引言

　　根據憲法學的基本理論，憲法是政治游戲的規(guī)則，它是憲政即立憲政府的法律基礎。它與一般法律不同，它是專門針對政府的，并且不是由政府自己制定，也不能由政府變更的。依據憲法得以確立并得以行動的政府是立憲政府。從法律上來說，立憲政府指依照憲法性法律規(guī)則，許多規(guī)則經過明文規(guī)定、普遍認可，政府行為受到法律的控制，因此憲政是法治，而不是人治。憲政是法治，因此需要制定許多規(guī)則。從治人者角度來看，它是加于自身的限制（auto-limitation ），也是治于人者加于治人者身上的限制（social contract ）。這許多規(guī)則，可以由議會通過，政府公布，或者從風俗習慣傳統(tǒng)中產生，所有執(zhí)政者都不得不加以重視。它們是爭奪政治權力的規(guī)則，也是掌權者行使政治權力的規(guī)則。由于在憲政中，凡參與協(xié)商者都可以參政，因此憲政也是民主的政治。用龔祥瑞教授的話來說，"把民主和法制兩者結合起來，構成政權組織形式，就叫做憲政"（龔祥瑞，1985）。所以依憲治政本身也包含著兼容民主政治制度的性質，并非有了一部憲法，依據憲法，沒有民主制度，也是憲政。因此，所謂憲政就是在政治領域依據憲法治國，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權力的運行規(guī)則，界定了政府的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從經濟角度來說，它所內含的制度安排是有利于市場經濟發(fā)展的，有利于保護個人經濟經營權利的；
從政治上來說，它是有利于保障公民政治權利的。

　　美國政治學家文森特·奧斯特羅姆認為，立憲政府的憲法不是道德法則，是真正其作用的，界定政府界限與條件的，它是實在的憲法。他總結過了立憲政府法律體系的邏輯上必要的條件：憲政決策程序至少部分部首政府當局控制；
憲法給予個人以憲法權威；
憲政確立權力分立與制衡；
公民愿意為憲政付出代價；
存在多種政治體供公民選擇。（Ostrom，1989：90-92；
奧斯特洛姆，中文版，1999：106-109）

　　根據上述規(guī)范準則，可以認為，標準的立憲政府至少需要具備兩個方面的條件：憲法規(guī)定了施政的基本規(guī)范，據此能夠限制政府；
憲法規(guī)定了公民的權利，據此使公民的確有權對抗政府。在規(guī)范意義上，到目前為止，中國還不是典型的法治國家，中國政府也不是典型的法治政府，因為中國的憲法尚未做到這兩點。但是公平地說，在建設立憲政府方面，中國已經經過了一系列的努力，并取得了一定的成就。本文認為，規(guī)范意義上的立憲政府并不一定是完整的現(xiàn)實，立憲政府邏輯上必要的條件并非是現(xiàn)實立憲政府的必要且充分的條件。邏輯上厘清立憲政府的概念有助于我們澄清立憲政府努力的目標，但要實現(xiàn)這一目標，還需要艱苦的實際努力。

　　本文將在實證的層次回答如下問題：到現(xiàn)在為止，中國政府在依憲治政方面的進程如何呢？目前還面臨著什么樣的挑戰(zhàn)呢？限于篇幅，本文主要探索現(xiàn)行憲法所包含的政治框架以及政府施政原則的邏輯結構及其實踐上可能遇到的內在矛盾。本文將簡要回顧當代中國短暫的憲政發(fā)展歷史，闡述當前中國憲法所包含的政治框架原則和政府施政原則，以及相互之間的邏輯上的矛盾。本文的結論是，中國憲政發(fā)展的歷史，是政治主導的歷史；
當代中國政府已經有了明確的憲政框架，但現(xiàn)行憲法所確定的政治框架帶有明顯的執(zhí)政黨以黨代政的色彩，其政府施政原則有利于高度集權，不利于分權，也不利于保護公民的憲法權利。根據現(xiàn)代立憲政府的邏輯要求，發(fā)展現(xiàn)代憲政的憲法框架，是中國憲政進一步發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

　　政治主導憲法的歷史

　　法治國家的核心就是憲法治國。憲法治國，是1898年戊戌變法以來中國人的重要理想之一。清朝末年、北洋軍閥和國民黨南京政府都制定過憲法，但由于列強紛爭、軍閥混戰(zhàn)的政治格局以及傳統(tǒng)歷史、民情的原因不利于憲法治國，這些努力實際上并沒有使中國走上憲法治國的道路。

