一、國(guó)家主權(quán)制度是政府制度中的核心制度

　　國(guó)家主權(quán)是一個(gè)國(guó)家的人民治理社會(huì)公共事務(wù)所必須具備的、超越任何個(gè)人和社會(huì)組織的權(quán)威和權(quán)力。一個(gè)國(guó)家的國(guó)家主權(quán)對(duì)其公民具有權(quán)威性，公民必須服從國(guó)家主權(quán)。而在一個(gè)國(guó)家與外國(guó)的交往中，國(guó)家主權(quán)具有尊嚴(yán)性，必須得到其他國(guó)家的尊重。在現(xiàn)代民族國(guó)家，國(guó)家主權(quán)都是由政府擁有。政府擁有國(guó)家主權(quán)的形式就是國(guó)家主權(quán)制度。國(guó)家主權(quán)制度是一個(gè)國(guó)家的公民挑選適當(dāng)?shù)闹鳈?quán)者——掌握國(guó)家主權(quán)的個(gè)人或組織，并對(duì)主權(quán)者進(jìn)行有效地控制，以防止其濫用國(guó)家主權(quán)的一種社會(huì)機(jī)制。國(guó)家主權(quán)制度是一個(gè)國(guó)家的公民形成對(duì)主權(quán)者的權(quán)威認(rèn)同進(jìn)而對(duì)國(guó)家主權(quán)的權(quán)威認(rèn)同的基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)一個(gè)國(guó)家的公民，主權(quán)者除了作為一個(gè)國(guó)家權(quán)威象征之外，還擁有如下權(quán)力：一是為社會(huì)制定法律，二是安排行政首腦，三是安排司法法官。主權(quán)者的其他各種功能如領(lǐng)土、外交以及禮儀和形式等與本文要探討的問(wèn)題關(guān)系不大，不在此討論。

　　國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性來(lái)源于兩個(gè)方面，一是國(guó)家主權(quán)的擁有者——主權(quán)者的合法性，一是國(guó)家主權(quán)制度的合理性。主權(quán)者的合法性主要源于兩個(gè)方面，主權(quán)者或者由選舉產(chǎn)生，或者由因襲產(chǎn)生。僅僅只是主權(quán)者具有合法性，沒(méi)有合理的國(guó)家主權(quán)制度，國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性同樣難以維持。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的人民對(duì)國(guó)家主權(quán)產(chǎn)生了認(rèn)同危機(jī)，或者是由于主權(quán)者的合法性出了問(wèn)題，或者是國(guó)家主權(quán)制度的合理性出現(xiàn)了問(wèn)題，或者是二者同時(shí)出現(xiàn)了問(wèn)題。

　　1949年中華人民共和國(guó)建立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨就擁有了中國(guó)的國(guó)家主權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨就成為了中國(guó)的主權(quán)者。以1978年中國(guó)的改革開(kāi)放為分界線，可以把中國(guó)共產(chǎn)黨擁有中國(guó)國(guó)家主權(quán)的五十多年分為兩個(gè)階段，這兩個(gè)階段表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。第一個(gè)階段的主要特點(diǎn)是社會(huì)對(duì)作為主權(quán)者的中國(guó)共產(chǎn)黨失去了相當(dāng)程度的控制，導(dǎo)致主權(quán)者濫用國(guó)家主權(quán)，試圖為中國(guó)人民建立“天堂”。其結(jié)果“天堂”沒(méi)有建成，中國(guó)人民差點(diǎn)兒掉進(jìn)了“地獄”。第二個(gè)階段的主要特點(diǎn)則是，作為主權(quán)者的中國(guó)共產(chǎn)黨不再為人民創(chuàng)造“天堂”了，但作為個(gè)人的黨政官員則受不到社會(huì)的有效監(jiān)督，大肆將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品使用。這兩個(gè)方面的原因加上政府制度的其他一些原因，導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)。

