一、中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的表象

　　中國農(nóng)村改革的確為中國農(nóng)民和中國社會帶來了巨大福利，為推動中國經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代化作出了杰出貢獻(xiàn)。但是，也不能忽視中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所面臨的許多深層次的矛盾，不能忽視改革所遇到的特殊困難。這些困難和矛盾主要是：——農(nóng)村居民的收入水平與城市居民的收入水平之間的差距在逐步擴(kuò)大，可能達(dá)到5倍以上。農(nóng)民收入的增長速度連續(xù)幾年降低，只是去年開始有所好轉(zhuǎn)，但引起收入增長率降低的原因仍然存在。全國還有數(shù)近3000萬以上農(nóng)民的溫飽問題沒有解決，全社會收入差距加大的趨勢沒有得到遏制。目前農(nóng)村貧困人口主要集中在自然條件十分惡劣的地區(qū)，靠移民等辦法解決他們的脫貧致富需要大量投入。

　　——土地的“家庭承包經(jīng)營”制度曾經(jīng)對農(nóng)業(yè)增長做出了很大貢獻(xiàn)，但如同任何制度變革的邊際貢獻(xiàn)注定遞減一樣，農(nóng)村的土地“家庭承包經(jīng)營”制度也已經(jīng)不能成為農(nóng)業(yè)增長的重要推動因素。這個制度的內(nèi)在缺陷不在于“家庭”這個主體，而在于“承包”這個產(chǎn)權(quán)安排方式。這個制度的突出問題是土地的市場化流轉(zhuǎn)不易實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部與普通農(nóng)民對土地支配的權(quán)利極不對稱，由此導(dǎo)致農(nóng)民對土地上的長期投入缺乏信心，從而影響農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展。這個制度并沒有如有人預(yù)期的那樣發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民免于喪失土地的作用。

　　——中國農(nóng)村勞動力過剩嚴(yán)重，勞動力轉(zhuǎn)移面臨多方面的制約。保守估計，中國農(nóng)村在今后30年里要向城市轉(zhuǎn)移2億勞動力，這是一項艱巨的社會工程。目前，不少大城市還實(shí)行對農(nóng)民工就業(yè)的限制性措施，農(nóng)村勞動力自由轉(zhuǎn)移受到限制。農(nóng)村土地制度的缺陷、農(nóng)村教育的落后，國家社會保障制度的弊端等等，都限制了社會的城市化進(jìn)程的發(fā)展。

　　——政府對農(nóng)業(yè)的投入仍落后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，投入結(jié)構(gòu)也不盡合理。突出問題是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力下降。70年代平均每年受災(zāi)面積5.7億畝，成災(zāi)率31%；
80年代平均每年受災(zāi)面積6.2億畝，成災(zāi)率49%；
90年代頭4年平均每年受災(zāi)面積8.3億畝，成災(zāi)率50%（財政部財政科學(xué)研究所，1997）。

　　——農(nóng)業(yè)區(qū)的相當(dāng)一部分基層政府面臨財政預(yù)算平衡的壓力。在大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，日常行政經(jīng)費(fèi)開支和教育經(jīng)費(fèi)開支（主要是人員工資）已經(jīng)占去財政收入的絕大部分，甚至連這兩部分支出也不能滿足。

　　——農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏信貸支持。目前，中國有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定聯(lián)系，但均沒有很好地發(fā)揮支援農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的客戶主要是國有糧食企業(yè)，與農(nóng)民無關(guān)；
農(nóng)業(yè)銀行為了實(shí)現(xiàn)贏利目標(biāo)，基本上撤消了鄉(xiāng)以下的業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，對普通農(nóng)戶和小型農(nóng)村企業(yè)提供的服務(wù)越來越少；
農(nóng)村信用社也存在國有銀行在管理方面常見的弊端，沒有發(fā)揮好為農(nóng)民服務(wù)的作用。近些年一部分農(nóng)村地區(qū)推廣了“小額信貸”業(yè)務(wù)，但它的實(shí)際作用究竟如何，還有待觀察。