　　中共依靠武力奪取政權后，先于1949年9月29日（開國大典前2天）制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，為建國的臨時憲法。1954年9月20日，第一節(jié)全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》（后稱1954年憲法），開始了中國憲法治國努力的第一個階段。1954憲法正式制定之前，全國人民討論達兩個多月，參加人數達1.5億多人，提出的修改意見達100多萬條。

　　但是建國后建立起來的高度集權的政治、經濟體制，通過自上而下的命令來管理政治、經濟、文化和所有社會生活領域，包括個人的靈魂，中國的法制建設逐漸遭到了破壞。人治思想壓倒法治思想。其中最典型的如1958年，毛澤東面對大躍進中群眾沖天的干勁，認？quot；
不能靠法律治多數人"，群眾不應再受法律的約束，1959年，毛澤東進一步指出"要人治不要法治".中央政法小組在《關于人民公社化后政府工作一些問題向主席、中央的報告》中甚至認為，刑法、民法、訴訟法已經沒有必要制定。（文正邦等，1994：71）與此同時，違憲事件也層出不窮，如1955年的胡風事件、1957年反右斗爭擴大化就侵犯了公民的言論自由和學術自由權。大躍進、人民公社化，也不是依據法律，而是靠發(fā)動群眾運動的方式來進行的。1954年憲法的遭遇表明，僅僅憲法本身不足以構成憲政，憲政建設的威脅主要來自強權，無論是個人的還是群眾的，或者兩者兼有的。這也表明，沒有憲政基礎的民主，往往是變種的民主，是無法實現(xiàn)良性運行的民主。

　　到了文化大革命期間，根據以階級斗爭為綱的基本路線，在堅持無產階級專政下繼續(xù)革命的理論指導下制定了1975年憲法。該憲法只有30條，第二章第四節(jié)"民族自治地方的自治機關"、第五章"審判機關和檢察機關"都只有一條，第三章"公民的基本權利和義務"由1954憲法的19條改為4條。關于中華人民共和國公民在法律上一律平等的原則也被取消了。該憲法還規(guī)定了"大鳴、大放、大辯論、大字報"的四大，在經濟方面以語錄來替代有關經濟制度的規(guī)定，如"抓革命、促生產、促工作、促戰(zhàn)備".文化大革命結束兩年后的1978年又制定了一個憲法，恢復了1954年憲法的一些條款，如選舉制度、人民代表大會制度、國家機構、公民的基本權利和義務等。1975年的立憲表明，憲法也可以只有名義而無實質。這表明，憲法雖然可以在名義上是最高的法，但是"憲法有沒有權威，即有沒有最高效力，不取決于法律上的文字游戲，也不取決于各不相同甚至各自對立的道德觀念，而是取決于力量的對比。"（龔祥瑞，1995：194）政治力量對比，決定憲法的權威，實際上也決定何為憲法。這既能說明1954年憲法的遭遇，也能說明1975、1978年憲法的命運，以及1982年憲法制定后為什么只能修正而不能重新制定的事實。

　　1978年末以后，中共執(zhí)政的指導思想有了徹底的變化，廢除了文化大革命時期的許多做法，開始進入改革開放時期。1979年7月、1980年9月兩次對1978年憲法進行了修改，第一次修改了1978年憲法的第34、35、37、38、42、43條和第二章第三節(jié)的標題，主要涉及地方政權建設的內容。第二次修改取消了"四大"的規(guī)定。由于修改內容太多，1982年進行了重新制定新憲法的努力。1982年制定的憲法后來一般稱為1982年憲法或者現(xiàn)行憲法。

