當(dāng)程序提出請(qǐng)?jiān)笗r(shí)，得審查宣布戒嚴(yán)狀態(tài)或停施人身保護(hù)令或延長(zhǎng)其期限是否有充分的事實(shí)依據(jù)，并應(yīng)在受理后的三十天內(nèi)作出裁決�！�

　　司法作為保障公民權(quán)利的最后一道防線，即使在緊急狀態(tài)下，其在憲法上的地位及憲法任務(wù)的履行也不應(yīng)受到損害。有學(xué)者將此稱為“損害禁止原則”。[5]

　　緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障也一直是國(guó)際人權(quán)法特別關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域，國(guó)際法協(xié)會(huì)在1986年的一份報(bào)告中就曾經(jīng)指出，當(dāng)時(shí)約有70個(gè)國(guó)家存在某種形式的對(duì)人權(quán)有影響的緊急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。目前世界上最主要的三大人權(quán)公約《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《歐洲人權(quán)公約》、《美洲人權(quán)公約 》都對(duì)緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障作出了原則上的規(guī)定。這三個(gè)人權(quán)公約所確立的緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的原則主要有：

　　１．比例原則

　　《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條第一款規(guī)定：締約國(guó)在緊急狀態(tài)下對(duì)人權(quán)的克減的程度以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限。這就是說(shuō)，超出應(yīng)對(duì)緊急情況所需要的人權(quán)克減措施是不合法的，只有符合克服緊急情況所嚴(yán)格需要的人權(quán)克減措施才可以因緊急狀態(tài)而排除不法性。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這一原則一般被稱為“比例原則”，它要求一個(gè)國(guó)家采取的緊急措施必須嚴(yán)格符合緊急情況的現(xiàn)實(shí)需要。1984年在意大利希拉庫(kù)薩召開(kāi)的“關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》限制和克減條款研討會(huì)”上通過(guò)的“希拉庫(kù)薩原則”對(duì)如何掌握該原則提供了參考性的建議，“希拉庫(kù)薩原則”第51條指出克減措施的嚴(yán)重性、時(shí)間和地域應(yīng)當(dāng)是消除危及國(guó)家生存的威脅所必需的，并且與這種威脅的性質(zhì)和程度相適應(yīng)的。該條的表述指明了衡量緊急措施是否符合比例原則的三個(gè)因素：嚴(yán)重性、時(shí)間和地域范圍。也即締約國(guó)在緊急狀態(tài)下所克減的人權(quán)要與緊急情況的性質(zhì)和嚴(yán)重性相符合，克減人權(quán)的期限要與緊急情況的存續(xù)期限相一致，克減人權(quán)的地域要與發(fā)生緊急情況的地域相一致。[6]

　　２．非歧視性原則

　　該原則也是國(guó)際公約所確立的在緊急狀態(tài)下保障人權(quán)的一項(xiàng)基本原則�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條第一款規(guī)定：克減措施不得包含基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教或社會(huì)出身的理由的歧視。《美洲人權(quán)公約 》第三章第二十七條第一款規(guī)定：克減措施不得含有以種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教或社會(huì)出身為理由的歧視。

　�。常�非克減原則

　　該原則是指即使是在緊急狀態(tài)下對(duì)于某些人權(quán)也不得予以克減。如《歐洲人權(quán)公約》第十五條第二款列舉了四項(xiàng)不得予以克減的人權(quán)，即：生命權(quán)（死刑或合法戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的死亡除外）、免于酷刑或其他不人道或有辱人格的待遇或處罰的權(quán)利、免受奴役的權(quán)利以及免受刑法追訴的權(quán)利。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條第二款則在上述四項(xiàng)不得予以克減的人權(quán)的基礎(chǔ)上增加了免于因無(wú)力履行約定義務(wù)而被監(jiān)禁的權(quán)利、被承認(rèn)在法律面前的人格的權(quán)利以及思想、良心和宗教自由權(quán)利等三項(xiàng)人權(quán)�！睹乐奕藱�(quán)公約 》規(guī)定的不得予以克減的人權(quán)范圍則更加寬泛。如：家庭權(quán)、姓名權(quán)、兒童權(quán)等等。

　　經(jīng)過(guò)分析，我們可以看出，國(guó)際公約予以確認(rèn)的不得予以克減的人權(quán)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是，為了維護(hù)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的最低標(biāo)準(zhǔn)所必需的權(quán)利，如生命權(quán)、免受奴役權(quán)等：一類(lèi)是，在國(guó)家緊急狀態(tài)下不受影響的權(quán)利，這類(lèi)權(quán)利與維護(hù)國(guó)家生存所采緊急措施不沖突，如被承認(rèn)在法律面前的人格的權(quán)利以及思想、良心和宗教自由權(quán)利。

　　四、結(jié)論—我國(guó)緊急狀態(tài)法如何實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力限制公民權(quán)利和保障公民權(quán)利的平衡