　　——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有從政府方面建立起可行有效管理辦法，更沒有得到足夠的財務(wù)支持，導(dǎo)致中國農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是一個嚴(yán)重的問題。在六、七十年代，中國的農(nóng)村政策強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，導(dǎo)致大量破壞森林、濕地和草原的錯誤做法；
八十年代以后，鄉(xiāng)村小型工業(yè)遍地開花，但污染控制措施沒有跟上，對農(nóng)村環(huán)境破壞極大。解決這些問題需要大量資金投入，中央政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面投入的資金主要用于西部廣大地區(qū)的植被恢復(fù)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的生態(tài)保護(hù)主要靠基層政府自己投入資金，但由于基層政府財政困難，用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的資金難以列入預(yù)算。

　　二、國家與農(nóng)村社區(qū)關(guān)系的改變

　　1.鄉(xiāng)村權(quán)勢階層崛起

　　我在幾年前曾經(jīng)就鄉(xiāng)村權(quán)勢階層這一社會集團(tuán)作過評論，其中的觀點(diǎn)受到不少批評。當(dāng)時提出的主要觀點(diǎn)是：在人民公社時期，公社制度的共同貧窮產(chǎn)生了一種力量，使鄉(xiāng)村社會潛在的精英階層與普通農(nóng)民能夠用一個聲音說話，并承擔(dān)起組織農(nóng)民對抗人民公社制度的任務(wù)，當(dāng)時鄉(xiāng)村精英沒有從普通農(nóng)民中分化出來，他們與普通農(nóng)民的利益是基本一致的。人民公社時期只有極少數(shù)興辦了工業(yè)的生產(chǎn)隊才從普通農(nóng)民中分化出了精英階層，由于工業(yè)生產(chǎn)的特性，他們的行動隱蔽性高，特權(quán)大，只要人民公社制度不反對農(nóng)村工業(yè)，他們就不反對人民公社制度。所以，在80年代初農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制風(fēng)行全國之際，那些擁有工業(yè)的“學(xué)大寨”的先進(jìn)生產(chǎn)隊幾乎一致反對推行生產(chǎn)責(zé)任制，有的至今沒有搞土地承包。鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的出現(xiàn)是農(nóng)村社會關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。時隔幾年，我想補(bǔ)充的看法是：第一，在中國社會發(fā)生轉(zhuǎn)變的時期，不少新的社會階層在中國產(chǎn)生，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層只是其中的一個，而且遠(yuǎn)不是最強(qiáng)大的一個。但是，在農(nóng)村地區(qū)，他們是最強(qiáng)大的。

　　第二，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層與農(nóng)民的關(guān)系在中國幾個不同類型的地區(qū)（東部和南部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部不發(fā)達(dá)地區(qū)）不同，但只要一個縣的財政收入中農(nóng)村渠道的收入占到30%以上，農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的關(guān)系就會十分對立。一般觀察，這種對立與這個比重有密切關(guān)系。

　　第三，據(jù)我做的一些典型調(diào)查，以及從其他人調(diào)查中所得到的應(yīng)證，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政已經(jīng)不堪重負(fù)，遇到資不抵債的困境，但他們繼續(xù)在完成上級交給的收入征收任務(wù)。但在一般情況下，這個“上級”止于縣級，而非省級和中央政府。所以，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的核心是縣一級領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。在這些縣，上級財政通常對他們有相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付，所以，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭肯定到不了省以上的政府，或者說，省以上的政府只能承擔(dān)制度變革滯后的責(zé)任。

　　第四，在我們的調(diào)查中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶數(shù)據(jù)的理論值（農(nóng)戶平均負(fù)擔(dān)乘以農(nóng)戶總數(shù)）與縣財政的對應(yīng)收入數(shù)據(jù)常常并很大不同，后者明顯小于前者，說明相當(dāng)一部分農(nóng)戶沒有交納稅費(fèi)，他們的稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到了弱勢農(nóng)戶的身上了�？磥�，嚴(yán)重的問題可能不是稅費(fèi)重，而是稅費(fèi)的征收與使用的無序。這種無序，正是鄉(xiāng)村權(quán)勢階層存在的一個標(biāo)志。

