內容提要：本文認為，隨著農村村民自治的率先崛起，城市社區(qū)自治又迅速突破，成為中國政治體制改革與民主化過程中最有活力的基礎性部分。城市社區(qū)自治與農村村民自治在時間上具有承繼性，在內容上具有同質性，在形式上具有借鑒性，在結果上具有互動性。但兩者處于不同的背景和生態(tài)之下，在制度變遷的背景、組織結構及運行機制、發(fā)展走向等方面各有自己的特點。從總體上看，農村村民自治的內在動力較強，外部環(huán)境則較緊張；
城市社區(qū)自治的內在動力較弱，但外部環(huán)境較為寬松。

　　在中國，與市場導向的經濟體制改革一樣，民主導向的政治體制改革有以下特點：從層級結構上看，是從基層社會開始；
從城鄉(xiāng)關系上看，是由農村啟動再向城市擴展；
從變革動力看，是自下而上和自上而下的互動過程。正是在這一進程中，隨著農村村民自治的率先崛起，城市社區(qū)自治又迅速突破，成為中國政治體制改革與民主化過程中最有活力的基礎性部分。城市社區(qū)自治與農村村民自治在時間上具有承繼性，在內容上具有同質性，在形式上具有借鑒性，在結果上具有互動性。但兩者處于不同的背景和生態(tài)之下，有著各自的特點。本文將從制度變遷的路徑、過程與走向等角度對兩者作一比較。

一、 制度變遷的背景與初始路徑

　　改革是以新的體制取代舊體制的制度變遷過程。而任何制度變遷都是在特定的歷史背景下發(fā)生的，并會形成初始的路徑。這一初始路徑對于制度變遷的過程和結果都將構成重要影響。

　　現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權基礎上，是國家與社會分離，以法定的分權方式治理社會的產物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務管理，行使民主權利。中華人民共和國是經過自下而上的底層革命后建立的。新中國建立后，國家法律確定了人民的主權地位和公民民主權利。但在中國這樣一個有著數(shù)億人口的發(fā)展中大國，如何實現(xiàn)人民參與對國家和社會的治理仍是一個有待解決的重要課題。當國家層面主要實行自上而下集權制治理的情況下，公民參與的最大可能性來自于社會層面，方式就是在一定區(qū)域內實行自治，直接參與公共事務管理，而這又取決于國家與社會的結構關系。

　　新中國建立以后，國家全面主導著社會，形成了“公社制”為基礎的農村社會和“單位制”為基礎的城市社會。但是，公社制與單位制又有所不同，前者在經濟上屬于集體所有制，后者屬于國家所有制。在這一城鄉(xiāng)不同所有制結構下，雖然國家通過政社合一的公社制主導農村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多的是依靠自己的生產條件和生產狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊為基礎”的體制。① 而當公社制難以滿足農民的需求，農民便以各種方式突破公社制的限制。這正是“分田到戶”的改革最先從最貧窮的農村開始的重要原因。

　　分田到戶的農村改革不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農民有了更多的自主權，一個以農民人身自由和自主經營為特點的自主性農村社會得以發(fā)育生長。但伴隨強控制的公社制式微的是農村社會出現(xiàn)了一定的無序狀態(tài)。這種自由而無序的狀態(tài)既為國家所擔憂，也是農民不愿意忍受的。越是貧窮和偏遠的地方，這種情況愈嚴重。為此，在廣西與貴州交界帶山區(qū)的廣西宜山、羅城等縣，農民自發(fā)地組織起來，建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農民自己管理自己的組織和方式很快得到中央領導人的重視，并加以推廣。②村民委員會這一組織第一次寫入憲法，并在1982年憲法第111條明確規(guī)定了村民委員會是群眾自治性組織，1987年全國人大常委會又通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，中國的村民自治制度因此得以產生。③

