摘要：21世紀(jì)前半期中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，中國(guó)城市流動(dòng)人口是一個(gè)亟待關(guān)注的弱勢(shì)群體。本文以南京為個(gè)案，從就業(yè)權(quán)、合法權(quán)益保障、社會(huì)保障、執(zhí)法侵害、生活狀態(tài)等方面展開(kāi)分析，以求全面深入地了解城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體。文章還就城市政府向這一弱勢(shì)群體提供社會(huì)支持提出了相關(guān)建議，以使城市流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活中真正納入城市社會(huì)體系之中。

　　一

　　所謂弱勢(shì)群體，又稱(chēng)為非主流群體，是指由于種種原因，創(chuàng)造財(cái)富、積聚財(cái)富能力弱，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、基本生活能力差，在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、權(quán)益保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)能力等方面處于困難和不利境地的人群。在一般人看來(lái)，弱勢(shì)群體主要包括殘疾人士、下崗失業(yè)人群、城鎮(zhèn)貧困人群、部分老齡化人口以及少數(shù)臨時(shí)遭遇災(zāi)禍的人群等。

　　在目前中國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的復(fù)雜而又巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，除了上述人群外，在中國(guó)城市社會(huì)里還有一個(gè)數(shù)量驚人，總量在上億人左右的弱勢(shì)群體，他們就是中國(guó)大城市里隨處可見(jiàn)的城市流動(dòng)人口。[1]從總體上看，這一群體社會(huì)地位不高，可供分配的資源有限，與主流社會(huì)相比處在弱勢(shì)。缺少組織、缺少社會(huì)影響力、遠(yuǎn)離政治資源和輿論資源、沒(méi)有明確的群體利益代表、經(jīng)濟(jì)資源有限、生活水準(zhǔn)低下是這一群體的顯著特征。

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型的加速，這一弱勢(shì)群體的生活景況已成為一個(gè)不容忽視的重大社會(huì)問(wèn)題，越來(lái)越引起社會(huì)各方面的關(guān)注。本文綜合國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究成果，結(jié)合全筆者最近參與的南京市軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目《南京市流動(dòng)人口管理模式研究》調(diào)查到的資料，試對(duì)城市流動(dòng)人口這一個(gè)弱勢(shì)群體作一簡(jiǎn)要分析。

　　二

　　根據(jù)2002年10月中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)最新統(tǒng)計(jì)表明，中國(guó)流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)1.2億人。沿海的一些大城市里的流動(dòng)人口以百萬(wàn)計(jì)。如北京市、上海市的的流動(dòng)人口在三百萬(wàn)上下，南京市的流動(dòng)人口也在一百萬(wàn)左右。依據(jù)世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，目前中國(guó)正處于城市化的加速發(fā)展期，在21世紀(jì)的前二三十年里，中國(guó)將有近五億的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，這是一個(gè)世界性的歷史事件。這也表明，城市流動(dòng)人口的管理問(wèn)題將是21世紀(jì)前期中國(guó)城市管理面臨的一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性課題。

　　從改革開(kāi)放二十余年來(lái)的實(shí)踐看，流動(dòng)人口在許多方面為中國(guó)城市的發(fā)展做出了自己獨(dú)特的貢獻(xiàn)。[2]流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分已由流動(dòng)人口變?yōu)槭聦?shí)上的城市常住人口，只不過(guò)受目前戶(hù)籍制度限制而無(wú)法獲得合法的城市居民身份，成為不流動(dòng)的"流動(dòng)人口"。流動(dòng)人口是城市發(fā)展的主力軍，他們也應(yīng)是城市的主人。但在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大時(shí)代背景下，目前中國(guó)城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動(dòng)人口當(dāng)"外來(lái)人口"、"暫住人口"對(duì)待，并在就業(yè)、住房、教育、保障等方面設(shè)立種種障礙。特別是在面臨城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙過(guò)剩的情況下，中國(guó)許多城市政府對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口存在著程度不同的排斥心理，在實(shí)際操作中采取了種種"集體排它"[3]的政策措施。無(wú)論在理念上，還是在實(shí)際運(yùn)作中都很難做到對(duì)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚灰曂�仁的態(tài)度，更難創(chuàng)造公平、公正的體制環(huán)境。

　　中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的接納和社會(huì)系統(tǒng)的排斥，把進(jìn)城的農(nóng)民推向城市體制的邊緣狀態(tài)，使得城市流動(dòng)人口就成為中國(guó)城市中具有雙重身份和雙重角色的"邊際人"。對(duì)于城市社會(huì)，流動(dòng)人口像是生硬嵌入的群體，處于明顯的弱勢(shì)地位。本文試從就業(yè)權(quán)、合法權(quán)益保障、社會(huì)保障、執(zhí)法侵害、生活狀態(tài)等方面展開(kāi)分析，以求全面深入地了解城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體。

　　1、不平等的就業(yè)權(quán)