　　2.中央政府與地方政府的關(guān)系——從農(nóng)業(yè)波動的角度進(jìn)行的分析

　　我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)波動與政策規(guī)定呈弱相關(guān)，而與政策的執(zhí)行力度呈強(qiáng)相關(guān)，這種情況與中央政府與地方政府的關(guān)系有關(guān)。

　　若對我國中央政府的農(nóng)村政策作一個總體判斷，很難把政策劃分為兩類，一類是“強(qiáng)農(nóng)政策”，一類是“擠農(nóng)政策”。除了1983年的“比例價”政策使使政府收購價格比此前制定的超購加價低了10%這種明顯的“擠農(nóng)”行為之外，其他時候的政策并沒有訴諸文字的“擠農(nóng)”傾向。1990年大豐收，并沒有帶來政策本身的變化，此后幾年內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入減少、耕地被大量占用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲、收糧打白條以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重等現(xiàn)象，并沒有作為政策出現(xiàn)。1996年，糧食大豐收，跟隨的政策從政策制定者的出發(fā)點(diǎn)看，還是在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。訴諸文字的農(nóng)村政策也有搖擺，主要發(fā)生在糧食流通政策。而其中遭受學(xué)者反對的流通政策的變化，往往是為了“強(qiáng)農(nóng)”，至少不是為了“擠農(nóng)”。

　　但是，我國還不是一個法制國家，當(dāng)然也不是一個政策“一言九鼎”的國家。政策的實(shí)際效果如何，很大程度上取決于政策執(zhí)行的力度。例如，我國的農(nóng)業(yè)投入與就行政壓力有密切關(guān)系。1985年至1988年這個時期，是我國糧食生產(chǎn)的徘徊時期，四年總計，糧食平均每公頃比1984年減產(chǎn)55公斤。這個時期的農(nóng)業(yè)投入是下降的。1989-1991年，農(nóng)業(yè)投入又開始增加。這顯然與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢有關(guān)。當(dāng)時把通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱看作了重要的事情，于是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)作用。

　　1994年開始，中央政府糧食生產(chǎn)的行政約束，特別對南方各省的糧食減產(chǎn)提出了批評。1995年出臺了“米袋子”省長負(fù)責(zé)制。這一套“政策”調(diào)整實(shí)際上沒有多少新的內(nèi)容，只不過是把以往的強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位”的政策加以具體化和行政指令化。由于各省將米袋子省長負(fù)責(zé)制層層分解實(shí)際上形成了一種對糧食生產(chǎn)的準(zhǔn)計劃管理。有的省對完不成計劃的基層政府采取了處罰措施。因?yàn)閷r(nóng)戶的干預(yù)增強(qiáng)，一些地方干群關(guān)系趨于緊張。但是，這種政策客觀上在短期內(nèi)起到了促進(jìn)糧食增產(chǎn)在作用。

　　改革開放以來，抓農(nóng)業(yè)行政力度大的幾個時期是：1982至1984年，糧食產(chǎn)量持續(xù)超常增長。這個時期的產(chǎn)出增加，主要是改革的功績。