　　與政府和經濟組織同為一體的公社組織不同，村民委員會是一種全新的組織。它是在一個具有一定自主性的農村社會空間中發(fā)育的。在這一新的社會空間里，一家一戶自主經營的農民需要一人一票的民主權利加以維護；
村莊的公共產品需要村民的共同參與才能得到滿足。國家實行村民自治制度滿足了農民由于經濟自由而帶來的民主需求，為農村社會的自主發(fā)展提供了更為廣闊的制度空間。為便于村民自治，法律規(guī)定村民委員會建立在社會關聯(lián)性強的自然村基礎上。但是，村民自治是在公社體制解體的過程中產生的。公社是一種一定地域基礎上通過行政加以統(tǒng)合的政治、經濟和文化共同體。公社制解體后，國家需要以新的方式將分田到戶的農民組織起來，達成對農民的行政管理。為此，作為群眾自治組織的村民委員會又具有國家整合農村社會的“替代性”組織的特點。村民委員會因此大多建立在過去的生產大隊基礎上，成為鄉(xiāng)以下的經濟、政治和文化共同體及行政單元，即所謂的行政村。作為行政村的村民委員會不僅自己管理自己的事務，同時還要承擔協(xié)助政府工作的職能，具有一定的行政功能。但與公社體制不同的是，在村民自治的法律架構下，政府不能再以直接命令的方式對待村民委員會，村民委員會可以利用法律賦予自己的權利自主發(fā)展，并與政府進行互動。中國農村的村民自治正是在這一背景下啟動和發(fā)展的，是村民自發(fā)創(chuàng)造和政府主導規(guī)劃互動的制度變遷過程。

　　從萌芽形式看，中國城市社區(qū)自治比農村村民自治萌生更早。早在20世紀50年代初期，城市就建立了居民委員會。1954年12月，全國人大剛建立不久就頒布了《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定居民委員會屬于城市居民自治組織。1982年憲法第111條正是比照居民委員會而將村民委員會定性為群眾自治組織。但是，50年代以后形成的城市社會是以“單位制”為主體的。各個企事業(yè)單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。單位自成一體，包攬其成員的所有事務。居民委員會只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進入“單位”的人所組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府。為此，城市社會被高度結構化于國家體系，國家與城市社會幾乎是重合的，城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。

但是，這種國家與社會高度重合的結構難以持久。自20世紀60年代，隨著城市人口的迅速增長，一部分成員因為難以進入“單位”而游離于“單位制”社會以外。成千萬的城市成員“上山下鄉(xiāng)”到農村雖然一度緩解了城市就業(yè)壓力，但20世紀80年代初城市成員大規(guī)模返城卻造成更大壓力，更多成員無法進入單位。這使得原有的國家統(tǒng)攝社會的體制不得不發(fā)生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業(yè)等社會保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開起始的城市經濟體制改革中，生產單位的自主性增強；
在市場導向下，企事業(yè)單位原來承載的社會功能被剝離，政府承載的部分社會職能也要被轉移。為此，城市社會發(fā)生兩方面重大變化。一是非固定單位的成員愈來愈多，二是“單位人”向“社會人”的轉變，人們的需要更多的是依靠社會而不是單位滿足。④一個自由自主的城市社會得以產生，并開始促進國家與城市社會的分離。

在城市社會與國家的分離過程中，也伴隨著社會的無序和失范。城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數(shù)次進行嚴厲打擊犯罪活動，但城市公共安全仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。特別是20世紀90后期，“法輪功”團體大規(guī)模的挑戰(zhàn)政府權威，顯現(xiàn)了加強和改進城市治理的緊迫性。為此，國家民政部在倡導社區(qū)服務的基礎上啟動社區(qū)建設，并很快得到中央認可。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出通知轉發(fā)民政部關于在全國推進社區(qū)建設的意見，要求在全國推進城市社區(qū)建設。

　　城市社區(qū)建設的實質是在傳統(tǒng)單位制解體的過程中對社會進行整合，重新建構一個以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權威能量愈來愈有限的基礎上將一部分治理權力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以達至社會的自我管理、自我教育和自我服務。為達到這一目的，一方面重新劃分社區(qū)，并以新的社區(qū)為基礎構造居民組織；
另一方面承繼居民自治傳統(tǒng)，促使新建立的社區(qū)居民組織向自治精神回歸。城市社區(qū)自治由此而產生和發(fā)展。

從制度變遷的初始路徑看，中國的城市社區(qū)自治與農村村民自治有其共同特點：

　　其一，兩者都是由于經濟體制改革所引起的國家與社會的分離，并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的；

其二，兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；

　　其三，治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權，以實現(xiàn)對社會的有效整合。結果是基層社會和公民通過運用這部分治權而行使民主權利，由此啟動了社會民主化進程。

　　由于城市與農村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結構不同，城市社區(qū)自治與農村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面又有不同之處：

　　第一， 由于農村經濟改革率先從分散落后的農村地方開始，使農村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，村民自治的特點較為突出。城市社區(qū)自治則具有很強的規(guī)劃性，主要是政府有意識地推進社區(qū)建設過程中產生的，社區(qū)自治只是蘊含在社區(qū)建設之中，其特性尚沒有充分顯現(xiàn)出來。

