劉守英（國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部研究員）

　　主要著作：《財產權力與制度變遷》、《制度變遷與經(jīng)濟奇效》

　　時間：4月4日（周四）晚7：00

　　地點：法學樓二層社會學系會議室

　　 今天能有機會到這里和大家一起討論農村集體所有制的問題，我非常高興。我一直在國務院發(fā)展研究中心，以前和林毅夫老師他們都是同事。后來他們很多都去了高校，我留了下來。我沒有什么高深的理論，只是給同學們提供一些素材，一些我深入到農村獲得的實感。隨便也講一講本人對土地制度的一些思考。

　　 如果有時間的話，我今天將給同學們講三個方面的問題：1、中國土地的獨特性，和外國相比有什么區(qū)別，也就是我們的土地制度大的框架滲透了很濃重的政權力量，政府無時不刻都介入到土地政策之中。2、建立這種土地制度，現(xiàn)在面臨著什么挑戰(zhàn)，也就是講土地所有權和使用權在現(xiàn)實中的難以統(tǒng)一，私有制與公有制的矛盾，小農經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)濟的沖突。3、中國政府從建國以來到現(xiàn)在土地政策的變遷。

　　從實行家庭承包責任制以來，黨中央從執(zhí)政到現(xiàn)在，對于整個土地制度的設計和安排都明顯地體現(xiàn)了政策對土地的介入，運行于土地制度的過程中，同時，土地制度從來沒有同政治脫離開來。這是中央政府的基本思路，也就是堅決反對私有制，這在憲法中是有體現(xiàn)的。毛澤東被很多人認為是小農經(jīng)濟的代表，但是他向來是反對小農經(jīng)濟的，堅決反對私有制、剝削制度。我國傳統(tǒng)的社會主義認為，私有制是有害的，小農經(jīng)濟有更嚴重的危害。當然，中央有這樣的政策，雖然毛澤東和劉少奇之間對于農村土地問題的看法有所不同，但是主流意識卻是一樣的。

　　 反對私有制的典型事件是土改運動。在革命老區(qū)率先進行了這一項轟轟烈烈的運動。這樣，在中國存在了幾千年的土地私有制，大約也可以說是地主所有制分崩瓦解。從而，私產制度在農村受到嚴重沖擊。理論上說，這是把一種私有制轉化為另一種私有制形式，后一種是國家私有，建立了新的私有制體系。這一做法嚴重破壞了人們對產權的預期，地主對農田未來收入是有預期的，他們通過自己的勤勞、謹慎、節(jié)約，好不容易積累了很多田地，希望在來年豐收時獲得更大收益。但是共產黨的土地改革小組一進村，這樣的美夢就被擊破了。人們也許會有這樣的想法：懶惰是有理由的，覺得不公平的時侯可以通過強權的介入來謀求公平。國家的政權力量是如此之大，它通過監(jiān)獄、軍事、法庭等國家強制機關保障了自己政治利益的最大化。一次工作組的分田分地如果沒有太大效果，就會來第二次。我曾經(jīng)問過一個來自農村的傳達室的老大爺，他和我說起土改的時候，有了共產黨，我們不用靠努力、不用靠資本，就擁有了自己的田地。

　　 對小農經(jīng)濟的不認可繼續(xù)體現(xiàn)在土地政策的變遷中。毛主席后來發(fā)動了互助組到初級合作社，到高級合作社，最后發(fā)展為人民公社的大規(guī)模的運動。人民公社已經(jīng)達到了最高形式，達到了極點。這是嚴重破壞私產結構的運動，它徹底地否認了產權的作用，從而使激勵農戶積極勞動的功能徹底喪失。在60年代初，毛澤東等中央領導人也發(fā)現(xiàn)了政策走向的極端，后來改大隊為小隊，保留了自然村這樣的生產集體。但是，以家庭作為基本的生產勞動核算單位被取消。在一個生產隊里，肯定有人會偷懶，不好好干農活，這有帶動作用的，很多人也學著偷懶，不想干活，這樣使得整個隊的生產能力下降，從而整個國家的農業(yè)也沒有了活力，從而也影響了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。