　　1982年憲法以1954年的憲法為基礎，在序言中首次規(guī)定，該憲法"具有最高的法律效力"，該憲法還規(guī)定由全國人大及其常委會共同監(jiān)督憲法實施的憲法保障制度。后來1982年憲法又有一定的修改。如1988年憲法修正案增加了有關私營經濟的規(guī)定，將土地不得轉讓的規(guī)定修改為"土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓"；
1993年對現(xiàn)行憲法進行了第二次修改，將憲法原來的第15條關于計劃經濟的規(guī)定，即"國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過計劃經濟的綜合平衡和市場調節(jié)的輔助作用，保證國民經濟按比例協(xié)調發(fā)展。""禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃"，修改為"國家實行社會主義市場經？quot；
，"國家加強經濟立法，完善宏觀調控"，"國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序"，從而確立了中國經濟體制是市場經濟，實際上也由此確定了中國政府的法治建設是以市場經濟建設為基礎的，不再為計劃經濟服務。這說明，1982年憲法，已經成為中國政府法制化的基礎。1982年憲法之所以成為中國政府法制化進程的基礎框架，顯然是1982年之后中國政治力量的對比中缺乏純粹的強力不無關系，當然與1978年后市場化進程要求法治建設，也有關系。但后者也是通過影響政治力量的對比格局而影響憲法的力量的。

　　總起來說，中國100多年的憲政史，基本上是政治家實踐政治？quot；
法理"的進程，其中法學家也有一定的作用，但法治的精神很有能夠壓倒政治的權力。（謝暉，1999）這一點，即使在1982年憲法以及此后的立憲政府實踐中，也有明顯的表現(xiàn)。

　　意識形態(tài)色彩濃厚的政治原則

　　中國現(xiàn)行憲法即1982憲法規(guī)定了中國政治制度的基本原則。這就是四項基本原則的指導思想、人民民主專政的國家性質、議行合一的政權組織形式和統(tǒng)一的多民族國家的結構形式。這些帶有很強政治色彩的原則是憲法規(guī)定的中國政府的政治框架。

　　現(xiàn)行憲法序言規(guī)定，四項基本原則是中國政治生活中最基本、最重要的原則。也就是中國政治生活的最基本的意識形態(tài)準則。社會主義道路、人民民主專政、黨的領導、馬列主義和毛澤東思想四個堅持，是當代中國最為基本的意識形態(tài)支柱。

　　從實際上來看，這幾個帶有意識形態(tài)色彩的原則可能因為意識形態(tài)剛性而阻礙中國政府市場化、法制化、民主化的治道變革進程。因為可以對此進行"極左"的理解，把社會主義道路理解成搞計劃經濟；
把人民民主專政理解成無產階級專政下的繼續(xù)革命或者階級斗爭為綱；
把堅持中共的領導，理解成堅持中共的一元化領導，不需要以憲法為基礎的政府框架，既然中共是人民利益的天然代表，中共執(zhí)政即是人民的統(tǒng)治，自然也就不需民主選舉制度，因為中共就是民主即人民當家作主；
至于對馬列主義和毛澤東思想的理解就更容易出現(xiàn)不利于法治政府的理解，因為根據這些理論，可以把法律理解成僅僅是統(tǒng)治階級的意志，如果法律是統(tǒng)治階級的意志，法治自然就會變成階級之治，而階級之治實際上很快就會蛻變?yōu)槿酥巍＿@種理解顯然可以扼殺一切市場化、法制化和民主化的努力。而自建國后到改革開放前中國政府的非市場化、非法制化和非民主化進程就是這樣發(fā)展起來的。

　　在這種情況下，對四項基本原則如何闡釋，就成了關鍵。鄧小平的貓論就是對四個堅持的靈活處理。也就是說，四個堅持是最基本的意識形態(tài)支柱，但是它決不是阻礙現(xiàn)代化建設的阻力因素。社會主義也可以搞市場經濟；
人民民主專政是國體，人民代表大會制度是政體，國體是本質，政體是形式；
中共的領導是政治領導，領導人民制定憲法和法律，中共也要把自己的意志通過正當程序，變成法律，并且必須在憲法和法律的框架內活動，中央也需要遵守法律；
馬列主義和毛澤東思想要與中國實踐相結合，鄧小平理論就是馬列主義和毛澤東思想與中國改革開放實踐相結合的結果。這些解釋，的確解決了四項基本原則與市場化進程、法制化、民主化進程之間的矛盾，也就是說可以同時堅持四項原則，同時進行市場化、法制化和民主化。