　　第二， 農村村民委員會作為農村的主要組織，對原有人民公社組織具有很強的替代性。而城市社區(qū)建設中建立的社區(qū)居民委員會更強調社區(qū)基礎，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。

　　第三， 在農村村民自治活動中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區(qū)自治的制度平臺上，法人團體也是自治活動中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而已。

　　第四， 農村村民自治建立在土地等生產資料集體共有基礎上，村民一出生就是村莊的當然成員，自動享受自治權利。而城市社區(qū)沒有共同的經濟基礎所維系，社區(qū)成員的界定較為困難，其流動性較強。在某一社區(qū)出生，之后并不一定就是該社區(qū)成員。不在某一社區(qū)出生，但也可能成為該社區(qū)成員，并享受社區(qū)自治權利。

　　第五， 農村的村民委員會具有一定的經濟管理職能，自治活動的內容不僅有公共社會事務，還包括經濟事務。在城市，經濟事務主要由各種企業(yè)所承擔，社區(qū)自治組織一般不承擔管理經濟事務的職能，自治活動的內容主要是非經濟的社會發(fā)展方面。因此，社區(qū)自治與社區(qū)建設密切相關。

　　二、 組織體系的建構與運作機制的創(chuàng)立

　　自治與民主緊密相連。民主以平等的個人權利為基礎。平等的個人權利又來自于平等的財產支配權。

在中國農村，土地等主要生產資料為集體所有，作為集體一員的農民既是勞動者，同時處于經濟主權者地位。正因為如此，人民公社制將不同層級的管理權力賦予社員代表大會和社員大會，從而蘊含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農村“分田到戶”的經濟改革和“政社分開”的政治改革，才為民主自治提供了廣闊的制度空間。

公社制廢除后的村民自治組織具有很強的替代性。村民委員會替代的是原生產大隊管理委員會，(點擊此處閱讀下一頁)村民小組替代的是原生產隊，相當多數(shù)的村民在很長時間內還習慣于稱村委會為大隊，稱村民小組為生產隊。但是，村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。最主要的是由于“分田到戶”后，它不再直接組織生產；
由于“政社分開”后，它不再直接行使政權職能。其主要功能是在一家一戶自主生產經營基礎上從事公共事務管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務和公益事業(yè)直接關系到村民的切身利益，如承包經營權的獲取、稅費的收取、村集體經濟收益的分配、村辦學校、村建道路等公益事業(yè)的興辦及經費的籌集、村干部的工作補貼及村集體的公共財務等。這就使得村莊公共事務和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與，村民處于主權者地位。因此，村民委員會一開始就是根據(jù)民主自治原則加以建構的。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督�！蓖瑫r，法律還規(guī)定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設立，村民委員會向村民會議負責并報告工作，村的重要事項必須經由村民會議討論決定。

　　由此可見，農村村民自治的組織體系建構在形式上源自于公社組織，但與公社組織的性質又有著根本性的不同，主要表現(xiàn)為村民的主權者地位得以通過相應的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權者地位，在村民委員會的運作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制。民主選舉指村民委員會成員必須經由村民直接選舉產生，民主決策指村莊重要事項必須經由村民會議或村民代表會議討論決定。民主管理指村務管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并廣泛聽取村民意見。民主監(jiān)督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監(jiān)督，實行村務公開。因此，從制度創(chuàng)設看，農村村民自治強調村民參與，具有較強的民間性、平等性色彩。

　　與農村村民自治不同，城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民，但更突出其社區(qū)地域性。特別是社區(qū)建設中的社區(qū)自治具有很強的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設的初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構社區(qū)組織，從而使社區(qū)組織具有較強的行政化色彩。如在社區(qū)建設之中，一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會，社區(qū)領導人被稱之為“小巷總理”；
按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；
按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會。如加上社區(qū)黨組織，社區(qū)與國家系統(tǒng)一樣，也建立了所謂“四大班子”領導機構。

　　行政化的社區(qū)組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴重不足。如在中央兩辦23號文件下達之前，社區(qū)居民委員會的選舉基本上都是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉，社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結合，社區(qū)事務的決策主要由社區(qū)居民委員會作出，很少經過社區(qū)成員代表大會討論，更沒有召開過社區(qū)成員會議。