　　平等的就業(yè)權(quán)是一項(xiàng)最基本的人權(quán)，國(guó)家應(yīng)為所有的公民創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，流動(dòng)人口應(yīng)該與城市市民一樣享有平等的就業(yè)權(quán)。但事實(shí)并非如此。

　　相對(duì)于城市市民，城市流動(dòng)人口不平等的就業(yè)權(quán)的一個(gè)重要表現(xiàn)在于，目前城市流動(dòng)人口就業(yè)問(wèn)題并沒(méi)被大多數(shù)中國(guó)城市政府納入到城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之內(nèi)。目前中國(guó)城市政府最關(guān)心的是城市下崗職工的再就業(yè)問(wèn)題，在政府年度計(jì)劃中對(duì)此作了詳盡的安排并不斷出臺(tái)種種政策和措施。究其原因，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)城市管理理念的慣性影響是一個(gè)原因，顯示政府政績(jī)也是一個(gè)重要原因。至于為數(shù)巨大的城市流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題，城市政府基本上采取了放任自流的態(tài)度，任其自生自滅。這種現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上反映了體制轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市政府在流動(dòng)人口的管理方面的職能"缺位"，城市政府制度供給不足。

　　不平等就業(yè)權(quán)的另一個(gè)重要表現(xiàn)是，許多中國(guó)城市在勞動(dòng)就業(yè)方面仍存在"職業(yè)保留"現(xiàn)象--將相對(duì)較好的職業(yè)留給本地人，使城市居民具有好職業(yè)的就業(yè)獨(dú)占權(quán)，外來(lái)務(wù)工人員被明確地排除在這部分職業(yè)的范圍之外。如，南京市對(duì)招用外來(lái)勞動(dòng)力的行業(yè)、工種實(shí)行分類(lèi)控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來(lái)勞動(dòng)力三大類(lèi)。其中商店?duì)I業(yè)員、賓館服務(wù)員、護(hù)士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務(wù)員、保管員、會(huì)計(jì)、文秘、計(jì)算機(jī)操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來(lái)勞動(dòng)力的行列。這實(shí)際上是一種就業(yè)歧視制度，使得無(wú)城市戶(hù)口的城市流動(dòng)人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　如，1999年南京市發(fā)布了《南京市外來(lái)勞動(dòng)力勞動(dòng)管理規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），要求"用人單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制使用外來(lái)勞動(dòng)力，優(yōu)先使用本市城鎮(zhèn)勞動(dòng)力。用人單位未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自招用外來(lái)勞動(dòng)力。"[4]

　　另外，我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，南京市采取了一些行政、經(jīng)濟(jì)的傾斜政策，鼓勵(lì)本市下崗、失業(yè)人員再就業(yè)，緩解本市下崗失業(yè)人員的就業(yè)壓力。[5]實(shí)踐證明這種做法是失效的。[6]這些做法帶有"地方保護(hù)主義"色彩，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。

　　另外，南京市對(duì)外來(lái)務(wù)工人員專(zhuān)門(mén)設(shè)立了"務(wù)工證"制度，要求外來(lái)務(wù)工人員在寧務(wù)工必須辦理務(wù)工證。[7]

　　對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城的規(guī)模總量有所控制是必要的，但以城鄉(xiāng)戶(hù)籍身份畫(huà)線、實(shí)行職業(yè)保留并不可取，尤其是不能將這種措施制度化。這種措施可能排擠出少量農(nóng)民以安置下崗人員，使城市居民的就業(yè)崗位有所增加，但是消極作用更為顯著。在制度層面上，這種措施強(qiáng)化了就業(yè)領(lǐng)域已有某些淡化的城鄉(xiāng)分割的制度性歧視，強(qiáng)化了城里人和鄉(xiāng)村人的身份等級(jí)色彩。因此這種限制并不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向上的制度創(chuàng)新，恰恰相反，只能說(shuō)是戶(hù)籍和就業(yè)體制改革進(jìn)程的一種逆轉(zhuǎn)。從生活層面看，它直接惡化了外來(lái)勞動(dòng)力立足城市的制度環(huán)境，使進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)入"地下"，成為打"黑工"。而在這種情況下建立的勞動(dòng)關(guān)系既不具合法性，自然也就更難規(guī)范，尤其無(wú)法通過(guò)加強(qiáng)政府管理來(lái)規(guī)范。這樣，勞資雙方的正當(dāng)權(quán)益都容易受到傷害，尤其是外來(lái)工的合法權(quán)益更容易受到侵犯，這就強(qiáng)化了外來(lái)工對(duì)于城市社會(huì)的不認(rèn)同甚至敵意，往往帶來(lái)不良社會(huì)后果。

　　目前中國(guó)城市中存在著的種種不平等的就業(yè)政策，使得城市流動(dòng)人口成為目前中國(guó)城市里最不穩(wěn)定最容易失業(yè)的勞動(dòng)力。相對(duì)于城市市民，他們永遠(yuǎn)只能是臨時(shí)工，即使簽了合同也無(wú)濟(jì)于事。有時(shí)，有些城市政府出于特定目的，常常成批成批地清退外來(lái)民工，這就將一些城市流動(dòng)人口置于斷絕生活來(lái)源的困境之中。