　　 發(fā)生于中國農村70年代末80年代初的包產到戶制度變遷，是各個村莊根據(jù)當時所面對的政策環(huán)境及各自的生產能力進行的一次重新分配土地資源產權的集體行動。改革不僅使農戶代替了生產隊，恢復了農戶作為農業(yè)生產與收益分配的基本單位，而且重新規(guī)定了國家、集體與農村家庭之間關于土地權益的分配制度和社區(qū)內的農地產權的安排：一個是在國家、集體與農戶的關系上，形成”交夠國家的，留夠集體的，剩下的全是自己的”利益分配結構。另一個是在集體社區(qū)內部，實現(xiàn)了每個成員在集體所有制下的平等的成員權。這個改革也預示了農地制度安排的進一步分化。但是，不同村莊在分配農地利益的多少以及土地成員權的爭奪上也產生了很大差異。因此，農民知道在土地政策的問題上是不能與國家相抗衡的。但是，他們能在村里面多征多要。由此，國家不得不對土地進行強制行干預。

　　 這種農村土地制度又回復到了以農戶為基本決策單位的農作制度。這一制度變遷在初期幾年曾以其較好地解決了農業(yè)生產中的監(jiān)督問題以及農民努力與報酬支付的關連問題，加上農民的利益在這一時期也得到了政府相對好的保護，從而帶來農民生產積極性的高漲和農業(yè)產出的超常增長。

　　 上世紀 80年代中期以來，伴隨農產品高速增長時期的結束，關于中國農村土地制度的基礎構造及其未來走向的討論又開始活躍起來。中國農村的土地制度曾經(jīng)被認為是支撐中國農業(yè)高速增長的主導因素，但是這種以農戶為基本單位的農業(yè)生產經(jīng)營方式以及農地制度安排的長期效力受到了置疑。他們疑惑的是，在集體所有制結構下，集體政府和農戶在社區(qū)經(jīng)濟總量中各自應占有多大的份額。此外，作為集體的代理人社區(qū)政府應不應該分享成員收益，以及這個份額到底應該多大，主要應依它對經(jīng)濟活動的貢獻而定。如果集體在一個社區(qū)的經(jīng)濟活動中所起的作用很小，它也理應不能從這些經(jīng)濟活動中獲取收益，更不能以所有者的名義“收租”。

　　 正如一些熟悉農村制度和農村政策制定的人們所提出的，對傳統(tǒng)集體所有制的變遷動力在整個農業(yè)集體化時期都是存在的，為何在本世紀70年代末80年代初的制度變遷會取得成功。各地盡管最后都選擇了家庭承包制，但這一制度在各地的推進和反應程度并不完全一致。同樣，現(xiàn)在研究農村經(jīng)濟的人也常常反思在80年代中后期采取的這一制度的缺陷，并且也提出了對將來農村土地改革的建議。學術界目前達成的比較一致的看法：集體所有權應該是指集體內的每個合法的成員應該對屬于集體的財產有均等的分享權。