　　1985至1988年，糧食生產(chǎn)四年徘徊，糧食價格大幅度上揚(yáng)。84-89年，糧食市場價上揚(yáng)了78.2%，年均上揚(yáng)12.2%.各地紛紛爆發(fā)“糧食大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”和“烤煙大戰(zhàn)”。糧食收購價格在84-89年間提高了75.9%，年均提高12%.80年代后幾年，合同價和收購的平均價相對于市場價反復(fù)下降，其中合同價從市場價的2/3下降到1/3；
平均價格從70%降低到55%.顯然，這種提價措施不能對農(nóng)民起到刺激作用。在這種情況下，強(qiáng)制措施必然要登場，交售糧食合同實(shí)際上成了新的名義下的強(qiáng)制定購。為了保證收購合同完成，地方政府在收購季節(jié)關(guān)閉了市場，并且阻止跨行政邊界的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。同時，這個時期的供應(yīng)不明顯增加的原因，在一定程度上，是因?yàn)榈胤秸畬r(nóng)業(yè)政策執(zhí)行不力。在許多地區(qū)，地方政府并不承諾提供“掛鉤”計劃下的農(nóng)民應(yīng)該得到的投入要素。對全國范圍里的一萬農(nóng)戶所做的調(diào)查表明，1987年合同定購糧食配售的化肥和柴油數(shù)量比中央指示的水平低了20％，定金也只達(dá)到要求數(shù)量的86％（中央農(nóng)村政策研究中心農(nóng)村觀察辦公室，“農(nóng)村改革與農(nóng)民”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，1988，8）。87－88年間的打白條現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，每收購100元的農(nóng)產(chǎn)品，平均欠款數(shù)達(dá)到20－40元。

　　問題是我們的政治經(jīng)濟(jì)體制存在一種固有的搖擺性。糧食豐收了，既定政策的實(shí)施力度就放松了，體制中的模棱兩可的東西就向著不利于農(nóng)業(yè)的方面偏移。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的行政力度與國家的宏觀經(jīng)濟(jì)背景有密切關(guān)系，一般來說，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政力度的時候是宏觀經(jīng)濟(jì)情況比較糟的時候，而減弱農(nóng)業(yè)行政力度是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢較好的時候。此外，糧食歉收了，行政力量就加強(qiáng)了，同樣的政策就會以十二分的力氣去實(shí)施。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢比較好的時候，抓農(nóng)業(yè)的行政力度就會減小。由于1984年的大豐收，1985年有一種樂觀的情緒，其表現(xiàn)是各級政府都放松了對糧食生產(chǎn)的重視。這一年國務(wù)院核定的糧食定購數(shù)量為790億公斤，省一級向下安排變成了750億公斤，再與農(nóng)民簽訂合同時，又變成了700億公斤。這個政策出臺的時候，糧食的市場價低于國家定購價。到1986年，糧食增產(chǎn)了，但由于糧價沒有下來，高過定購價，各級政府又在定購指標(biāo)上層層加碼，以留有“保險系數(shù)”。

　　訴諸文字的政策可以不被執(zhí)行。例如，《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中指出：“今后三年內(nèi)，國家對農(nóng)業(yè)的投資在整個基本建設(shè)投資中所占的比重，要逐步提高到8％左右；
農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)和支援社隊的支出在國家總支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右”。這一政策就落空了。1980年至1984年，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出不僅沒有增加，反而減少了。

　　1999年，農(nóng)產(chǎn)品的價格持續(xù)走低，糧食的數(shù)量從全局看又不是一個大問題了，所以，農(nóng)村工作的一系列他政策，如市長菜籃子，商品糧基地建設(shè)，村民當(dāng)年的政策拼盤中不很搶眼。值得注意的是，“省長米袋子”這一政策在當(dāng)年農(nóng)業(yè)部長的農(nóng)村工作會議講話中發(fā)生了重大變化，這個講話明確否定了糧食“自求平衡”的思路，主張農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理布局。按照這個新的的思路，一些省份的省長就沒有必要當(dāng)“米袋子省長”了�，F(xiàn)在看來，當(dāng)初出臺“米袋子省長負(fù)責(zé)制”和政府控制型的糧食流通體制“改革”是欠考慮的。這不是什么事后諸葛亮，因?yàn)檎叱雠_當(dāng)時就有不少人持有異議。這個新的糧食流通體制改革方案很難嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)行，很難緩和財政補(bǔ)貼壓力，也未能解決農(nóng)民“賣糧難”的問題。中央政府注意到了有關(guān)問題，1999年對糧食流通政策又作了重大調(diào)整，方向是重新放開搞活。這個調(diào)整受到有關(guān)方面的歡迎。估計今后還會進(jìn)一步放開糧食流通。