　　中國(guó)目前出現(xiàn)的對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)，最重要的原因有三個(gè)。第一是長(zhǎng)期的以黨代政，中國(guó)共產(chǎn)黨擁有的國(guó)家主權(quán)并沒(méi)有真正以政府的形式表現(xiàn)出來(lái)。第二是國(guó)家主權(quán)制度極不合理。第三是由于國(guó)家主權(quán)制度的極不合理而產(chǎn)生的政府制度的極不合理。要真正保證中國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，必須改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這就是說(shuō)，第一，國(guó)家主權(quán)只能由政府擁有，作為中國(guó)國(guó)家主權(quán)的擁有者的中國(guó)共產(chǎn)黨必須真正以政府的形式擁有國(guó)家主權(quán)。這就要求，第二，必須改革中國(guó)的國(guó)家主權(quán)制度，把主權(quán)者濫用國(guó)家主權(quán)的可能性減少到最低程度。同時(shí)要求，第三，必須改革中國(guó)的政府制度，把政府官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品使用的可能性減少到最低程度。

　　政府擁有國(guó)家主權(quán)，公民擁有個(gè)人權(quán)利。公民必須服從國(guó)家主權(quán)，政府行使國(guó)家主權(quán)時(shí)不能侵犯公民的個(gè)人權(quán)利。從這里可以看出，任何一個(gè)國(guó)家都不可能在憲法中把國(guó)家主權(quán)和個(gè)人權(quán)利機(jī)械地劃分開(kāi)來(lái)。因?yàn)椋�政府行使的�?guó)家主權(quán)和公民擁有的個(gè)人權(quán)利之間始終存在著不一致。在現(xiàn)代憲政制度的國(guó)家中，無(wú)論這些國(guó)家的憲法是成文的還是非成文的，憲法除了規(guī)定某些公民最基本的權(quán)利不能被政府侵犯之外，只能作出一個(gè)粗略的規(guī)定，即“政府行使國(guó)家主權(quán)時(shí)不得侵犯公民的個(gè)人權(quán)利”。而在實(shí)際的法律制定和行政執(zhí)法以及司法過(guò)程中，由于社會(huì)公共事務(wù)和復(fù)雜性，個(gè)人事務(wù)與公共事務(wù)的界限難以劃定，政府行使國(guó)家主權(quán)的過(guò)程經(jīng)常會(huì)侵犯公民個(gè)人權(quán)利，公民也會(huì)經(jīng)常不服從國(guó)家主權(quán)。如果國(guó)家主權(quán)制度的設(shè)計(jì)不合理，主權(quán)者或政府就更有可能濫用國(guó)家主權(quán)。而主權(quán)制度的合理與否，又決定著政府制度的合理與否。如果主權(quán)制度不合理，政府制度肯定也就不會(huì)合理。不合理的政府制度只會(huì)為政府官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品使用提供更多的機(jī)會(huì)。為了防止政府濫用國(guó)家主權(quán)侵犯作為整體的人民的利益，為了防止政府官員將政府權(quán)力作為私人物品使用，必須通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，使國(guó)家主權(quán)制度本身具有某種對(duì)主權(quán)者的內(nèi)部約束的機(jī)制，使政府制度本身形成某種對(duì)政府官員的內(nèi)部約束機(jī)制。這樣，政府濫用國(guó)家主權(quán)的可能性和政府官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品使用的可能性就可以減少到最低程度。