　　但是，我們不能不看到，四項基本原則本身也可以作另外的闡釋，而一旦以極左的方式來闡釋，并且這些闡釋在政治權力博弈中占據優(yōu)勢時，中國政府的市場化進程和法制化進程就有可能在既有的憲政框架內得以逆轉。而且在政治權力格局不穩(wěn)定時，四項基本原則與市場建設、法治建設的邏輯矛盾，就會逐漸暴露出來。因為使四項基本原則有利于市場建設、法治建設的進程，這種解釋是由鄧小平的見識以及他的至高無上的權威保障的，并且即使有了這種保障，對其闡釋依然有著各種各樣的極左思潮的反對意見。當最高領導人的人格不足以保證這一切時，憲政的框架就可以成為政治權力博弈的基本游戲規(guī)則。而四項基本原則的闡釋如果有相當的靈活性，就有可能是憲法本身的致命傷。現(xiàn)行憲法隱含的意識形態(tài)基礎與市場經濟實踐、法治國家實踐和民主政治實踐的理論上的矛盾，很可能是中國政府依憲治政、建設法治國家進程的隱患，自然也可能是中國政府市場化、民主化進程的隱患。

　　人民民主專政是中國國家的階級屬性，它表明中國的國家政權是無產階級專政的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當然，具體地說它是工人階級領導、工農聯(lián)盟為基礎。并且，無產階級專政是通過中共對國家政治生活的領導來體現(xiàn)的。為了爭取同盟軍，就設置政協(xié)，來吸取非黨人士和非黨勢力參加無產階級專政的政權。這一原則與市場經濟、民主國家和法治國家的原則也是有矛盾的。因為市場經濟使得社會的利益日益分化，擁有更多資產的人將掌握更多的政治優(yōu)勢；
民主政治則要求把政權建立在公民概念基礎上，而不是建立在階級專政基礎上；
法治國家要求法律面前人人平等，不分階級、種族、膚色、性別等。這一憲法原則也可能是將來中國政府依憲治政、建設法治國家的一大隱患。公民的概念與某一階級的概念畢竟不是一個層次的概念。這也必須在制度上加以解決。政治用語如何與法律用語協(xié)調，政治邏輯如何與法律邏輯相協(xié)調，也是中國建設法治政府的一個重大問題。

　　在憲政體制中，人民主權是一條根本的原則。體現(xiàn)人民主權的組織形式是全國人大和地方各級人大。全國人大制度實行議行合一制，體現(xiàn)人民主權的不可分割性。但這并不意味著權力不可以分工，即立法權力、司法權力和行政權力分別由不同的機關獨立行使。這實際上與三權分立沒有多大的差別。當然，其相關關系以及制衡的機制與許多國家有很大的差別。這一體制必將成為中國政府法制化的基本立憲框架。這一框架實際上并不能保證權力之間的平衡，它實際上是一個議會至上的體制。在這種情況下，如何使議會權力能夠自我約束，這可能是議行合一體制得以長期持續(xù)的重大課題。

　　現(xiàn)行憲法規(guī)定，中國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中國不可分離的部分。所以，中國是多民族的、統(tǒng)一的單一制國家。

　　根據憲法，中國各民族一律平等。各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。其他地區(qū)則根據憲法設置非自治的政府。此外，還規(guī)定，在港澳臺地區(qū)實行一國兩制的制度。因此，中國雖然是單一制而非聯(lián)邦制的國家，但實際上并不是純粹的單一制國家，而可以稱為"混合共和制"或者"混合聯(lián)邦制".中國是一個大國，也是多民族國家，同時也由于歷史原因，存在著港澳臺的一國兩制問題。在憲法體制上確立混合共和制，或者復合共和制（Ostrom，1987；
奧斯特洛姆，中文版，1998），而不是單一制，可能也是比較符合實際的做法。并且，當然，在混合或者復合共和制的基本框架下，在大陸地區(qū)也可以實現(xiàn)更多的地方自治，從而真正實踐復合共和制的基本原則。

　　現(xiàn)行憲法確定的政治框架與現(xiàn)代憲政原則有著邏輯上的矛盾。這些矛盾很可能是中國依憲治政的隱患。適當的憲法解釋，可以把這些原則解釋得有利于依憲治政，但是如果解釋得不適當，則很可能不利于依憲治政。因此，光靠憲法解釋，似乎不是解決這些潛在矛盾的適當路子。把政治當作政治，把法治當作法治，把執(zhí)政黨施政的政治原則與立憲政府依憲治政的原則區(qū)別開來，把這些政治性的原則作為執(zhí)政黨的執(zhí)政原則，并使執(zhí)政黨的原則服從立憲政府的原則，而不是取代或者壓制立憲政府的基本原則，是協(xié)調兩者矛盾的處理方法，也是中國立憲政府發(fā)展的關鍵。