　　2、合法權(quán)益受到侵害

　　流動(dòng)人口的合法權(quán)益受到侵害是目前中國(guó)城市流動(dòng)人口普遍反映最大的問(wèn)題。

　　由于受到各種有形或無(wú)形的限制，城市流動(dòng)人口在尋找合適的工作崗位方面非常困難，為了能留在城市里，他們只能將低廉的勞動(dòng)力價(jià)格[8]和對(duì)雇主的百般遷就轉(zhuǎn)化為自己的優(yōu)勢(shì)，在不規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)上迅速找到工作。這就在源頭上為城市流動(dòng)人口合法的勞動(dòng)權(quán)益被侵犯留下隱患。

　　在目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，雇主處于比較有利、擁有絕對(duì)權(quán)力、強(qiáng)勢(shì)的地位，而城市流動(dòng)人口處于不利、無(wú)權(quán)、弱勢(shì)的地位。這使得勞方與資方之間經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系明顯的不平衡，勞方的合法權(quán)益如工資、待遇、勞動(dòng)條件等得不到應(yīng)有的保障。這樣，流動(dòng)人口的合法權(quán)益受到侵害就成為一種不可避免的普遍性的現(xiàn)象。

　　目前各類(lèi)新聞媒體所披露的城市流動(dòng)人口合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象有：用人單位或老板變相收取押金，或扣押身份證、暫住證，拒絕簽訂勞動(dòng)合同或在合同上寫(xiě)上有損職工合法權(quán)益的條款（典型的是工傷損害概不負(fù)責(zé)之類(lèi)合同），隨意解除勞動(dòng)合同或以解雇相威脅，解除勞動(dòng)合同不支付補(bǔ)償費(fèi)，超負(fù)荷加班不付加班費(fèi)，無(wú)故或借故拖欠和克扣工資，缺少必要的勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施與用品，拒絕給受傷職工支付醫(yī)療費(fèi)及隨意解雇因工傷殘的職工等等不一而足。但這僅僅是冰山之一角。

　　通過(guò)統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料，我們發(fā)現(xiàn)，南京市城市流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)方面合法權(quán)益受到侵犯情況較多，詳見(jiàn)表一：

　　媒體上經(jīng)常披露的拖欠民工工資、民工干了活卻拿不到錢(qián)的問(wèn)題是流動(dòng)人口合法權(quán)益受到侵害的重要組成部分。在此項(xiàng)調(diào)查中，我們從南京市勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)和市建工局調(diào)研反饋回來(lái)的信息顯示，大量使用外來(lái)勞動(dòng)力的建筑隊(duì)伍，拖欠民工工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。外來(lái)務(wù)工人員對(duì)拖欠工資的投訴主要集中在春節(jié)前后，尤其是年底。在勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)接收的舉報(bào)投訴案件中，平時(shí)因拖欠工資而投訴的占45%，其中外來(lái)務(wù)工人員的投訴約占20%。[9]拖欠工資問(wèn)題主要集中在道路施工、建筑工地上，由于層層轉(zhuǎn)包行為引發(fā)的占很大比例。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在2002年2月春節(jié)前通過(guò)南京市勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)追回的工資額比去年多出200多萬(wàn)元，矛盾仍處于惡化當(dāng)中。[10]

　　調(diào)查還表明，面對(duì)自身的合法權(quán)益受到侵犯，多數(shù)民工選擇了忍氣吞聲；
只有少數(shù)民工會(huì)依法抗?fàn)幉⑶笾�法律手段解決問(wèn)題；
極少數(shù)的民工會(huì)鋌而走險(xiǎn)，用犯罪手段來(lái)解決問(wèn)題。因而如何維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益成為當(dāng)前政府管理要解決的緊迫問(wèn)題。

　　3、缺乏必要的社會(huì)保障

　　從社會(huì)保障的角度來(lái)分析，城市流動(dòng)人口的弱勢(shì)群體色彩極為濃厚。

　　中國(guó)目前的社會(huì)保障制度的對(duì)象主要是城市市民，基本上沒(méi)有將城市流動(dòng)人口包括在內(nèi)。這種情況即使在1994年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》頒布后也沒(méi)多大改觀。目前，中國(guó)城市市民就業(yè)的工資和福利由城市政府有關(guān)部門(mén)做出明確客觀的規(guī)定，在用人單位得到強(qiáng)制性的執(zhí)行，具有先天的保證性。