　　現(xiàn)代憲政國(guó)家主要通過(guò)兩種方式來(lái)防止政府濫用國(guó)家主權(quán)：第一是國(guó)家主權(quán)的層次分享制度，即將國(guó)家主權(quán)在全國(guó)政府與各級(jí)地方政府之間作出較為明確的劃分。地方政府所分享的國(guó)家主權(quán)主要是涉及到地方民眾利益的那些內(nèi)容的立法權(quán)等，而關(guān)系到全國(guó)民眾的如領(lǐng)土、國(guó)防、外交等內(nèi)容的國(guó)家主權(quán)則主要或完全由全國(guó)政府享有。第二國(guó)家主權(quán)平行分享制度，即在國(guó)家主權(quán)制度的構(gòu)成上，采用的是國(guó)家元首加兩院議會(huì)的國(guó)家主權(quán)制度，即國(guó)家元首、參議院和眾議院三者共同享有國(guó)家主權(quán)。國(guó)家元首享有的首先是國(guó)家主權(quán)的禮儀上的內(nèi)容和形式上的內(nèi)容，其次是要求議會(huì)立法的權(quán)力和否定議會(huì)立法的權(quán)力等，第三是指揮國(guó)家常備軍。兩院議會(huì)享有的國(guó)家主權(quán)則主要是立法上的內(nèi)容，以及國(guó)家是否維持常備軍、維持多少常備軍等權(quán)力。在安排行政首腦這一事項(xiàng)上，則國(guó)家元首和兩院議會(huì)共同享有國(guó)家主權(quán)即國(guó)家元首提名候選人，兩院議會(huì)批準(zhǔn)。在安排司法法官這一事項(xiàng)上，國(guó)家元首享有任命權(quán)，兩院議會(huì)則享有對(duì)國(guó)家元首任命的法官的能力和道德的質(zhì)詢權(quán)。

　　現(xiàn)代憲政國(guó)家在采用元首加兩院議會(huì)的國(guó)家主權(quán)制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行了行政的責(zé)任內(nèi)閣制度，這就既保證的行政有力，將行政執(zhí)法中產(chǎn)生的各種問(wèn)題與人們對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免了因行政執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題導(dǎo)致人們產(chǎn)生國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)。同樣，在元首加兩院議會(huì)的國(guó)家主權(quán)制度的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代憲政國(guó)家實(shí)行了司法的獨(dú)立法官制度，這就既保證了司法獨(dú)立，又將司法過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題與人們對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同區(qū)分開(kāi)來(lái)，這也同樣避免了因司法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題導(dǎo)致人們產(chǎn)生國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)。由于實(shí)行了行政的責(zé)任內(nèi)閣制度和司法的獨(dú)立法官制度，在行政有力和司法獨(dú)立的條件下，國(guó)家主權(quán)的權(quán)威得到了社會(huì)的認(rèn)同，立法有效也就有了根本的保證。

　　一般來(lái)說(shuō)，采取了上述措施的國(guó)家，其國(guó)家主權(quán)制度被濫用的可能性非常之低，政府權(quán)力被政府官員當(dāng)作私人物品使用的可能性非常之低。今日中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)不再為人民創(chuàng)造“天堂”了，這樣，中國(guó)的主權(quán)者——中國(guó)共產(chǎn)黨濫用國(guó)家主權(quán)的可能性已經(jīng)很小，但是，由于國(guó)家主權(quán)制度本身的不合理，這種政府不為人民創(chuàng)造“天堂”的局面并不一定能夠長(zhǎng)久地保持。并且，由于國(guó)家主權(quán)制度的不合理因此而導(dǎo)致的政府制度的不合理，大量的腐敗官員應(yīng)運(yùn)而生。這些腐敗官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品在官場(chǎng)上作為“禮品”送來(lái)送去，中國(guó)的官場(chǎng)文化充滿了各種陋規(guī)惡俗。在這些陋規(guī)惡俗的影響下，社會(huì)根本不可能形成良性的政治文化和政治倫理。在某種意義上來(lái)說(shuō)，這些陋規(guī)惡俗是一種逼良為娼的制度。無(wú)數(shù)的政府官員在這些陋規(guī)惡俗的作用下由“良”變“娼”。