　　有利于集權的政府施政原則

　　1982年憲法規(guī)定，當代中國政府組織和活動的基本原則有民主集中制、責任制、服務原則、法制原則等。

　　從現(xiàn)有的理論來看，民主集中制的涵義有如下幾層：一是作為一種制度它首先是集中制，不過這種集中制是民主的而不是獨裁的。二是民主和集中是相輔相成的，沒有集中只有民主，就是絕對民主和無政府主義；
沒有民主只有集中，就是獨裁專斷。三是民主集中制是民主和集中的辯證統(tǒng)一，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。四是在實踐上，民主集中制就是在發(fā)揚民主的基礎上實行個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、地方服從中央的原則。因此，民主集中制的實質是為避免民主制和集中制之弊，并取得兩制之長。但從實踐來看，前三種解釋只具有理論宣傳意義，第四種解釋才是真正的實踐原則。中國政府運行的基本原則就是第四種解釋。因為其他三種解釋是不可操作的，由于其靈活性太大，而當選擇權集中在領導人手里時，民主和集中就會成為一種領導者的作風的選擇，而不會成為一種制度，即使民主集中制是一種制度，其實際運行也會變成集中先于民主，而民主只會是偶然的東西，只是一種裝飾品、一種集中領導的工作作風。這是制度演進的基本法則。這也可能是民主集中制往往蛻變?yōu)橐婚L制、個人專制的制度原因。

　　在憲法體制上，中國政府貫徹民主集中制的表現(xiàn)在三個方面，一是全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，人民權力都統(tǒng)一地、集中地通過人大來行使。與此同時，人大對人民負責，接受人民的監(jiān)督，選民有權隨時撤換或者罷免自己選出的代表。在此，民主集中制實際上就是政治代議制。二是中國的行政機關、審判機關和檢察機關都由人大產生，對它負責并受它的監(jiān)督。在此，民主集中制表現(xiàn)為議行合一但分工負責制。三是中央和地方的職權劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分地發(fā)揮地方主動性和積極性的原則。首先強調集中，然后才是民主。在此，民主集中制體現(xiàn)為中央集權和地方分權不確定的體制。從而為"一收就死、一放就亂"提供了制度上的基礎。

　　民主集中制原則強調民主和集中兩個方面，這一制度設計在實踐上是有利于權力集中的。從橫向來看，人大是民主的中心，也是集權的中心，但是行政權與立法權力、司法權力相比具有即時強制性的特性，如果不給予立法權力和司法權力以制度保障，尤其是不給行使立法權的代表以適當的辦公條件，這些權力都很容易集中于政府之手。當代中國政府的實踐也表明，權力實際上是集中于政府手中的。另外，由于中共在憲法上具有永恒的領導地位，政府必須接受中共的領導，于是中共成了民主集中制原則的集權中心。這樣，每一級政權都由中共黨委、人大、政府、檢察院、法院、政協(xié)等五大班子構成，但根據民主集中制的原則，所有權力實際上統(tǒng)統(tǒng)集中到中共黨委，服從各級黨委的領導。從縱向來看，地方和中央、下級和上級之間也講究民主集中制，由于民主和集中的選擇權在于中央和上級，因此權力的自然流向就是走向上級。而分權只有在集權出現(xiàn)嚴重的弊端時才作為一種補救的措施出現(xiàn)。民主集中制的內在矛盾，是中國立法權、行政權、司法權三者關系不清，黨政不分，中央與地方權力關系難以協(xié)調的思想基礎。中國政府權力關系上的法制化，要求把民主和集中區(qū)別開來，從而在制度上確立不同層級政府、不同權力機關之間的權力關系。從責任制原則的實踐也可以看出民主集中制原則的弊端所在。

　　中國政府實行的責任制原則有兩層含義，一是政府機構之間、上下級政府之間、政府和人民之間的責任關系。在中國政府機構之間，權力機關向人民負責，行政機關和司法機關向權力機關負責，行政機關和司法機關不能越過權力機關直接向人民負責，不實行短路政治。在行政機關上下級之間，下級對上級負責，地方行政機關接受國務院的統(tǒng)一領導。二是指政府機關的領導責任，這就是行政上所說的嚴格意義上的責任。在這種意義上，中國政府的責任制有兩種，一是集體責任制和個人責任制。