　　 在經(jīng)過了政權更替以及新政權對農村進行的從土地改革到集體化的歷次制度改造以后，我國農村與外界的關系、農村內部的財產和合同關系都發(fā)生了根本改變。一方面，由于政府在制度改造上的強有力作用，國家的利益已深深附著在村社的土地上，村莊與外部的關系已不簡單是一個只要完成“上面”的稅收以后就相安無事的社區(qū)共同體了。經(jīng)過集體化改造以后的村莊“領導”，盡管不占有一個國家編制，但他們卻承擔中國政權結構中最基層的自上而下的聯(lián)系，并在很大程度上充當著國家和政府利益的實施者。另一方面，經(jīng)由國家行動所建立起來的集體化所有制結構，也大大不同于在經(jīng)濟理論中所討論的“共有制”的含義。按照后者的含義，作為一個“社區(qū)”，它在內部應該是每個作為社區(qū)的成員享有對社區(qū)資源的均等的使用權和收益權，在外部它則有對社區(qū)以外各種影響資源使用的排他權。但在有了國家權力的向農村基層的滲透以后，村莊的這一排它性功能也就不復存在了。同樣，在經(jīng)歷過多次制度改造并在傳統(tǒng)集體制度下生活了十幾年以后，中國農民也已不再是那種農民學意義上的靠擁有或租賃的小塊土地為生的小農了。經(jīng)過集體化的改造，所有的農民變成享有集體成果在完成上交以后的剩余分配權的集體成員。在這一制度安排下，每個集體的成員享有作為其成員的基本生存權和依其性別、年齡和農活性質分享收益的權利。

　　 因此，對于這些在集體制下生活的“公社社員”來講，當他們在70年代末80年代初企圖通過改變集體農作的制度安排來改變自己的生活境況時，他們首先要面對的是在變更制度時國家和集體的利益如何得到保護，其次就是如何在一個集體內部進行權利和義務的公平再分配。

　　 江澤民主席曾經(jīng)說過，農村要采取長期的、有保障的土地政策。我個人的理解是，所謂“有保障的”是指農民可以對土地進行自由轉讓，國家保障其行為的合法化。我覺得這也能體現(xiàn)國家的利益。在推行包產到戶時，國家的利益主要表現(xiàn)為兩方面：一方面是擔心制度變革所可能帶來的對傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)的沖擊；
另一方面是國家通過原有的制度安排所附著在土地上的實際利益是否能繼續(xù)得到保障。從當時改革的實際內容（組織形式和產權安排）來看，它都對傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)帶來極大的沖擊。在組織形式上，農戶已替代原來的生產隊作為生產和收入分配的基本單位，農民也還是存在著顧慮的；
在產權安排上，農戶在完成國家的和留夠集體的以后，農民有了對剩余的索取權和資源的支配權，這在傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)下都是不允許的。好在農民在當時的制度環(huán)境下，也沒有要求更多，而是在意識形態(tài)和實際的利益上都使他們的各個上級得到了滿足。一方面，他們繼續(xù)保留了集體作為土地所有權的主體，這個主體盡管與原來生產隊時期相比沒有那么大的權力了，但它仍然享有土地所有權的法律權利，并對全村土地的分地、調地、土地用途的轉換及土地負擔的調整享有決定權。另一方面，在土地分配中也保證了國家利益的實現(xiàn)，具體實施辦法是根據(jù)各戶分得土地的大小和土地的性質來分攤原來由集體承擔的糧食征購任務。它們所不同的是，根據(jù)各自的資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展情況采取了略為不同的任務分配方式。區(qū)域之間對國家任務的分攤方式的差異，可能反映了村莊對其資源稟賦和農民對土地的依賴程度的差異所作的理性調整。

　　 與對國家利益的保障相比，村莊對集體利益的保障與實現(xiàn)方式則表現(xiàn)出更大的靈活性。一方面，在農村組織與產權安排的構造上，繼續(xù)保留了村作為農村基層政權的一級載體的存在，同時賦予它行使對土地的所有權功能，這就為村級政府向農民征收費用提供了合法性。另一方面，盡管包產到戶要求農民必須“交足國家的，留夠集體的”，但“集體”應該留多少，留什么，這么留，留了干什么從一開始就不是很清楚，而且保障集體利益的手段也不像對國家利益的保障那樣具有很強的強制性。因此，在保障集體利益的方式上，村莊之間在推行包產到戶時就顯示了很大的差異。農民在包產到戶初期為保障集體利益的靈活性，可能是為減少改革阻力所采取的一種權宜之計，但它也預示著改革以后中國農村基層財政關系的深刻變化。這種變化從改革一開始在村莊一級就朝向兩個極端，一個極端可能是部分村子里的領導看到從土地上沒有多少油水可撈，就已將精力轉向非農領域，其結果是使社區(qū)資源配置的結構效率提高，也使土地的負擔水平減低；
與之相對的另一個極端可能是，村子里的領導無力開辟其他財源。為了維持一級組織存在所需的基本費用，它不得不向農民征收更多的費用，簡直可以說是“斂財”。但在將土地的使用權和收益權下放給農戶以后，一旦村級政府向農民的收取與農民所需的公共品的供給不相一致，就會帶來村級基層政權與農民利益關系的緊張。