　　一般來(lái)說(shuō)，政府制度主要由國(guó)家主權(quán)制度、行政制度和司法制度以及國(guó)家公務(wù)員制度等各項(xiàng)制度組成。國(guó)家主權(quán)制度的合理性是所有其他各項(xiàng)政府制度合理性的基礎(chǔ)，是社會(huì)形成良性的政治文化和政治倫理的基本條件。如何設(shè)計(jì)合理的中國(guó)國(guó)家主權(quán)制度，把政府濫用國(guó)家主權(quán)的可能性減少到最低程度，這是中國(guó)政府制度改革中的首要問(wèn)題。與此相應(yīng)，如何設(shè)計(jì)各項(xiàng)政府制度以及社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，形成良性的政治文化和政治倫理，把政府官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品使用的可能性減少到最低程度，進(jìn)行保證國(guó)家主權(quán)的高度權(quán)威性，也是中國(guó)政府制度改革中與上述問(wèn)題緊密相關(guān)的另一個(gè)重要問(wèn)題。

　　二、社會(huì)公共事務(wù)的治理離不開(kāi)國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性

　　任何一個(gè)民族國(guó)家的人民能夠作為一個(gè)共同體生活在一起，都依靠著某種終極的權(quán)威。與此相應(yīng)，任何一個(gè)民族的社會(huì)公共事務(wù)的治理都離不開(kāi)國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性。終極權(quán)威的喪失，一般很容易導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂。而國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性的喪失，則很容易導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

　　由于歷史的原因和現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步，古代的神授君權(quán)已經(jīng)被人們拋棄，人們普遍接受了“民授主權(quán)”的觀念。但是，所謂“民授主權(quán)”，實(shí)際上只是一種解釋政府合法性的理論。一般來(lái)說(shuō)，“政府的權(quán)力來(lái)自公民個(gè)人權(quán)利的轉(zhuǎn)讓”只是說(shuō)明的政府權(quán)力的終極合法性。在這種合法性解釋的基礎(chǔ)上，政府所實(shí)際運(yùn)用的國(guó)家主權(quán)即從政治上來(lái)說(shuō)是公民必須服從的權(quán)威，從法律上來(lái)說(shuō)是政府為社會(huì)制定法律的權(quán)力以及與此相應(yīng)的行政執(zhí)法和司法裁決的權(quán)力還必須具有現(xiàn)實(shí)的合法性。

　　社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。在這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中，任何一個(gè)單個(gè)的個(gè)人都幾乎無(wú)法解釋各種社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，因而只能用某種終極性的東西對(duì)此作出說(shuō)明。社會(huì)是一個(gè)歷史的過(guò)程，個(gè)人的生命卻極其有限。個(gè)人來(lái)到社會(huì)，就必須接受既成的歷史和文化。個(gè)人在有限的生命之中，要對(duì)這些歷史和文化作出終極的解釋根本是不可能的。這樣，個(gè)人要以自己極其有限的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)付復(fù)雜的社會(huì)生活，就只能以某種終極性的信仰為指南。而在社會(huì)的公共生活中，無(wú)數(shù)的個(gè)人的終極信仰就轉(zhuǎn)化會(huì)社會(huì)的終極權(quán)威。

　　復(fù)雜系統(tǒng)的最為明顯的特點(diǎn)就是“整體大于部分之和”。這里的大于并不一定就是有利于整體的。在特定的條件下，復(fù)雜系統(tǒng)組成要素的個(gè)體活動(dòng)的整和，可能正好是毀滅復(fù)雜系統(tǒng)本身。人類(lèi)社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)某種有可能毀滅社會(huì)本身的“整體之和”。為了有效地控制這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的“整體之和”，某種治理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)威也就必不可少。這種治理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)威就是國(guó)家主權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家主權(quán)與社會(huì)的終極性權(quán)威有著密切的關(guān)系。相對(duì)而言，可以說(shuō)，一個(gè)社會(huì)有什么樣的終極權(quán)威，就會(huì)形成什么樣的國(guó)家主權(quán)。