　　相對(duì)于城市市民，城市流動(dòng)人口主要干的是"臨時(shí)工"。進(jìn)入企業(yè)的城市流動(dòng)人口，一般不是企業(yè)的正式職工，企業(yè)在考慮員工福利時(shí)對(duì)他們往往忽略不計(jì)。與同企業(yè)的正式職工相比，城市流動(dòng)人口在工資、獎(jiǎng)金、節(jié)假日、醫(yī)療、撫恤等社會(huì)保障方面總體上處于一種待遇十分低下和無(wú)保障的地位。雖然他們?cè)谄髽I(yè)中干的都是苦、臟、累、險(xiǎn)的活，而且干活也最勤奮、最賣(mài)命和時(shí)間最長(zhǎng)，但他們不能象正式職工那樣累計(jì)工資，不能評(píng)定職稱(chēng)等級(jí)，無(wú)資格參加各類(lèi)培訓(xùn)，更沒(méi)有晉升的機(jī)會(huì)等等。

　　4、流動(dòng)人口管理人員的執(zhí)法侵害

　　流動(dòng)人口管理人員主要指的是公安聯(lián)防隊(duì)員及部分由公安部門(mén)聘請(qǐng)的協(xié)管員，他們是與流動(dòng)人口群體接觸最多的管理人員。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于他們的素質(zhì)參差不齊，使得他們?cè)趯?duì)城市流動(dòng)人口的日常管理和行政執(zhí)法時(shí)暴露出了許多問(wèn)題。

　　一是執(zhí)行公務(wù)時(shí)存在不規(guī)范行為。聯(lián)防隊(duì)員在執(zhí)行管理任務(wù)時(shí)帶有很大的隨意性，常常發(fā)生不規(guī)范行為。如在我們的調(diào)查中，外來(lái)人口反應(yīng)最大的收容遣送時(shí)不管不問(wèn)、不查證就抓人的情況就時(shí)有發(fā)生；
有些素質(zhì)較差的聯(lián)防隊(duì)員借工作之名吃、拿、卡、要，為自己或自己所在的小團(tuán)體謀取私利等等。對(duì)這些不良行為如不進(jìn)行約束，很容易造成流動(dòng)人口與管理機(jī)構(gòu)之間的對(duì)立，造成外來(lái)人口的"逆反心理"，更加抵制現(xiàn)有的城市流動(dòng)人口管理方式。

　　二是粗暴管理問(wèn)題。這種現(xiàn)象主要存在于公安聯(lián)防隊(duì)員和市容管理隊(duì)伍中，這一點(diǎn)在近幾年來(lái)南京的各大媒體報(bào)刊上經(jīng)常有所披露，引起了流動(dòng)人口及本地市民的很大不滿(mǎn)。我們的調(diào)查顯示，城市流動(dòng)人口對(duì)于市容部門(mén)的意見(jiàn)很大，尤其是對(duì)于街頭攤點(diǎn)，市容管理人員不僅在工作中存在亂收費(fèi)行為，還時(shí)有動(dòng)手打人的現(xiàn)象，部分流動(dòng)人口對(duì)他們的印象很差。

　　如果對(duì)這一現(xiàn)象作深入分析，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，這其實(shí)是中國(guó)城市治安的防范式管理模式給城市流動(dòng)人口管理帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　目前，中國(guó)城市政府對(duì)于城市流動(dòng)人口的基本管理理念仍是重視經(jīng)濟(jì)、行政處罰手段，缺少保護(hù)和服務(wù)工作，忽視他們正當(dāng)?shù)臋?quán)利要求。這就使得中國(guó)城市對(duì)流動(dòng)人口管理仍然延用了計(jì)劃體制下的防范式管理為主的管理模式。[11]防范式管理的目的在于使被管理者對(duì)管理者或他人的危害性降低或消失。但這種防范式管理通常從整體上把城市流動(dòng)人口當(dāng)作一種破壞性因素來(lái)進(jìn)行管理，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　防止這部分人口危害城市已有的社會(huì)秩序。實(shí)際上這是對(duì)城市流動(dòng)人口的一種錯(cuò)誤理解。城市流動(dòng)人口當(dāng)中的絕大部分人是尊紀(jì)守法的，他們是為經(jīng)濟(jì)利益和自身發(fā)展而來(lái)到城市，而不是違法犯罪而來(lái)，對(duì)城市發(fā)展和城市居民生活是有貢獻(xiàn)的，真正的犯罪分子只是其中的極少數(shù)。在目前情況下，城市防范型管理的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)該是是少數(shù)事實(shí)上或潛在的犯罪分子，而不是大多數(shù)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、在城市工作或居住生活的農(nóng)村流入勞動(dòng)人口。

　　此外，這種管理沿襲以條為主、自上而下的方法，管理面狹窄，只注重對(duì)少數(shù)人的管制，缺乏對(duì)大多數(shù)流動(dòng)人口的服務(wù)功能，難以適應(yīng)流動(dòng)人口發(fā)展的趨勢(shì)。因?yàn)榱鲃?dòng)人口居留時(shí)間日趨延長(zhǎng)，越來(lái)越多的人會(huì)成為事實(shí)的城市移民，他們不僅有改善生活的需要，還可能產(chǎn)生權(quán)益和地位方面的需求。這種防范型管理的管理理念，對(duì)于防范犯罪起到一定程度的作用，但它因不能體現(xiàn)流動(dòng)人口的利益而遭到反感或抵制，不利于流動(dòng)人口接受管理并自覺(jué)遵守，非常不利于城市流動(dòng)人口形成正常市民應(yīng)有的規(guī)范和法制觀念，不利于城市社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。因此，在實(shí)踐中有待改進(jìn)。