　　總體上說，我們的農(nóng)村工作政策是被動的，表現(xiàn)為頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不注意從一些根本問題上下工夫，得過且過。當(dāng)然這種情況不能歸結(jié)為國家領(lǐng)導(dǎo)人的主觀問題；
國家領(lǐng)導(dǎo)人對各方面情況的改善，無疑有強(qiáng)烈的愿望。但由于整個政治經(jīng)濟(jì)體制使然，整個管理系統(tǒng)顯出某種笨拙和低效率，是必然的。

　　3.農(nóng)村改革總是被動的癥結(jié)在哪里？

　　中國農(nóng)村的發(fā)展，明擺著的出路是加快農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的市場化步伐，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但邁開這個步子竟出奇地困難。

　　主要農(nóng)產(chǎn)品的市場在改革開放以來，一陣收，一陣放，無論收還是放似乎不與農(nóng)民的利益相關(guān)，而常常決定于其他部門（例如國家糧食系統(tǒng)、財政部門等）的利益。不知道什么時候又有什么部門的利益要求產(chǎn)生壓力，放開的農(nóng)產(chǎn)品市場再收了回去。

　　土地市場更是無從談起。城市政府已經(jīng)開始在談城市土地收益的增殖了，但當(dāng)初那是從農(nóng)民手里低價拿過來的，農(nóng)民得了幾個錢？別看我們有耕地占用的法律，城市利益集團(tuán)該占地還在占，土地增殖的收益還與普通農(nóng)民無緣。有人匡算過，改革開放以來，這個渠道使農(nóng)民流失的收益是一個驚人的數(shù)字，可是，我們還總在為農(nóng)民收入增長發(fā)愁！誰都知道農(nóng)業(yè)是競爭性行業(yè)，可我們還是給農(nóng)業(yè)強(qiáng)加一個“雙層經(jīng)營體制”！城里那么多的競爭性行業(yè)為什么不實(shí)行“雙層經(jīng)營體制”？

　　農(nóng)村資本市場的凈流出在目前條件下無法遏制，農(nóng)村金融制度創(chuàng)新何其難也！相比之下，城里資本市場的開放和金融自由化程度的提高倒一步一步地向前推進(jìn)。

　　勞動力市場的不統(tǒng)一明擺著損害農(nóng)民的利益，且現(xiàn)行制度世所罕見，但改革的步子相當(dāng)緩慢。一切維持現(xiàn)行制度的理由都不能成立，但我們還是拖著不敢一舉取消這個制度。

　　現(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革，只是使不合理的制度在程度上有所減輕，距離城鄉(xiāng)居民平等稅賦的要求還相差甚遠(yuǎn)。這個“改革成果”的保護(hù)成本極高，反彈回去太有可能了。

　　在表面上看，解決上述問題簡直只需要常識，學(xué)者的研究統(tǒng)統(tǒng)不必要，高層領(lǐng)導(dǎo)也不必苦苦思索找出路。但是，常識在這里遇到最大的阻力，那就是利益的誘因。

　　人們應(yīng)該想一想，城里的市場化改革難不難？應(yīng)該是更難吧？那些反對某項改革的人士可以捶胸頓足、痛哭流涕，但沒有用，改革浪潮不可阻擋。這幾年城市的市場化改革之快，令人目不暇接。這是為什么？道理竟非常簡單：要求改革的力量比反對改革的力量更強(qiáng)大，而每一項改革都意味著重新分配利益，具體的改革推動者受強(qiáng)大的利益驅(qū)使。