　　 從村莊一級來看，與國家、集體以及農戶之間在土地利益上的再調整相比，在村莊內部農戶之間如何再分配土地權利就是一個更為關鍵同事也是更困難的事情了。問題的關鍵是：在村莊內部，如何確定誰對集體的土地有多大的權利。確定這一權利的難度一方面來自如何確定和對待每個成員原來在集體體制下的權利量，同時還要對社區(qū)現(xiàn)有的資源稟賦和人地關系的可能變化做出通盤的考慮。集體產權在生產隊內部表現(xiàn)為：每個屬于生產隊的一員都享有成員權（即，生產隊中的每個成員不論男女老幼及是否參加集體勞動，都可以分得一份口糧）；
以及每個作為集體中的勞動力，按其年齡性別及農活類型享有對生產成果的收益權。由原來的以生產隊為生產與收入分配單位的集體產權安排向以農戶為單位的集體產權安排的變遷，則是要將原來生產隊下每個成員作為集體中一個成員的權利具體到以農戶為單位的每個人。每個成員在對土地的權利的再分配中，或者說在協(xié)議每個人對土地有多大的權利的具體安排上，村子之間可能會有所不同。我去過湖北、河南、江西這三個傳統(tǒng)農業(yè)省份的一些村莊進行過調查發(fā)現(xiàn)，他們重新分配土地有不同的方式。

　　 通過對村莊一級包產到戶實施過程的分析，我們發(fā)現(xiàn)，70年代末80年代初發(fā)生于中國農村的包產到戶，其意義和深遠的影響已遠遠超出了農民基于生存動機而進行的“均分土地”，它實質上是中國農民在經(jīng)過20多年的集體化以后，在農村內部實行的一場重新分配土地資源的革命。改革所形成的集體所有的土地制度安排結構可概括為以下幾點：

　　 第一、通過農戶對生產隊組織的替代，重建了農戶作為農業(yè)生產與收益分配等經(jīng)濟決策的基本單位。

　　 第二、農戶通過對“交夠國家的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　留夠集體的”利益承諾，來交換農戶對土地的使用和收益的剩余權，既保障了原來利益方在新的制度安排下的利益，也使剩余權機制在生產中的激勵作用得以實現(xiàn)。

　　 第三、在集體社區(qū)內部，農戶通過法定村社成員對集體資源使用權利和義務的分攤，來實現(xiàn)每個成員在集體所有制下的成員權。與原來由國家控制的土地所有制結構相比，改革以后的集體所有制有了很大變化。

　　 第四、由于國家對農業(yè)生產組織和具體產權安排控制程度的放松，村社一級有了更大的根據(jù)自身資源特征來安排土地制度安排的自主權，從而為中國農村基層在今后的經(jīng)濟發(fā)展中隨著結構和資源條件的變化自主調整土地制度安排的形式打下了合法化的制度基礎。