　　集體責任制又稱集體負責制或合議制，對重大問題的決定由全體成員共同討論作出決定，每個成員的權力是平等的，實行少數服從多數的原則。在中國政府體制中，全國及各級地方人大的常委會均實行集體責任制。需要注意的是，這種集體責任制與現(xiàn)代立憲政治中的內閣聯(lián)帶責任制有很大的區(qū)別。內閣聯(lián)帶責任制的特點是對于內閣通過的一切決定，凡是留任的，就要絕對負責，不得反復。它可以要求內閣部長謹慎行事，避免出現(xiàn)內部分歧，它可以要求各內閣部長把不同政見擺到桌面上來共同研究，它可以統(tǒng)一政府的政策，為公眾討論提供中心，使人民了解情況。內閣聯(lián)帶責任制意味著某個部長如果不同意內閣通過的政策，就應該辭職，從而保證政策的執(zhí)行。顯然，它是內閣部長團結一致、同舟共濟的制度保障，保證政府組織效率的重要制度安排。內閣聯(lián)帶責任制強調的是個體對整體的責任以及整體對個體的責任，但是中國政府的集體責任制強調的是少數服從多數，所有責任不由個體承擔，由集體承擔責任，并且由于沒有共進退的制度保障，實際上集體責任也是一句空話。因此，這種意義上的集體責任制很容易流于集體無責任制，自然也是個體無責任制了。

　　個人負責制一般又稱為首長負責制，指一個國家機關由一位首長負責，雖然設有若干副職，但是首長對問題的處理有決定權，在處理問題時不進行表決，不實行少數服從多數的原則。中國各級政府及其各個工作部門均實行首長負責制。中央軍事委員會是由中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，這也是一種個人負責制。但個人負責制在實際上并未生效。因為既有的習慣做法是首長負責、領導集體分工負責制。因為這樣做符合民主集中制的原則。

　　中國的權力機關一般實行集體責任制，而行政機關和司法機關則實行個人責任制。不過，無論是什么責任制，一旦體現(xiàn)了民主集中制的原則，它就是一種集體的責任制。因為在實踐上，個人負責制下的各級行政首長也沒有搞機械的個人專斷，一般的問題均有集體討論的過程；
集體負責制也不是簡單的表決，也需要經過一個協(xié)商的過程。這種制度有利于實現(xiàn)"行政民主"，但是實踐表明，法治政府，更需要責任，而不是民主。因為民主是政治問題，而行政則是政治責任和法律責任的問題。行政在工作作風上可以有民主，但在責任上必須落實到個體，重大責任必須落實到集體。以聯(lián)帶責任制來替代集體責任制，顯然是中國政府的發(fā)展方向。因為這樣可以改善中國政府的責任制度。

　　中國政府的服務原則體現(xiàn)在如下幾個方面：一是政府機關必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，在工作當中密切聯(lián)系群眾，依靠民眾的力量完成國家的各項任務。其次是堅持從群眾中來到群眾中去，把群眾的意見集中起來，制定為政策、法律和決定，并通過民眾的實踐進行檢驗和修正。三是政府及其工作人員，不論其級別和地位多高，都必須置于人民群眾的監(jiān)督之下，切實地為人民負責，為人民服務。四是政府施政，要啟發(fā)群眾、發(fā)動群眾、帶領群眾、推動群眾，實際上就是搞群眾運動。如精神文明建設運動，愛國衛(wèi)生運動，青年志愿者運動，雜交種子推廣運動，近來的依法治國運動，都要走群眾路線。