　　5、生活狀態(tài)惡劣

　　我們這次調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)表明，南京市城市流動(dòng)人口主要為集中在建筑工地、工廠、餐館、旅店等企事業(yè)單位或場(chǎng)所的雇傭就業(yè)者（通常意義的農(nóng)民工），從事蔬菜販運(yùn)、美容美發(fā)、餐飲、修理、百貨、收舊等自營(yíng)就業(yè)者及雇傭者。[12]

　　職業(yè)性質(zhì)決定了大多數(shù)城市流動(dòng)人口從事的是"苦臟累險(xiǎn)"的工種，他們的工作不穩(wěn)定，工作環(huán)境普遍較差，勞動(dòng)強(qiáng)度普遍較大，勞動(dòng)時(shí)間普遍較長(zhǎng)，工資相對(duì)較低，閑暇時(shí)間很少。而當(dāng)前非公有制經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行遠(yuǎn)未規(guī)范化，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督管理這一現(xiàn)象的存在，更加惡化了他們的生活狀態(tài)。為了謀生，城市流動(dòng)人口基本上處于工作、吃飯、睡眠這種最原始、最簡(jiǎn)單、最單調(diào)的生活狀態(tài)，與一般城市市民的生活方式相差甚遠(yuǎn)。

　　在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口度過(guò)閑暇時(shí)間排在1-4位的是家庭以?xún)?nèi)、花錢(qián)較少的娛樂(lè)方式，見(jiàn)表三。

　　從城市流動(dòng)人口對(duì)休閑方式的選擇中我們不難看出，城市流動(dòng)人口對(duì)現(xiàn)代的城市文化生活有明顯的需求，但受到職業(yè)特點(diǎn)、文化層次、經(jīng)濟(jì)能力、交往方式和社區(qū)服務(wù)方面的制約而得不到滿(mǎn)足。

　　外來(lái)流動(dòng)人口雖然生活在城市中，為城市的繁榮做出了自己獨(dú)特的不可替代的貢獻(xiàn)。但他們并不享有市民的一切權(quán)利，在舉凡就業(yè)、住房、醫(yī)療、勞動(dòng)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、就業(yè)穩(wěn)定性、子女入托上學(xué)等一系列城市服務(wù)方面，都遇到比一般城市居民更多的困難。這些因此使得他們的社會(huì)地位大大低于實(shí)際收入衡量的經(jīng)濟(jì)地位。

　　城市流動(dòng)人口為了能在城市里生存和發(fā)展，在諸如尋職、求職、居住、辦證、自己或子女受教育、經(jīng)營(yíng)等方面，多數(shù)只能靠自己，至多求助于"血緣"、"地緣"群體的有限支持。由于他們的工作、生活主要依靠初級(jí)群體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這使得他們的社會(huì)交往圈子主要局限于同類(lèi)之中。這導(dǎo)致城市流動(dòng)人口與城市市民之間僅僅局限為淺層次的業(yè)緣關(guān)系，無(wú)法進(jìn)行全方面的溝通和交流。社會(huì)交往上的局限性使城市流動(dòng)人口與城市市民這兩個(gè)處于同一空間的不同身份的群體存在著明顯的差異、疏離乃至于隔閡。城市流動(dòng)往往要付出比城里人更多的努力和代價(jià)，但在諸如安全、社會(huì)保障、社會(huì)福利、個(gè)人尊嚴(yán)權(quán)益等方面的所得要比城里人少得多�？梢哉f(shuō)，城市市民是在"生活"，而城市流動(dòng)人口僅僅是"活著"。

　　從總體上看，城市流動(dòng)人口的生活狀況不容樂(lè)觀，他們不僅在物質(zhì)生活方面處于低水平，低層次狀態(tài)，而且在精神生活方面也處于嚴(yán)重缺乏狀態(tài)，生活質(zhì)量和承受力都比較低。雖然外來(lái)流動(dòng)人口為城市的文明和繁榮做出了很大的貢獻(xiàn)，但他們很少甚至沒(méi)有真正享受到城市文明的好處。這樣，城市流動(dòng)人口就不能順利地完成城市化，不能被城市文明接納，反而處于城市文明的邊緣。

　　尤其值得我們注意的是，城市流動(dòng)人口雖然在城市社會(huì)里處于底層，但就個(gè)人素質(zhì)而言，與流出地的農(nóng)村社會(huì)里的絕大多數(shù)人相比，他們是又典型的精英群體。長(zhǎng)期處于惡劣的生活狀態(tài)中，不能融入城市主流文化，將會(huì)使城市流動(dòng)人口形成對(duì)城市主流文化對(duì)立的亞文化，形成與城市市民相對(duì)立的集團(tuán)意識(shí)。城市流動(dòng)人口日常生活中種種絕對(duì)剝奪和相對(duì)剝奪的體驗(yàn)的積累，將導(dǎo)致他們其中的一些人心理失衡，誘發(fā)不同程度的認(rèn)同危機(jī)和心理危機(jī)，甚至?xí)��?dǎo)致象犯罪這樣的極端的反社會(huì)行為。這將成為城市管理不穩(wěn)定的矛盾源，給城市社會(huì)管理帶來(lái)新的困難和巨大的壓力。