　　改革是要打破舊的秩序平衡，但從以往改革的經(jīng)驗(yàn)看，正式的改革運(yùn)作程序常常是效率極低的程序，而中國農(nóng)村的改革主要走的是正式的運(yùn)作程序，城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革則可以走各種非正式的程序。農(nóng)村改革的程序大體是：調(diào)查研究獲得信息（包括某些上訪活動）；
主管部門提出改革意見；
一定范圍里征求意見；
這個階段的N 次反復(fù)；
最后形成改革的官方文件。常常有人擔(dān)心“中央”不知道農(nóng)民的情況，實(shí)際上不僅知道（畢竟處于信息傳播高度發(fā)達(dá)的社會），甚至知道得太多；
不僅知道農(nóng)民的要求，也知道相反力量的要求。例如，在農(nóng)村稅費(fèi)改革問題上，中央已經(jīng)開始試點(diǎn)并部署了試點(diǎn)工作的拓展，但又停了一個時期，然后才又重新開始。這都是各種“意見”博弈的結(jié)果。

　　至于城市改革中的非正式運(yùn)作，我們沒有看到詳盡的案例研究——這種研究是很困難的事情，但是，大體上一項改革總有特殊的人群密切關(guān)注，他們可以知道什么層次的領(lǐng)導(dǎo)持有什么意見，誰反對，誰支持，然后采取相應(yīng)的解決辦法。這種改革運(yùn)作的效率自然比較高（當(dāng)然也有僵持的情形）。相應(yīng)的改革推動者在改革中有利益值得索取。相比之下，農(nóng)村改革不可能有這樣的非正式程序，一項改革除非有來自農(nóng)民方面普遍的呼聲，才可能提到議事日程，然后進(jìn)入“試點(diǎn)”階段。像“雙層經(jīng)營體制”這樣的制度弊端，因?yàn)樾枰欢ǖ恼w把握水平和歷史感才能發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不可能直接發(fā)出改革的呼聲，發(fā)動對它的改革幾乎是無望的。農(nóng)業(yè)這個虧本的產(chǎn)業(yè)，有多少油水可得？有誰愿意花力氣與鄉(xiāng)村干部們爭那個剛性已經(jīng)強(qiáng)到不能再強(qiáng)的稅費(fèi)收入？一句話，省會城市以上的強(qiáng)勢集團(tuán)們對農(nóng)村的利益沒興趣，盡管他們天天要吃糧吃菜。

　　中國城市經(jīng)濟(jì)的非正式改革運(yùn)作在一些發(fā)達(dá)國家其實(shí)也是“正式”的、公開的，那就是它們的“院外活動集團(tuán)”的工作。美國農(nóng)場局（即美國的農(nóng)會）的工作人員毫不諱言他們對美國議員施加的政治影響，并以他們影響的成功而自豪。相比之下，我們處于某種困難境地。在上世紀(jì)80年代，曾有了解農(nóng)村的一批人士身居京城為農(nóng)村改革奔走，并有一個機(jī)構(gòu)為依托，農(nóng)村改革的步伐也稍稍快一些，這種景觀由于種種原因現(xiàn)在不見了，農(nóng)村改革完全進(jìn)入了正式的官場程序，效率也不見了。

　　我個人以為，中國改革最該急的是農(nóng)村改革這一部分，但偏偏這一部分改革最容易被“慢慢”處理。

　　三、最令人擔(dān)心的事情——對話危機(jī)

　　農(nóng)業(yè)大國的歷屆政府的某種共性——對農(nóng)村穩(wěn)定的憂慮。我指中央政府�；鶎诱ǔＯ氲氖亲约旱闹蜗虏粫葎e人更差，只要別處穩(wěn)定，自己也不害怕，中央政府不會這樣想。

　　任何社會都會有利益集團(tuán)的分野，利益集團(tuán)之間也會有沖突；
可怕的不是沖突，而是有沒有什么解決沖突的有效機(jī)制。好的機(jī)制最重要的是三點(diǎn)：第一，集團(tuán)之間要互相了解，如果一方有了潛在壓力，另一方干脆一抹黑，那就危險了。這種信息極不對稱下的博弈，至少有一方要犯錯誤。第二，沖突的各方可以坐下來對話，可以相互妥協(xié)讓步。第三，最好有一個超脫利益關(guān)系之上的“仲裁者”，如果對話出現(xiàn)麻煩，這個仲裁者可以發(fā)揮調(diào)和作用。