　　任何一個(gè)社會(huì)的公共生活，都受到某種終極性的權(quán)威的指引。任何一個(gè)社會(huì)的公共秩序的治理，都離不開(kāi)國(guó)家主權(quán)。在西方，社會(huì)的終極權(quán)威是“上帝”。上帝是什么呢？上帝無(wú)非是一個(gè)符號(hào)。但是，西方的“上帝”這個(gè)符號(hào)是非常超越的符號(hào)，它已經(jīng)脫離了一切塵世，成為一種絕對(duì)超越力量的指稱。由于西方人有這樣一個(gè)絕對(duì)超越的符號(hào)，西方人塵世生活中擁有主權(quán)者——擁有國(guó)家主權(quán)的皇帝就似乎不那么專(zhuān)制和獨(dú)裁。這是因?yàn)�，皇帝的�?quán)力也是由超越的上帝賦予的�；实廴绻麤](méi)有好好地為上帝服務(wù)，上帝的選民（信徒）就不會(huì)買(mǎi)這個(gè)皇帝的帳。由于皇帝本身也想做上帝的選民，也想進(jìn)入天堂，這就緩解了塵世中的主權(quán)者——皇帝與普通信徒的沖突，皇帝也就不會(huì)顯得那么獨(dú)裁和專(zhuān)制。在這種有上帝制約皇帝的條件下，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，西方人逐步形成現(xiàn)代憲政的政府制度也就不是那么十分困難。

　　在中國(guó)歷史上，中國(guó)人也有自己的“上帝”。

一般來(lái)說(shuō)，古代中國(guó)人的上帝就是“老天”。但是，中國(guó)人的“老天”卻沒(méi)有達(dá)到西方人的上帝那種絕對(duì)超越的程度。中國(guó)人的“老天”，既指稱世界一切超越力量，但同時(shí)又指稱整個(gè)自然界。塵世中的國(guó)家主權(quán)者——皇帝的權(quán)威也源于“老天”�！袄咸臁笔且磺谐�越力量的指稱，老天也就有著相當(dāng)?shù)臋?quán)威力量。皇帝是“天子”，也就有著不可抗拒的權(quán)威。老天是自然界的代表，而自然界經(jīng)常是變幻無(wú)常的，當(dāng)“老天”變幻無(wú)常的時(shí)候，人們又會(huì)怨恨這個(gè)老天。與其相應(yīng)的是，當(dāng)皇帝昏庸無(wú)道時(shí)，人們又可以借老天的名義來(lái)“替天行道”，另立“天子”。只是，不管古代中國(guó)人喜歡某個(gè)具體的皇帝或者怨恨某個(gè)具體的皇帝，無(wú)論如何，中國(guó)人必須有一個(gè)擁有絕對(duì)主權(quán)的皇帝。