　　三

　　關(guān)心城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)"去弱化"的過(guò)程。從國(guó)家--社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的憲政意義上看，這個(gè)過(guò)程包含兩個(gè)方面，一個(gè)方面是弱勢(shì)群體內(nèi)部的、自身的"去弱化"，這中間最關(guān)鍵的是組織化，這實(shí)際在根本上是一個(gè)民間社會(huì)如何自治的問(wèn)題。另一個(gè)方面是來(lái)自外部的各種援助，對(duì)于城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體，中國(guó)城市政府的社會(huì)支持尤具現(xiàn)實(shí)意義。

　　一般認(rèn)為，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的是"小政府、大社會(huì)"，政府的作用應(yīng)趨于弱化。但實(shí)際上，在不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府行政職能弱化，主要應(yīng)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，其社會(huì)職能非但不能弱化，反而需要強(qiáng)化。特別是在當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的組織作用尤其重要。

　　城市流動(dòng)人口是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物，也是中國(guó)城市化進(jìn)程加快的必然結(jié)果。城市流動(dòng)人口的弱勢(shì)群體地位是由中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成的。對(duì)于這種社會(huì)性弱性群體，從城市政府管理的角度出發(fā)，城市流動(dòng)人口弱勢(shì)群體的存在就意味著城市政府要在城市管理方面轉(zhuǎn)變工作理念、調(diào)整工作內(nèi)容、改進(jìn)工作方式，積極向城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體提供政府支持，讓城市流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活中真正納入城市社會(huì)體系之中。

　　城市流動(dòng)人口也是中華人民共和國(guó)的公民，理應(yīng)享有平等公民權(quán)利和受到法律的保護(hù)，歧視他們是社會(huì)不公正的一種表現(xiàn)。更何況，追根溯祖，現(xiàn)在的城市市民大多也曾經(jīng)是來(lái)自各地的"外地人口"，而現(xiàn)在的外來(lái)流動(dòng)人口則有相當(dāng)一部分正在變成或?qū)⒁�變成城市人口，城市市民更沒(méi)有任何理由歧視外來(lái)流動(dòng)人口。為此，我們?cè)诔鞘辛鲃?dòng)人口管理和制度制定與執(zhí)行中應(yīng)牢固樹(shù)立"以人為本"的現(xiàn)代化管理思想。流動(dòng)人口是一個(gè)龐大的人口群體，為流動(dòng)人口服務(wù)屬于為人民服務(wù)的范疇。在管理中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)服務(wù)的本意，珍惜人、尊重人的基本權(quán)利，革除歧視流動(dòng)人口的意識(shí)，弱化事實(shí)上存在的城鄉(xiāng)人口利益的差異和人身等級(jí)制度的缺陷。

　　在當(dāng)前城市流動(dòng)人口一浪高過(guò)一浪情況下，如果城市管理者仍依據(jù)城市常住戶(hù)口數(shù)規(guī)劃城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將城市流動(dòng)人口排除在規(guī)劃之外，這將強(qiáng)化城市流動(dòng)人口的弱勢(shì)地位。目前，城市的建設(shè)和發(fā)展以及城市居民的日常生活已經(jīng)離不開(kāi)外來(lái)流動(dòng)人口，我們不能再將城市流動(dòng)人口僅視為城市的匆匆"過(guò)客"，而要做好將他們接納為城市居民的準(zhǔn)備，要將這部分人口納入城市的日常管理體系和城市發(fā)展的總體規(guī)劃中。

　　政府的職能應(yīng)是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，政府部門(mén)和單位不應(yīng)為追求自身利益而犧牲社會(huì)利益。但在處理城市流動(dòng)人口這一問(wèn)題上，一些中國(guó)城市政府管理職能部門(mén)和單位在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的某些行為，已削弱了自身的權(quán)威，損害了自身的形象。因此，今后在城市流動(dòng)人口管理問(wèn)題上，城市政府要嚴(yán)格規(guī)范和約束自身行為。否則，城市政府制度供給不足，政府服務(wù)"缺位"，使得外來(lái)人口的對(duì)政府行為的預(yù)期不確定，降低城市政策在城市流動(dòng)人口心目中的權(quán)威地位，增加管理工作的難度。