　　中國政府的服務原則本身也有一定的制度安排，一是各級人大代表與選民和原選舉單位的聯(lián)系制度，憲法及其他重要法律的草案交付人民討論，人民來信來訪制度，通過報紙等方式對政府機關進行批評和建議，基層群眾的組織活動及各種形式的會議等。不過，在實踐中，這些制度都有各種各樣的非制度本身的約束，如有信訪制度，但在實際上各級政府把減少信訪當作是政績考核指標，從而使政府有積極性去運用行政手段來減少信訪量，而不是利用信訪制度來積極體現(xiàn)群眾路線。群眾路線一般需要政府主動，領導重視，方為正規(guī)且有效。如果由群眾自發(fā)，則往往為政府所否定。它實際上與民主集中制中的民主是一樣的，群眾路線意味著缺乏領導的群眾是盲動的，而后者則意味著沒有集中的民主是有弊端的民主。因此，服務原則看似現(xiàn)代公共行政的消費者主權、顧客至上、回應性政府、公民權利等原則，但實際上還是有很大的差別的。因為中國政府為人民服務、群眾路線的原則，并不是把群眾視為上帝，因為它認為政府在聯(lián)系群眾、接受群眾監(jiān)督、為群眾服務的過程中也應該教育群眾、啟發(fā)群眾、啟蒙群眾，正確地引導群眾，引導群眾。這實際上依然是精英政治的治政原則。與公民的合理需要，合法要求，通過正當程序，就應該給予服務等現(xiàn)代公共行政原則相比，群眾路線更像是一種政治原則，而不是法律原則。由于它本身的不確定性，實際上很難在制度上保障這一原則。因而，這也是有利于人治而不是有利于法治的原則。

　　現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定，"一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務？quot；
這就是中國政府為人民服務服務這一基本價值準則的憲法依據。

　　為人民服務是一種價值性的政府運行原則。在實際上，政府的活動可能會違背這一價值。這就需要進行適當的制度創(chuàng)新，以制度而不是以口頭來保障服務原則。而為了與法律用語一致，"為人民服務"的提法，應該為"為公民服務"的提法所取代。因為人民畢竟是一個政治用語，并且是一個集體的概念，到底誰是人民，多少人才算是人民，一個公民是否就使人民，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這都是一個非制度化的概念。而群眾的提法，更是精英政治的產物。與現(xiàn)代立憲政府的概念是不相符合的。

　　因此，在憲法中，如何把群眾路線、為人民服務轉換成立憲政府的原則，即公民權利、為公民服務的原則，在公共事務領域實現(xiàn)真正的公民主權，把政府為人民服務的原則轉化為政府有責任向公民的需求作出回應的原則，也是中國政府依憲治政的重大挑戰(zhàn)。

　　中國政府的法制原則概括為十六個字，"有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究".貫徹法制原則，就是所有政府機關的組織、活動及其職權，都必須有法律的依據，在法律允許范圍內開展工作，并且政府機關在組織和活動中保護民眾的利益。當然，所依據的法律最好是良法，而不是惡法。因此，對法律的合理性審查、合憲性審查，也是必要的。在十六字方針的基礎上，強調服從良法，不服從惡法，通過正當的程序性制度，來保障所執(zhí)行的是良法而不是惡法，也是法治建設的重要保障。因為法制原則也可能導致法制專政或者法制獨裁的后果。這就必須考慮到法律的公正性。為了保證法律的公正性，就有必要設置適當的制度安排。如司法審查原則等。中國政府的法制原則與中國政府的法制實踐存在著很大的差距。這一差距正在彌補，其表現(xiàn)是中國政府已經制定了大量的行政法規(guī)和行政訴訟法，開始走向法制化的道路。但是，依法辦事，以法律來規(guī)范政府的行為，制止政府利用權力來侵害公民的權利和利益。這就是現(xiàn)代法治的精髓。但根據我們的實地調查和考查，在當前，中國政府依靠法律來加強行政專制權力的問題比較嚴重。對當代中國來說，要建設法治政府，需要把政治原則當作政治原則，把法治原則當作法治原則，以民主制來替代民主集中制，以公民主權來替代服務原則。法律制度建立比較容易，但建設現(xiàn)代法治要困難得多。而在黨政關系沒有法制化的情況下，中國政府的法治化進程，更要困難。

　　結語

　　綜上所述，我們可以看到，中國政府的依憲治政已經有了一定的發(fā)展，憲法已經開始成為各級政府實際運作的基本原則。但是從總體上來看，與現(xiàn)代立憲政府還有很大的差距。