　　從西方文化進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，中國(guó)人看到了西方的皇帝不那么專(zhuān)制和獨(dú)裁，就非常樂(lè)意學(xué)習(xí)西方人的方法，建立一種雖然有一個(gè)“皇帝”但“皇帝”并不專(zhuān)制和獨(dú)裁的“君主立憲制”的政府制度。但是，由于各種歷史原因，這種努力最終失敗了。這種努力雖然失敗了，但皇帝也就同時(shí)沒(méi)有了�；实垭m然沒(méi)有了，但是，一個(gè)民族國(guó)家需要一個(gè)具有高度權(quán)威的主權(quán)者的“自然規(guī)律”卻不可能改變。與此相應(yīng)，人們需要一個(gè)“皇帝”來(lái)?yè)碛袊?guó)家主權(quán)的社會(huì)文化心理卻依然沒(méi)有改變。在這樣的基礎(chǔ)上，中國(guó)既沒(méi)有走回頭路，采用傳統(tǒng)的皇權(quán)制的國(guó)家主權(quán)制度--這是不可能的，也沒(méi)有建立起現(xiàn)代的憲政制的國(guó)家主權(quán)制度--這是非常困難的，而是建立了一個(gè)現(xiàn)代的“一黨主權(quán)”的國(guó)家主權(quán)制度。與此相應(yīng)，“黨”也就成了中國(guó)人心中“皇帝”的替代者。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　過(guò)去的“皇帝”有“老天”證明其擁有至高無(wú)上的國(guó)家主權(quán)的合法性，今天的“黨”又是用什么來(lái)證明其擁有至主無(wú)上的國(guó)家主權(quán)的合法性的呢？今天，證明“黨”擁有中國(guó)國(guó)家主權(quán)的合法性的則是一個(gè)新的“老天”——“人民”。通過(guò)一百多年的社會(huì)變革和社會(huì)動(dòng)蕩，中國(guó)人不僅用“黨”代替了過(guò)去的“皇帝”，同時(shí)也用“人民”代替了過(guò)去的“老天”。這樣，“人民”就成了中國(guó)人民心中的終極權(quán)威，代表“人民”的“黨”就自然而然地?fù)碛辛酥卫碇袊?guó)的社會(huì)公共事務(wù)的國(guó)家主權(quán)。

　　這一段歷史也正好證明了前面的論斷，任何民族的社會(huì)公共生活離不開(kāi)某種終極性的權(quán)威，任何民族的社會(huì)公共事物的治理離不開(kāi)某種國(guó)家主權(quán)。

　　一個(gè)民族國(guó)家的人民，為了建立有序的社會(huì)公共秩序，為了有效地治理社會(huì)公共事務(wù)，必須具有某種超越一切個(gè)人和社會(huì)組織的，任何個(gè)人和組織都必須服從的權(quán)威和權(quán)力。這種權(quán)威和權(quán)力就稱為國(guó)家主權(quán)。國(guó)家主權(quán)由政府擁有，政府擁有國(guó)家主權(quán)的形式就是國(guó)家主權(quán)制度。要使個(gè)人和社會(huì)組織真誠(chéng)地服從國(guó)家主權(quán)，國(guó)家主權(quán)制度就必須具有高度的權(quán)威性。人們對(duì)國(guó)家主權(quán)的權(quán)威認(rèn)同是通過(guò)對(duì)國(guó)家主權(quán)制度的權(quán)威認(rèn)同來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果國(guó)家主權(quán)制度的形成不合法和和設(shè)計(jì)不合理，最終必須導(dǎo)致人們對(duì)國(guó)家主權(quán)制度的權(quán)威認(rèn)同減少或消失。這時(shí)，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)。如果這種對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同危機(jī)得不到迅速有效的遏制，社會(huì)動(dòng)蕩和戰(zhàn)亂就會(huì)不可避免地出現(xiàn)。

　　三、元首加兩院議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度的合理性

　　憲政的社會(huì)公共秩序的一種保護(hù)每一個(gè)公民的個(gè)人自由社會(huì)公共秩序。對(duì)公民個(gè)人自由的第一大危害就是擁有了國(guó)家主權(quán)的政府濫用國(guó)家主權(quán)侵犯全體公民的個(gè)人自由。對(duì)個(gè)人自由的第二大危害則是政府官員的專(zhuān)橫、腐敗和瀆職。如何設(shè)計(jì)一個(gè)合理的國(guó)家主權(quán)制度，把政府濫用國(guó)家主權(quán)的可能性減少到最低程度，是憲政的政府制度設(shè)計(jì)中的第一件大事。而以合理的國(guó)家主權(quán)制度為基礎(chǔ)，如何設(shè)計(jì)合理的其他各項(xiàng)政府制度，把政府官員的專(zhuān)橫、腐敗和瀆職減少到最低程度，則是憲政的政府制度設(shè)計(jì)的第二件大事。