　　美國在某個歷史時期也有過自己的農(nóng)村問題。農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸商和倉儲極不滿意，有的地方還有過劇烈沖突，但由于美國社會兩個條件，使得這種沖突不至于蔓延至不可收拾的地步。一是農(nóng)民的意見是對商人，不是對政府，政府可做仲裁者；
二是美國社會有一種“談判”機(jī)制，農(nóng)民通過自己的組織與其他利益集團(tuán)既合作又抗?fàn)�，降低了對話成本，穩(wěn)定了社會秩序。目前美國農(nóng)民仍是有不滿情緒，一抱怨農(nóng)產(chǎn)品價格低，二抱怨政府干預(yù)多，三抱怨政府稅收重（其實(shí)是負(fù)稅），但他們解決問題的辦法就是談判，成天地談判（筆者曾經(jīng)看過他們的類似場合，頗開眼界）。

　　中國農(nóng)村也有這樣那樣的問題，大家都越來越覺得問題不小，但我們對每一個問題都有“好對策”！可這個“好對策”又常�！奥鋵�(shí)不了”，連農(nóng)民也以為，中央政策好，讓下面的“歪嘴和尚”把好經(jīng)念歪了！

　　怎么辦？好象是兩個辦法可以使用：第一，通過諸如“加強(qiáng)監(jiān)督”這樣傳統(tǒng)的辦法，使基層干部“與中央保持一致”。這個不靈�？谔柨梢院暗蒙巾�，問題不易得到解決�？梢越邮芑鶎拥谋г�，不下達(dá)“政績指標(biāo)”，甚至可以免掉農(nóng)業(yè)稅和其他涉農(nóng)稅，但基層干部與農(nóng)民之間的矛盾不會有根本緩和。信息扭曲非常嚴(yán)重，使得中央政府掌握情況很難，因此要不犯決策錯誤也很難。好的制度是盡可能少監(jiān)督的制度。中央政府沒有三頭六臂，事事監(jiān)督，哪能監(jiān)督得過來？

　　第二，讓基層干部在農(nóng)民的壓力下，主動放棄錯誤的做法，認(rèn)認(rèn)真真地解決農(nóng)民急迫需要解決的問題。也不行，因?yàn)檗r(nóng)民的壓力在多數(shù)基層干部看來并不重要，或者算不上什么壓力。別看農(nóng)民一天吵著要上訪，那只是高層政府感到壓力，基層干部不會有此類感受�；鶎痈刹恐�，只要不死人，上面就不會怎么樣，至于下面那不需要害怕。

　　這第二個辦法行不通，才是問題的癥結(jié)所在。在農(nóng)民問題上，中國歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會對話機(jī)制。在農(nóng)民眼里，政府就是鄉(xiāng)村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通過鄉(xiāng)村干部來落實(shí)。無庸諱言，在一些地方，由于多種問題久拖不決，要農(nóng)民信任干部已經(jīng)很難。農(nóng)民對干部不能奉公守職所造成的利益損害，所能采取的辦法幾乎只能是“上訪”。高層政府對基層干部的控制，幾乎是鞭長莫及，所以農(nóng)民通過上訪能解決的問題實(shí)在是九牛一毛。農(nóng)民對上訪也正在失去信心。除非閉目塞聽，否則誰也不能否定這個事實(shí)。退一步說，基層政府要與農(nóng)民對話，找誰？誰是農(nóng)民代表？

　　農(nóng)民忿忿然，其實(shí)基層干部們也不高興，他們在道義上和金錢上都沒占著，不少地方的干部連工資也領(lǐng)不上。但大家還是不能坐下來談，不能感受相互的利害關(guān)系。有力量的（基層政府）希望繼續(xù)使用自己的力量來達(dá)到目的，沒有力量的（農(nóng)民）平時繼續(xù)顯示弱小，但一旦有機(jī)會顯示力量又將難以控制。我們能用《天下糧倉》中的盧焯的辦法解決問題？可怕之處就在這里做，我把這叫做“對話危機(jī)”。