　　當然，在社區(qū)建設之初，政府的主要目的是通過行政力量迅速建構城市基層組織，社區(qū)組織的行政性較為突出。但是，社區(qū)畢竟不是一級政府，社區(qū)建設如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與，也難以獲得持久的動力。隨著社區(qū)建設的擴展，一些地方開始按照民主自治的導向建構社區(qū)組織，并得到中央政府的認可。中央兩辦23號文件將擴大民主、居民自治作為社區(qū)建設的基本原則之一。規(guī)定，要按照便于社區(qū)居民自治的原則設立社區(qū)，社區(qū)居民委員會屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。

中央兩辦文件下達之后，為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間。特別是一些地方運用農村直接民主的經驗建立新的社區(qū)組織。如在廣西中小城市社區(qū)建設中，新建立的社區(qū)自治組織實行社區(qū)成員直接選舉。武漢市江漢區(qū)通過“門棟自治”、居民論壇、居務公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統(tǒng)，而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織，如更強調社區(qū)成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經濟較發(fā)達的城市，非常重視社區(qū)中介組織的培育，使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點。

　　從總體上看，中國的城市社區(qū)自治的組織建構正在由起初的行政主導向自治性復歸，運作機制正在由精英主導向廣泛直接參與擴展。

　　三、 城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展績效與特點

　　中國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時間不長，但已展示其不可忽視的成效。

　　首先是創(chuàng)造了國家與社會分權治理的一種新范式。在中國，長期歷史上的專制集權體制使治理權高度壟斷于皇帝—官僚體系，雖然出于統(tǒng)治成本的考慮，社會有一定的自治空間，但這種自治權高度依附于國家政權，且沒有法律保障。當代中國城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權基本制度下國家將部分治權讓渡于社會的結果，并由法律所認可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內享有自主管理社會的自治權，城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務的管理，自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此在改變傳統(tǒng)的一元性治理結構，在基層社會層面建構國家與社會分權治理體系創(chuàng)設了基本的制度范式。

　　其次是促進公民社會的形成。在中國走向民主化的過程之中，必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國，市場導向的經濟體制改革推動了民主導向的政治體制改革。但是，市場化進程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會并不能自然導致公民社會的產生。要將一個自由的人變?yōu)橐粋�具有堅定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主實踐。中國城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會，成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動，也成為全體居民學習民主、運用民主的大學校。正如原全國人大委員會長彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時所說的，村民自治是億萬農民的民主訓練班。⑤因此，城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力的促進公民社會的形成，從而為中國的民主化進程奠定牢固的基礎。

　　再次是推進改善黨和政府的治理。與中國的經濟體制改革一樣，中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會的變化和基層改革一方面改變了原有治理體制的基礎，另一方面也要求進一步推進治理體制的適應性和創(chuàng)新性改革。中國城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導下建立的，它的發(fā)展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下，農村黨支部實行“兩票制”選舉，⑥ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，縣鄉(xiāng)基層政權實行政務公開。在城市社區(qū)自治的推動下，城區(qū)政府轉變職能，重心下移，公共服務意識得到強化；
通過“民評官”和發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用，將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴展效應還在繼續(xù)延伸。

　　當然，中國城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時間尚不長，其突出特點之一就是發(fā)展不平衡。農村村民自治在20世紀80年代初就開始出現(xiàn)，但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從20世紀50年代初就已產生，但直到20世紀結束之際才在全國廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，農村率先崛起，正在深度擴展；
城市迅速突破，正在向廣度蔓延，在其發(fā)展中有著不同的特點，并由于相關因素的制約而影響其走向。

　　中國的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導下興起和發(fā)展的，其發(fā)展進程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農村，自20世紀50年代以來，黨的組織體系一直延續(xù)下來，并成為領導核心。村莊事務的治理權力主要由黨支部，特別是黨支部書記所執(zhí)掌，村民委員會受黨支部領導。但是村民委員會由全休村民選舉產生，其權力基礎在程序上的更具有廣泛性。根據(jù)法律，村務大事必須經由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權力格局。在村莊內部，如何處理好村黨支部和村民委員會的關系，如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策和村支部決策的關系便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部，根據(jù)法律，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是指導與協(xié)助，而不是命令與服從的關系。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會加以實施。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動，從而壓縮村民自治的空間。因此，“兩委關系”（村支部與村委會）和“鄉(xiāng)村關系”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會）便成為農村村民自治發(fā)展的主要制約因素。目前在這方面尚沒有出現(xiàn)突破性的進展。