　　政府制度由國(guó)家主權(quán)制度、行政制度、司法制度、公務(wù)員制度等各種制度組成。國(guó)家主權(quán)制度是各項(xiàng)政府制度中的核心制度。國(guó)家主權(quán)必須具有權(quán)威性，公民必須服從國(guó)家主權(quán)。國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性一方面有賴于主權(quán)者產(chǎn)生的合法性，但更重要的則有賴于國(guó)家主權(quán)制度的合理性。有了合理的國(guó)家主權(quán)制度，即使主權(quán)者的產(chǎn)生不具合法性，主權(quán)者也難以濫用國(guó)家主權(quán)。如果國(guó)家主權(quán)制度極為不合理，即使主權(quán)者的產(chǎn)生是合法的，但這個(gè)合法的主權(quán)者也很容易變成專(zhuān)制魔王。并且，以一個(gè)不合理的國(guó)家主權(quán)制度為基礎(chǔ)的政府制度肯定也是極為不合理的。這種不合理的政府制度長(zhǎng)期運(yùn)作的結(jié)果，自然就是嚴(yán)重傷害國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的國(guó)家主權(quán)的權(quán)威嚴(yán)重喪失的時(shí)候，政府就幾乎只能用暴力，而不是用法律來(lái)治理社會(huì)公共事務(wù)，這個(gè)社會(huì)離戰(zhàn)爭(zhēng)和動(dòng)蕩的時(shí)間也就不會(huì)太遠(yuǎn)了。

　　就人類(lèi)實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要的國(guó)家主權(quán)制度有五種：一是君主制（獨(dú)裁制），二是直接民主制（民主制），三是議會(huì)制（代議制），四是元首加單一議會(huì)制，五是元首加兩院議會(huì)制（憲政制）。

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，君主制基本上屬于淘汰的國(guó)家主權(quán)制度，君主制國(guó)家主權(quán)制度已經(jīng)基本上被人們否定，現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)程主要就是人民反抗教會(huì)的文化專(zhuān)制和君主的政治獨(dú)裁的過(guò)程。直接民主的國(guó)家主權(quán)制度幾乎不可能。這就沒(méi)有必要在此對(duì)這兩種國(guó)家主權(quán)制度進(jìn)行討論。

　　一般來(lái)說(shuō)，近代以來(lái)的各種純粹的代議制的議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度的試驗(yàn)基本上是失敗的，其實(shí)踐效果或者演化為實(shí)際的君主獨(dú)裁制，或者演化為元首加單一議會(huì)制。法國(guó)的“國(guó)民議會(huì)制度”，前蘇聯(lián)的“蘇維埃制度”，中國(guó)的“人民代表大會(huì)制度”的實(shí)際運(yùn)作結(jié)果就說(shuō)明了這一點(diǎn)。法國(guó)革命后的“國(guó)民議會(huì)”的議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度最后成為專(zhuān)制的工具，前蘇聯(lián)的“蘇維埃制度”的議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度完全成了斯大林的工具，中國(guó)的“人民代表大會(huì)制度”的議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度完全是一個(gè)橡皮圖章。這是因?yàn)�，人們是需要某種終極性的權(quán)威的。眾多的議員在一起行使國(guó)家主權(quán)，首先必須有一個(gè)程序，而制定這個(gè)程序的個(gè)人或組織很容易演化成為全體或大部分議員的控制者，最后形成個(gè)人獨(dú)裁。

　　 “元首加單一議會(huì)制”的國(guó)家主權(quán)制度也很不成功。俄國(guó)斯的“國(guó)家杜馬制度”，印度尼西亞的“人民協(xié)商會(huì)議制度”等實(shí)際運(yùn)作的效果就說(shuō)明了這一點(diǎn)。在俄羅斯，總統(tǒng)經(jīng)常威脅要解散國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)經(jīng)常又威脅要罷免總統(tǒng)，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣總理議會(huì)經(jīng)常不批準(zhǔn)，總統(tǒng)和議會(huì)經(jīng)常為一些并不重要的事情爭(zhēng)論不休。而印度尼西亞的“人民協(xié)商會(huì)議”可以罷免總統(tǒng)，這本身就與憲政的要求相違背的。