　　中國憲政結構本身還需要進一步完善。有了憲法，并不一定就實現(xiàn)了立憲政府，它還要求有適當的憲法可依，還必須根據現(xiàn)代立憲政府的根本原則來設計依憲治政的根本原則。根據現(xiàn)代立憲政府的原則，中國現(xiàn)行憲法的政治框架和政府施政原則，都需要重新設計，消除其邏輯上的矛盾：首先，中國現(xiàn)行憲法的基本政治框架，包含著很強烈的政治色彩，許多語言、原則都是政治性的，帶有很強的靈活性，在操作上很容易不利于立憲政府的發(fā)展。盡可能讓政治語言從憲法中撤出來，讓政府盡可能根據立憲原則治政，而不是依據靈活性很強的、依靠斕既肆偈苯饈偷惱?臥?蛑握???皇歉?菡?吣勘昀詞┱?？954年憲法失敗的教訓之一，就是因為憲法本身給強人政治提供了機會。憲法遭到破壞，政府沒有憲法約束的結果就是如美國學者羅伯特·摩根所說的"如果統(tǒng)治者的自利不受一種憲法的制約，那么隨之而來的就只能是派系之爭、混亂和暴政。"（摩根，1997：28）1954年憲法遭到忽略的結果就是，中國政治斗爭不斷，接著出現(xiàn)了政治動蕩，并出現(xiàn)了極個別的陰謀家、野心家的暴政。1982年的憲法以1954年憲法為基礎，到目前為止已經取得了一定程度的"依憲治政"的成功，中國政治框架已經據此而得以制度化。但是憲法本身的政治色彩，并未淡化。這已經成為立憲政府發(fā)展的重要阻力之一。

　　其次，現(xiàn)行憲法所所包含的高度中央集權、無限政府的憲法原則，也不利于依憲治政。民主集中制、責任制、服務原則和法制原則，在理論上要吸取集中制和民主制的優(yōu)勢，并克服集中制和民主制的缺陷，但實踐上都有利于集權，不利于行政機關、司法機關、立法機關相互分工制衡，也不利于行政、司法和立法組織內部的適當分權制衡。憲法規(guī)定的施政原則不當，可以說是中國政府高度集權實踐的憲法根源。

　　因此，如何根據立憲政府的基本法律邏輯來構造立憲政府的基本框架，使政治原則僅僅停留在政治領域，并服從憲法原則；
并以復合共和制的基本原則，來構造中國政治的權力結構，賦予和保護公民適當的憲法權利和憲法地位，通過強化自主治理實現(xiàn)縱向分權和強化權力分立實現(xiàn)橫向分權制衡來分散和限制高度集中的政府權力，這是當代中國立憲政府的發(fā)展方向，也是當前中國在新世紀如何實現(xiàn)憲政的重大挑戰(zhàn)。

　　當然，僅僅有字面上的合理憲法還是不夠的，有一個憲法為依據，這是實現(xiàn)立憲政府一大進步，因為畢竟是有法可依了。但是有法可依，還必須有法必依，憲法必須要遵守，并且還需要有憲法監(jiān)督制度，讓特定的機構，比如普通法院或者憲法法院，或者權力機關來負責監(jiān)督憲法的實施。一旦違反憲法，任何行為都必然是無效的。要實現(xiàn)依憲治政，建立憲法監(jiān)督機構和憲法訴訟機構，是中國立憲政府發(fā)展的又一重要任務。此外，憲政的發(fā)展必須與民主的發(fā)展相適應（Nino，1996；
毛壽龍，2001），憲政的發(fā)展必須與有限政府的發(fā)展相匹配（毛壽龍、李梅，2000），中國憲政的發(fā)展還需要與自己的文化傳統(tǒng)相契合（王人博，1997），等等。這一切也是中國立憲政府發(fā)展的重大挑戰(zhàn)，值得深入地探討，但這是其他論文的任務了。

　　參考文獻

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　　奧斯特洛姆，文森特（1999）：《復合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店。

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　　毛壽龍（2001）：《政治社會學》，北京：中國社會科學出版社。

　　毛壽龍、李梅（2000）：《有限政府的經濟分析》，上海：三聯(lián)書店。

　　王人博（1997）：《憲政文化與近代中國》，北京：法律出版社。

　　羅伯特·J ·摩根（1997）："制定者者們失去的世界"，《憲法的政治理論》，肯尼思·W ·湯普森編，北京：三聯(lián)書店。

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　　龔祥瑞（1985）：《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，1985年。

　　龔祥瑞（1995）："論憲法的權威性"，《公共論叢：市場邏輯與國家觀念》，北京三聯(lián)書店，1995.

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