　　我國(guó)憲法第四修正案中，僅就緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)作出了規(guī)定，而對(duì)于緊急狀態(tài)的基本原則、緊急狀態(tài)下可以限制或中止的公民權(quán)利以及不能予以克減的公民權(quán)利等至關(guān)重要的問(wèn)題都沒(méi)有規(guī)定，但即將制定的緊急狀態(tài)法對(duì)這些問(wèn)題必須予以充分考量，努力尋求政府權(quán)力在限制公民權(quán)利和保障公民權(quán)利之間的平衡。

　�。ㄒ唬┚o急狀態(tài)法必須考慮在緊急狀態(tài)下公民的哪些權(quán)利是可以限制或中止的，哪些權(quán)利是不能加以克減的

　　緊急狀態(tài)下國(guó)家限制或中止公民權(quán)利的目的有三：一是，保證有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)更好的行使緊急權(quán)；
而是為了減少更大范圍內(nèi)的人民生命財(cái)產(chǎn)的損失；
三是為了維護(hù)國(guó)家政權(quán)和制度穩(wěn)定。[7]因此，緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)予以限制或中止的公民的權(quán)利必然是妨害上述目的實(shí)現(xiàn)的公民權(quán)利。誠(chéng)如上文所分析的各國(guó)憲法的規(guī)定一樣，緊急狀態(tài)下可能妨害上述目的實(shí)現(xiàn)的公民權(quán)利主要是：人身自由（在如我國(guó)去年由非典造成的緊急狀態(tài)的情形下，公民的該項(xiàng)權(quán)利如不加以限制可能會(huì)造成更大范圍內(nèi)人民生命財(cái)產(chǎn)損失）、刑事訴訟中的一些訴訟權(quán)、住宅不受侵犯、游行示威權(quán)、居住和遷徙自由權(quán)（上述幾項(xiàng)權(quán)利在緊急狀態(tài)下如不加以限制或中止，則極有可能影響有關(guān)機(jī)關(guān)緊急權(quán)的行使）等。因此，緊急狀態(tài)下可以進(jìn)行限制或中止的公民權(quán)利主要是上述幾項(xiàng)。

　　至于緊急狀態(tài)下不能予以克減的公民權(quán)利，則如國(guó)際公約所確立的那樣，主要是人之為人所必須具有的最低標(biāo)準(zhǔn)的那些權(quán)利和即使在緊急狀態(tài)下也不會(huì)受到影響的與緊急措施不沖突的那些權(quán)利。如：生命權(quán)、免受奴役權(quán)、被承認(rèn)在法律面前的人格的權(quán)利以及思想、良心和宗教自由權(quán)利。

　�。ǘ�）緊急狀態(tài)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定緊急狀態(tài)的有效期限　

　　這樣可以防止緊急權(quán)的濫用，防止掌權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)緊急狀態(tài)的宣布而對(duì)人民實(shí)行永久性的專(zhuān)制統(tǒng)治，有利于在緊急狀態(tài)保障公民權(quán)利。通過(guò)上文的比較分析，我們可以得知，雖然各國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)的期限長(zhǎng)短規(guī)定不一，但各國(guó)無(wú)疑已經(jīng)對(duì)緊急狀態(tài)應(yīng)當(dāng)有法定的有效期間達(dá)成共識(shí)，都對(duì)其期限作出了規(guī)定，一旦達(dá)到法定期限，緊急措施就自動(dòng)失效，對(duì)公民權(quán)利的克減便不再具有正當(dāng)性，除非經(jīng)法定程序?qū)�緊急狀態(tài)予以延長(zhǎng)。

　　（三）緊急狀態(tài)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的審查

　　緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的運(yùn)行與正常狀態(tài)下行政權(quán)力的運(yùn)行是如此不同，將對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生重大的影響，因此對(duì)以公民的權(quán)利和幸福為終極目標(biāo)的現(xiàn)代憲政國(guó)家來(lái)說(shuō)，緊急權(quán)的行使更應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。如上文所列舉的國(guó)家一樣，立法機(jī)關(guān)對(duì)緊急權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)宣布緊急狀態(tài)的審查，對(duì)緊急狀狀態(tài)下有關(guān)機(jī)關(guān)緊急立法的授權(quán)和審查，對(duì)緊急狀態(tài)期限延長(zhǎng)的授權(quán)和監(jiān)督。而我國(guó)憲法中規(guī)定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)是由全國(guó)人大常委會(huì)（即我國(guó)的立法機(jī)關(guān)）決定國(guó)家主席宣布的，省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)才是由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)關(guān)）決定的，因此我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)宣布緊急狀態(tài)的審查應(yīng)當(dāng)是指對(duì)省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的宣布的審查。此外，我國(guó)緊急狀態(tài)法還應(yīng)當(dāng)規(guī)定立法機(jī)關(guān)對(duì)緊急狀狀態(tài)下有關(guān)機(jī)關(guān)緊急立法的授權(quán)和審查以及對(duì)緊急狀態(tài)期限延長(zhǎng)的授權(quán)和監(jiān)督。