　　城市流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體在合法權(quán)益保護(hù)方面之所以為弱勢(shì)，最主要的原因就在于他們?nèi)鄙俳M織。據(jù)調(diào)查，在許多城市流動(dòng)人口相對(duì)集中的企業(yè)，基本上沒(méi)有自己的工會(huì)組織，只是一盤(pán)散沙，自身合法權(quán)益的保護(hù)無(wú)從談起。今后城市政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市流動(dòng)人口的組織管理，大力向他們提供政府支持。在這方面行之有效的方式是幫助城市流動(dòng)人口組織自己的工會(huì)，將他們從原始的血緣組織和地緣組織轉(zhuǎn)移到正式的社會(huì)組織中來(lái)，使他們的利益表達(dá)納入政府的合作化、制度化軌道。通過(guò)有效的組織管理，可以幫助城市流動(dòng)人口解決勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)交往等方面所遇到的實(shí)際問(wèn)題，打擊各種侵犯流動(dòng)人口利益的行為，切實(shí)保護(hù)他們的合法權(quán)益。

　　在今后的城市管理工作中，城市管理者不應(yīng)僅僅將城市流動(dòng)人口看成是管理對(duì)象，也應(yīng)將其視為服務(wù)對(duì)象、保護(hù)對(duì)象。從宏觀管理的角度來(lái)看，服務(wù)和保護(hù)也是管理的重要組成部分。但在目前中國(guó)城市政府管理的實(shí)際工作中，對(duì)城市流動(dòng)人口的"控制"和"管理"強(qiáng)調(diào)的多，在工作中體現(xiàn)得較實(shí)，而對(duì)"服務(wù)"和"保護(hù)"重視不夠，在工作中體現(xiàn)得相對(duì)較虛。為此，今后中國(guó)城市政府在管理城市流動(dòng)人口的過(guò)程中，要大力進(jìn)行管理制度創(chuàng)新，逐步從粗放型"管理"轉(zhuǎn)向精細(xì)型"服務(wù)"，從有償服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)償服務(wù)，從"勞動(dòng)力管理"的模式向"居民管理"模式轉(zhuǎn)換，從而使得處于"弱勢(shì)群體"地位的外來(lái)流動(dòng)人口能夠有一個(gè)比較公正的社會(huì)發(fā)展起點(diǎn)，使他們真正成為所在城市的一個(gè)有機(jī)組成部分。

　�。ㄎ业耐瑢W(xué)黃寅梅在本文原始資料搜集方面做了大量工作，謹(jǐn)此致謝。）

　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1] 通常情況下，流動(dòng)人口是指離開(kāi)常住戶(hù)口所在地的市區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在本市行政區(qū)域內(nèi)居住的人員。本文所討論的的流動(dòng)人口主要是指那些以謀生營(yíng)利為主要目的、自發(fā)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的遷移人口和暫住人口（以流動(dòng)民工為主體），不包括在外地作短暫逗留的旅游過(guò)往人口。

　　[2] 概括起來(lái)講，中國(guó)城市流動(dòng)人口所做的貢獻(xiàn)包括以下幾個(gè)方面：在勞動(dòng)力數(shù)量求略大于供的情況下，他們從事勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度大的"苦、臟、累、險(xiǎn)"工種的工作，在一定程度上緩解了城市勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾；
他們沖擊了城市的計(jì)劃福利體制，有利于勞動(dòng)力資源的合理配置和有效利用，促進(jìn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育；
目前有近億流動(dòng)人口在城市里從事務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)，受戶(hù)籍制度的制約仍以農(nóng)民身份在城市里謀生，成為"準(zhǔn)城市人口"，這就為中國(guó)城市化水平的進(jìn)一步提高打下了基礎(chǔ)；
加快了城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)城市服務(wù)業(yè)形成買(mǎi)方市場(chǎng)起了很大作用，方便了城市市民生活（這可以從春節(jié)期間市民很難買(mǎi)到早點(diǎn)這一現(xiàn)象中看出來(lái)）；
加快了信息交流，擴(kuò)大了城市的輻射力和影響力，剌激了城市消費(fèi)的增長(zhǎng)。

　　[3] 美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕金（Frank Parkin）認(rèn)為，任何社會(huì)都會(huì)建立一整套程序或規(guī)范體系，使得資源和機(jī)會(huì)成為社會(huì)上某些人享有而排斥其它人�？偲鹫f(shuō)來(lái)，在社會(huì)分層方面，有兩種排斥他人的方式：一種是"集體排它"方式，例如以種族、民族、宗教為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而將某些社會(huì)群體整體性地排斥在資源的享有之外；
另一種是"個(gè)體排它"的方式，例如通過(guò)考試來(lái)選取人才�，F(xiàn)代社會(huì)的基本趨勢(shì)是從"集體排它"轉(zhuǎn)向"個(gè)體排它"。清華大學(xué)李強(qiáng)教授在運(yùn)用帕金的這一理論模型來(lái)分析中國(guó)時(shí)，認(rèn)為中國(guó)目前對(duì)于城市流動(dòng)人口采取的是"集體排它"的對(duì)策，即城市流動(dòng)人口由于不具備城市正式戶(hù)口，因此在整體上被排斥在城市的正式居民之外。

　　[4] 南京市勞動(dòng)局勞動(dòng)監(jiān)察處、南京市勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)：《勞動(dòng)保障監(jiān)察工作手冊(cè)》第43頁(yè)。