　　做個比喻，農(nóng)村問題已經(jīng)不是醫(yī)頭醫(yī)腳的藥方子問題，不是多一味要藥少一味藥的問題，更不是哪一味藥增減劑量的問題。藥鍋?zhàn)勇┝�，湯匙子折了，藥吃不到嘴里，這才是問題。過去我常常呼吁農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要加快市場化，以為這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出路，并特別地說，這個路子對農(nóng)民，對基層政府，對中央政府都是利大于弊是事情，這大抵不錯，可是一個難題越來越突出：誰去推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化？大家不能在一個制度下妥協(xié)、讓利、合作，怎么搞市場經(jīng)濟(jì)？

　　然而，希望就在眼前。我們創(chuàng)造的村民自治選舉制度在一些搞得好的地方，已經(jīng)發(fā)揮了穩(wěn)定社會的作用。選舉的意義倒不在于什么“人民當(dāng)家做主人”，而在于解決對話問題。農(nóng)民容易相信自己選出來的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次選舉改變局面。選舉讓農(nóng)民學(xué)會少數(shù)服從多數(shù)這個制度，而社會穩(wěn)定必須仰賴這個制度。對地方政府來說，與農(nóng)民選舉的公務(wù)員對話，要比對一個一個的農(nóng)民對話容易得多。對中央政府來說，村民自治制度也大大減輕了自己與基層政府的協(xié)調(diào)控制成本——原來要管許多事，現(xiàn)在主要是管一件事：維護(hù)選舉秩序，制裁選舉違法活動。

　　可是，這樣一個與中華民族命運(yùn)相關(guān)聯(lián)的制度，推展并不順利，還似乎面臨釜底抽薪的危險。以私見，這件事情上的困難天大，也不應(yīng)該大過中央政府穩(wěn)定社會的決心，不應(yīng)該大過中華民族的長遠(yuǎn)利益。

　　四、經(jīng)驗(yàn)與推論

　　第一，農(nóng)村改革必須打破來自國家權(quán)力對農(nóng)民的高度控制，讓農(nóng)民依據(jù)市場關(guān)系自由地安排生產(chǎn)。通過對土地的“集體化”，對化肥、農(nóng)藥和耕作機(jī)械的計劃供應(yīng)，對勞動力轉(zhuǎn)移的限制，以及對農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道的壟斷，國家在改革之前實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民的高度控制。改革歷程所產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)證明，只要打破這種控制，就有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步；
哪一方面率先打破控制，哪一方面就率先獲得發(fā)展。

　　第二，從改革目標(biāo)的確立到最后實(shí)現(xiàn)，比之中央政府的率先行動，鼓勵地方政府積極探索、推動制度創(chuàng)新，其意義更為重要。就推動農(nóng)村發(fā)展的政府行為方面看，除過幾次農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整出自中央政府之外，一些重要的改革行動都來自地方政府的主動性。包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等改革舉措在產(chǎn)生之初，都與當(dāng)時的中央政策或國家法規(guī)形成沖突，改革到了一定程度后，這些改革措施才被修改后的政策法規(guī)所認(rèn)可。中國農(nóng)村的改革正是這樣在與既定政策的沖突中向前突進(jìn)的。

　　第三，但是，并非一切問題的解決都可以依賴地方政府的主動創(chuàng)新，中央政府本身要放權(quán)，要拋棄一些過時的教條（例如依附于并未消亡的“政社合一”組織的“雙層經(jīng)營體制”差不多成了討論的禁區(qū)）。農(nóng)村改革到了墻角，挖掉墻角的只能是中央政府。

　　20030117改定

相關(guān)熱詞搜索：黨國 政治經(jīng)濟(jì)學(xué) 審視 中國農(nóng)村 改革