　　至于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的審查，由于我國(guó)目前的司法審查制度僅限于對(duì)對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政為的合法性的審查，因此，在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的監(jiān)督，顯然不能像美國(guó)那樣既可以對(duì)公民就具體緊急措施侵權(quán)提起的訴訟進(jìn)行審理又能就行政機(jī)關(guān)抽象的緊急命令的合憲性進(jìn)行審查，但根據(jù)上文所提到“禁止損害原則”，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的審查權(quán)不應(yīng)因緊急狀態(tài)而受到損害，公民通過(guò)個(gè)案訴訟尋求對(duì)具體緊急措施的救濟(jì)的通道不應(yīng)被堵塞，也不能簡(jiǎn)單的以軍事法院代替普通法院，除非該緊急威脅已使普通法院關(guān)閉，是文官管理失效，才能以軍事法院代替普通法院。

　　總之，緊急狀態(tài)法必須充分考慮緊急狀態(tài)下對(duì)公民權(quán)利的限制和保障，努力尋求政府權(quán)力在二者之間的平衡。

　　* 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)2003級(jí)碩士研究生。

　　1 所謂國(guó)家理性主義認(rèn)為:國(guó)家遭遇到危機(jī)時(shí),根本不必去顧及國(guó)內(nèi)法之法律,徑以國(guó)家之生存及安危為主要目的,可采行一切措施,是為國(guó)家理性所肯定。馬基亞維里：《君主論》，第129頁(yè)；
轉(zhuǎn)引自陳新民：《德國(guó)公法學(xué)理論(下冊(cè))》，第663頁(yè)。

　　2 政府監(jiān)管理論認(rèn)為:危機(jī)來(lái)臨時(shí),如何依據(jù)緊急權(quán)或自衛(wèi)權(quán)之要求拯救國(guó)家是政府之最高義務(wù)。此乃杰弗遜語(yǔ)。參見(jiàn)Winterton,supra note6,p.10n.69 轉(zhuǎn)引自法治斌：《人權(quán)保障與司法審查憲政專(zhuān)論二》，臺(tái)灣月旦出版社出版。

　　3 所謂憲法保留模式就是將緊急狀態(tài)所涉及的所有問(wèn)題都在憲法中予以明確規(guī)定。采用這種模式的如印度、巴基斯坦和德國(guó)等,這種模式的最大優(yōu)點(diǎn)就是避免了用法律的形式來(lái)予以規(guī)范可能出現(xiàn)的合憲性問(wèn)題,但會(huì)使憲法的篇幅過(guò)長(zhǎng)。

　　4 所謂法律保留模式就是在通過(guò)憲法確定基本原則的前提下,承認(rèn)立法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)立法上的決定權(quán),由立法機(jī)關(guān)來(lái)決定緊急狀態(tài)的所有實(shí)體和程序問(wèn)題。采用這種模式的如美國(guó)法國(guó)等,這種模式保證了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的緊急權(quán)的行使的有效監(jiān)督,但可能涉及合憲性的問(wèn)題。

　　5 因?yàn)榉�律保留模式可能�?huì)涉及到合憲性問(wèn)題,而眾所周知我國(guó)目前并沒(méi)有真正意義上的違憲審查制度,所以對(duì)于人權(quán)保障將比正常狀態(tài)下受到很大克減的的緊急狀態(tài)還是采用憲法保留的模式較好。

　　6 甚至不能說(shuō)是典型的法律保留模式,因?yàn)閼椃ㄖ皇且?guī)定了緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān),而對(duì)于緊急狀態(tài)的基本原則如進(jìn)入緊急狀態(tài)的條件緊急狀態(tài)下不得克減的人權(quán)等都沒(méi)有作出規(guī)定。

　　7 引自郭春明、郭興之：《緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的比較研究－國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的視角》，載于《比較法研究》，2004年第2期。

　　[1]　引自莫紀(jì)宏、徐高：《緊急狀態(tài)法學(xué)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，第243頁(yè)。

　　[2]　參見(jiàn)莫紀(jì)宏、徐高《緊急狀態(tài)法學(xué)》第七章，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社。

　　[3]　以下關(guān)于各國(guó)憲法和法律有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定主要參考莫紀(jì)宏、徐高：《緊急狀態(tài)法學(xué)》第四章，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社。

　　[4]　引自克勞狄?jiàn)W：《緊急狀態(tài)：拉丁美洲與美國(guó)》，收于鄭戈、趙小力、強(qiáng)世功譯：《憲政與權(quán)利》，三聯(lián)書(shū)店出版。

　　[5]　黃俊杰：《法治國(guó)家之緊急權(quán)》，臺(tái)灣月照出版社。

　　[6]　參見(jiàn)郭春明、郭興之：《緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的比較研究－國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的視角》；
載于《比較法研究》，2004年第2期。

　　[7]　參見(jiàn)莫紀(jì)宏、徐高：《緊急狀態(tài)法學(xué)》第七章，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社。

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