　　[5] 如南京市政府曾通過(guò)清退流動(dòng)人口，騰出就業(yè)崗位來(lái)解決下崗人員的安置問(wèn)題，結(jié)果來(lái)報(bào)名的市民很少，許多下崗工人提出了不切實(shí)際的要求，如要到全民單位就業(yè)，要有勞動(dòng)保護(hù)和福利等。

　　[6] 政府采取就業(yè)歧視的動(dòng)機(jī)是維護(hù)城市居民，尤其是下崗失業(yè)人員的利益。已有研究表明，就業(yè)歧視盡管可能會(huì)維護(hù)下崗職工的利益，但付出了總產(chǎn)出減少的代價(jià)。（具體分析請(qǐng)參見(jiàn)朱海就、周穎：《勞動(dòng)力流動(dòng)中的外部性問(wèn)題分析》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2000年第3期。）另外，就業(yè)歧視還造成勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，不利于統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，不利于下崗職工轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念等等。事實(shí)上，就業(yè)歧視政策很難執(zhí)行，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)使用勞動(dòng)力，在同等情況下優(yōu)先使用成本低的，如果流動(dòng)人口成本低，就會(huì)被優(yōu)先使用。在城市經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分國(guó)企職工下崗待業(yè)的情況下，許多企事業(yè)單位仍愿意招聘外來(lái)工，關(guān)鍵在于外來(lái)工低廉的勞動(dòng)成本、吃苦耐勞的勞動(dòng)精神和靈活高效的用工機(jī)制。

　　[7] 實(shí)際上，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的勞動(dòng)管理，完全可以由勞動(dòng)部門(mén)對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)管理所涵蓋，不論本地或是外地的務(wù)工人員發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，都可以由勞動(dòng)部門(mén)依照法律條例以同樣的程序解決。例如蘇南地區(qū)的無(wú)錫、武進(jìn)等地在流動(dòng)人口勞動(dòng)就業(yè)方面就較為開(kāi)放，基本上沒(méi)有推行外來(lái)務(wù)工人員特殊的"務(wù)工證"或"就業(yè)證"制度。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　進(jìn)一步從深層上分析，流動(dòng)人口作為勞動(dòng)者，不論是雇傭就業(yè)還是自營(yíng)就業(yè)，與城市居民并無(wú)不同，都完全可以實(shí)施與城市居民同樣的就業(yè)政策，沒(méi)有必要另搞一套單獨(dú)的就業(yè)管理制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有實(shí)行相同的就業(yè)管理制度，才符合建立統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)的根本目標(biāo)。

　　[8] 有調(diào)查顯示，南京的合同工（正式工人）與臨時(shí)工之間的用工成本之比為1.8:1。具體分析請(qǐng)參見(jiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心課題組：《南京：福利慣性下的勞動(dòng)力市場(chǎng)》，《改革》1999年第4期。

　　[9] 該數(shù)據(jù)來(lái)自與南京市勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)的訪談。

　　[10] 勞動(dòng)者合法權(quán)益難以得到維護(hù)的重要原因的一個(gè)主要原因是勞動(dòng)監(jiān)察人員不足。據(jù)了解，南京市有勞動(dòng)監(jiān)察人員160人，全市有職工100多萬(wàn)，其中納入管理的民工有20萬(wàn)，勞動(dòng)監(jiān)察人員與勞工的比例約是1：10000，而香港這個(gè)比例卻是1：4000。隨著企業(yè)改制的推廣，規(guī)模小、人數(shù)少的私營(yíng)個(gè)體企業(yè)日益增多，勞動(dòng)監(jiān)察人員不足的矛盾將日益凸現(xiàn)出來(lái)。為了妥善處理好這一矛盾，有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)考慮適當(dāng)增加勞動(dòng)監(jiān)察人員的數(shù)量。

　　[11] 防范式管理模式是由公安局各地區(qū)派出所負(fù)責(zé)，重點(diǎn)在于維持地區(qū)治安。城區(qū)各級(jí)流動(dòng)人口管理辦公室都依靠公安部門(mén)而建立起來(lái)，其人員構(gòu)成也以公安人員為主。

　　[12] 參考數(shù)據(jù)：從事建筑業(yè)的占29.0%，從事造船、化工、冶金、運(yùn)輸行業(yè)的占23.8%，從事餐飲、娛樂(lè)、美容美發(fā)、家政、保安等服務(wù)性行業(yè)的占23.2%，從事家電維修、小商品批發(fā)零售、家居裝修等個(gè)體經(jīng)營(yíng)者占10.8%，其它都為少數(shù)。數(shù)據(jù)見(jiàn)顧淑華：《就業(yè)、生活、權(quán)益、和價(jià)值追求--上海市外來(lái)務(wù)工青年生存與發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)研報(bào)告》，調(diào)查由共青團(tuán)上海市委權(quán)益部1999年下半年組織。

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　　來(lái)源:政治體制改革研究網(wǎng)

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