　　而在城市社區(qū)自治發(fā)展中，黨和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委員會處于城市社會的邊緣，居委會的黨員不多，黨組織也不健全。從事居務管理的主要是居委會成員。在城市社區(qū)建設中，雖然強調社區(qū)黨組織建設，但黨組織的權威力量和影響不如農村大。特別是黨組織和社區(qū)自治組織是在社區(qū)建設中同步建立的，社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會等組織相應建立，使社區(qū)黨組織一開始就在社區(qū)自治的基本制度架構下運行。在社區(qū)事務管理中，具有多樣合作治理的特點，黨組織和自治組織的關系較為寬松。與此相應，為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺，在社區(qū)建設的一開始，一些實驗區(qū)的政府就注意按照自治的原則構造一種新型的政府與社區(qū)的關系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權的過程中，明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權拒絕政府部門不合理的任務攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設一開始就強調為保障社區(qū)自治，政府工作必須重心下移，轉變政府職能，變過去的單向的行政管理為以服務為基礎的管理，將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，實行“民評官”。這種在社區(qū)建設構造的政府與社區(qū)組織之間的新型關系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

　　當然，城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關系方面的突破性進展，與城鄉(xiāng)自治組織所承擔的功能和面臨的治理壓力不同有關。在農村，村民委員會承擔區(qū)域內所有事務的管理，包括促進經濟發(fā)展和經濟管理的職能。政府往往將包括經濟發(fā)展在內的各種行政指標直接下達給村。為保證這些任務的完成，政府更多的運用直接的行政干預方式，由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達行政任務時，不僅沒有向村支付行政費用，反而要求村里支付更多的財力，導致為獲利而收權。而這勢必增加農民負擔，并加劇村民與村干部的緊張關系，從而影響村民自治的開展。⑦ 與農村不同，城市的經濟功能主要由企業(yè)組織所承擔，社區(qū)居委會主要承擔的是非經濟的社會事務。政府沒有必要向社區(qū)居委會下達經濟指標，并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關系較為和諧的重要原因。特別是城市的經濟實力較強，政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費用，而且為社區(qū)提供財政支持，不僅放權，而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設中明確提出“費隨事轉，權隨責走”，要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事，政府必須支付相應的費用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資，而且社區(qū)干部的報酬取決于其社區(qū)工作及其社區(qū)成員的評價。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務，建立和諧的社區(qū)關系。

　　雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松，但與村民自治相比，也面臨社區(qū)參與不足的問題。在農村，村莊是一個經濟、政治、文化和社會融為一體的共同體，經濟利益的關聯(lián)度較高。為維護和擴展其經濟利益，村民積極參與公共事務。這正是農村村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市，居民的經濟利益與其工作單位密切相關，與社區(qū)的關聯(lián)性不直接。在缺乏經濟利益的牽引下，城市居民對于社區(qū)公共事務缺乏足夠的參與熱情。這在公共意識較為薄弱的現(xiàn)階段中國，尤其突出。這也是城市社區(qū)自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以，就公民參與的深度和廣度而言，城市尚不如農村。

　　在中國城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，還面臨著共同性的問題，這就是自治能力的培育。農村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的參與不足都與此相關。這是因為，無論是農村村民委員會，還是城市社區(qū)委員會都帶有很強的政府建構性，公民的自組織性較弱。而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當農民通過自我組織，學會和掌握依法自治，才能有效抵制不適當?shù)男姓深A。而社區(qū)群眾組織的發(fā)育，則有利于擴大城市居民的參與。

　　① “三級所有，隊為基礎”是人民公社建立后經過調整最終確立下來的一種體制。在這一體制下，農村生產資料為公社、生產大隊和生產隊三級共同所有，但是以生產隊為基礎。這既能保證國家通過政社合一的公社組織平調農村財產，同時又為農民的自主性活動提供了一定的可能。

　　② 參見徐勇：《最早的村委會誕生追記》，《炎黃春秋》2000年第9期。

　�、� 參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社，1997年版。

　　④參見徐勇：《論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學學報》（哲社版）2001年第2期。

　�、輩⒁娕碚妫骸锻ㄟ^群眾自治實行基層直接民主》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

　�、� “兩票制”是在實行村民自治過程中創(chuàng)設的一種新的制度。在這一制度下，農村黨支部的選舉首先要獲得村民的信任票，然后由黨員投選舉票。這樣可以在制度上擴大黨支部的群眾基礎。

　　⑦參見徐勇《村民自治、政府任務與稅費改革》，《中國農村經濟》2001年第11期。

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