　　 是什么推動了中國農村土地制度的變遷呢？同中國在社會主義時期的歷次農村制度變革、甚至包產到戶在中國農村的普遍化相比，包產到戶以后農地制度的變遷的動力源中，來自于上層政府（特別是中央政府）的強制性影響力相對減弱，而在作出具體制度安排選擇和變遷時的社區(qū)導向增強。制度變遷力量對比的這種變化，實質上也是包產到戶制度改革的結果。正如以上所論及的，這一改革本身從其制度安排來看，盡管中央政府在當時有一系列指導改革實施的文件，但落到每個村子的具體實施時，它們在不違背政府總體精神的前提下，都充分考慮了各個村子的實際情況。另一方面，也許更為重要的一點是，這一改革已將土地使用和收益的權利下放到了單個的農戶，而且這種權利的下放還帶來了相關利益團體的增益。因此，對于上級政府來講，只要它們的利益不會因為這一制度的實施而受到挑戰(zhàn)，它們就不會有很強的調整農地制度的動力。何況在土地的權利已經(jīng)下放到了單個農戶手上以后，重調土地制度的成本和風險也大大提高了。比如，這一企圖會帶來農戶對地權穩(wěn)定性的不穩(wěn)和預期的破壞，相反會損害農業(yè)的生產率，使國家和相關團體的利益受損。

　　 土地改革以后，農民土地成員權對土地制度變遷的影響是由現(xiàn)行的集體所有制框架所內生的。因為集體所有的包產到戶制度本身還原了每個農民對土地資源的成員占有權及其相應的義務，這一制度安排本身就意味著它必然會隨農戶之間人口的變化而進行內生的調整。理由是，既然土地集體所有的一個核心內容是每個屬于這個村莊里的成員對村社的土地享有成員權及成員義務，這個權利安排就不僅對現(xiàn)在屬于村莊里的合法成員有效，而且對于村莊里由于出生、結婚和由于遷出、出嫁和死亡的成員也應如此。在這一制度規(guī)定下，從一個動態(tài)來看，村子里新進入的成員將向村里要求享有對土地的成員權同時也承擔相應的成員義務，而那些離去的成員將被要求讓出對土地的成員權，同時也不必再承擔成員義務。不僅如此，由于改革以后村莊結構條件的變化，農民對土地成員權的需求的密度也會發(fā)生相應的變化。一方面，在一個村子里，隨著人口的增長，人地之間的比例會越來越惡化，土地的稀缺程度因此也越來越高。在一個村子的經(jīng)濟結構變化不大，土地的經(jīng)濟重要性仍很大的前提下，一個村子的人地比例關系越高，村子里要求依成員權進行土地再調整的呼聲也越高，因此，其土地再調整的頻率也越高；
相反，如果一個村子的人地比例相對較低，由于土地再調整也存在很高的交易費用，這類村子的土地再調整頻率也相對較低。另一方面，經(jīng)濟結構的變化也會對土地調整的頻率產生重大影響。這是因為，經(jīng)濟結構的變化，會使農民收益來源的結構發(fā)生變化，從而帶來農地收益重要性也發(fā)生相應的變化。一個村莊中農戶從非農經(jīng)濟活動中所獲取的收益份額越大，農地的收益重要性就越低，在土地再調整存在交易費用的前提下，村子中的農戶基于成員權的要求再調整土地的呼聲也就相對較低，因此我們預期，在農戶非農收入份額較高的社區(qū)，土地再調整的頻率也相對較低。反之，如果一個村莊中依靠農業(yè)經(jīng)濟活動的農戶比例越高，農地的收益重要性對這些農戶來講也就越高，在這些村子土地再調整的發(fā)生頻率也較高。

　　 中國農村包產到戶改革的成功，是農民實現(xiàn)對“交夠國家的，留足集體的”的承諾，農民在包產到戶時之所以做出對保障國家和集體利益的承諾，主要是因為他們所交換來的土地使用權的收益預期很高。但改革至今，農民的就業(yè)和收入結構已發(fā)生了非常大的變化。一個顯著的特征是農民非農收入份額，比如土地要素參與分配的上升，從而帶來土地對農戶收益重要性的下降。這一變化也勢必帶來他們對承包到戶所確定的合同義務的觀念及其實施成本的變化。具體而言，當農民的收入仍然主要依賴于農地時，他們對原先做出的“交夠國家的，留足集體的”承諾的實現(xiàn)程度也較高，因此實施包產到戶合約的成本也較低。但是，當農地收益在農戶總收益中的份額下降以后，他們靠承諾國家和集體義務來換取土地收益剩余的機會成本也上升了，從而導致包產到戶的合約實施成本上升。但是，由于國家任務的完成，對于村莊來講，又具有不可談判性，也就是說，在國家沒有改變對農村的糧食低價征購政策下，不管農民的收益是否依賴于土地，國家的任務都是必須要完成的。因此，一個村莊結構變化的程度越大，農民種植國家需要的糧食的機會成本就越高，村莊為使這一任務得以完成所要支付的費用也大大上升了。這一費用要么表現(xiàn)為對農民土地產權的干預，要么表現(xiàn)為增大對糧農的補貼和補償以保證國家任務的完成。成員權觀念的變化與土地制度安排的調整。正如所預期的，包產到戶以來，集體所有的土地成員權制度確實成為村莊內部土地再調整的重要因素。

　　 好了，由于時間關系，下面我試圖對我上面的講座做一個總結。

　　 經(jīng)過70年代末80年代初的包產到戶改革以后，支配中國農村產權制度變遷的力量已發(fā)生了重大變化。傳統(tǒng)體制下中央政府對土地所有制構造的控制與利益格局的支配，取而代之的是社區(qū)結構，包括各個利益主體的實際力量和利益的影響。因此，在改革以后，農村社區(qū)經(jīng)濟結構差異的拉大以及社區(qū)整合能力的強弱不一，勢必導致農村土地產權安排結構變化的多樣化。

　　 在制度安排演進中社區(qū)的力量增強以后，土地制度的演進就取決于這些結構因素的變化對包產到戶所形成的新集體土地權利結構的影響。具體而言，經(jīng)濟結構的變化，會影響土地對農民收益的重要性，從而必然引起農民對集體土地成員權觀念的變化。這種變化將構成中國集體所有制變化路徑的主線。也就是說，中國集體所有制的歸宿到底是什么樣的，將取決于未來經(jīng)濟和社會結構的變化所引起的農民土地成員權的觀念的變化和行動。

　　 當然，我們還存在這一些問題沒能繼續(xù)說明，比如，近幾年來，一方面，由于農業(yè)外部環(huán)境的日益惡化，農產品的數(shù)量過剩和價格持續(xù)下跌，以及土地的稅負過重（費改稅也是我很關心的問題），致使種地的農民無利可圖，傷害了農民對土地的感情。我在浙江調查時，發(fā)現(xiàn)有些田地倒貼100元也沒有人愿意去耕種。當?shù)氐霓r民寧愿去城里打工，因為被逼得太緊了。我在中央黨校接觸過幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們說：“我們真不愿意再回去了，收不上稅呀！沒幾個人了！”另一方面，在農村也出現(xiàn)了一些新的因素，如工商資本進入農業(yè)，它們在農業(yè)的投資、種植、營銷及對土地的需求等方面與傳統(tǒng)的小農截然不同，尤其是這種農業(yè)經(jīng)營要求土地的連片和規(guī)模化，而由這些企業(yè)出面與一家一戶的小規(guī)模農戶談判，其土地集中的成本勢必會很高，由此集體經(jīng)濟組織便積極地介入進來，并帶來土地使用權的流轉在規(guī)模、形式、權屬關系及利益分配關系的處置上都發(fā)生了與上述土地使用權自發(fā)流轉不一致的做法和趨勢。前段時間，有人提出，解決農村問題的一個途徑可以是“農業(yè)＋企業(yè)”。我比較欣賞這個觀點。當然這還要具體來討論什么是中國的企業(yè)家、中國的企業(yè)是否能信得過，碰到困難時他們會不會抽調資金逃跑等問題。由于時間關系，這里就不能一一論述了。

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