　　元首加單一議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度的實(shí)踐結(jié)果則是經(jīng)常造成人民對(duì)國(guó)家主權(quán)制度的認(rèn)同混亂。一般來(lái)說(shuō)，元首是由公民選舉產(chǎn)生的，具有合法性，議會(huì)的議員也同樣是同公民選舉產(chǎn)生的，議會(huì)也同樣具有合法性。元首和議會(huì)經(jīng)常處于對(duì)立狀態(tài)，有的時(shí)候甚至僵持不下。公民到底是認(rèn)同元首的權(quán)威還是認(rèn)同議會(huì)的權(quán)威呢？為了一條法律，一個(gè)人選，元首和議會(huì)經(jīng)常誰(shuí)也不相讓?zhuān)�鬧得不可開(kāi)交。這種國(guó)家主權(quán)制度實(shí)際上是兩個(gè)合法的獨(dú)裁者——民選元首和民選議會(huì)——合法地爭(zhēng)奪國(guó)家主權(quán)的制度。如果采用這種國(guó)家主權(quán)制度的國(guó)家有著中立的文官體系，獨(dú)立的司法制度和實(shí)現(xiàn)了軍隊(duì)國(guó)家化，產(chǎn)生的問(wèn)題要小一些。如果采用這種制度的國(guó)家在這三種制度方面有一種不完善，其實(shí)踐效果是立法無(wú)效、行政無(wú)力、司法不公，進(jìn)而造成社會(huì)的混亂和無(wú)序。如果采用這種制度的國(guó)家沒(méi)有實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)國(guó)家化，軍隊(duì)可以隨意介入政治，那就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)軍事政變。近代以來(lái)不少采用這種國(guó)家主權(quán)制度的民族國(guó)家的實(shí)踐效果，也正好說(shuō)明了這一點(diǎn)。

　　相對(duì)而言，現(xiàn)在自由、民主、法治、共和搞得好的國(guó)家采用的都不是議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度，也不是元首單一議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度，而是“元首加兩院議會(huì)”國(guó)家主權(quán)制度。美國(guó)的聯(lián)邦國(guó)家主權(quán)是“總統(tǒng)加兩院議會(huì)”，英國(guó)、日本等君主立憲法制的國(guó)家的國(guó)家主權(quán)是“君主加兩院議會(huì)”。一般來(lái)說(shuō)，采用“元首加兩院議會(huì)”國(guó)家主權(quán)制度的國(guó)家的自由、民主、共和、法治程度都要比采用“議會(huì)主權(quán)”制度的國(guó)家高得多，并且，社會(huì)出現(xiàn)的動(dòng)蕩也少得多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化出繁榮得多。

　　一般來(lái)說(shuō)，如果使用恰當(dāng)?shù)倪x舉方式或承認(rèn)世襲的權(quán)威，由元首加兩院議會(huì)組成的主權(quán)者具有高度的合法性。元首、參議院的議員和眾議院的議員分別來(lái)源于不同的社會(huì)挑選過(guò)程。元首或者由公民直接或間接選舉產(chǎn)生，或者由世襲的君主擔(dān)任，代表著整體的國(guó)家和全體人民的利益。參議員或者由地方議會(huì)推選產(chǎn)生，或者由世襲的貴族中推選產(chǎn)生，代表的則是地方利益。眾議員則是由眾議員所在地域的公民直接選舉產(chǎn)生的，代表的是具體選區(qū)的公民的個(gè)人利益。一般來(lái)說(shuō)，無(wú)論國(guó)家主權(quán)是擁有在作為組織的政府手中還是作為個(gè)人的君主或元首手中，其合法性無(wú)非源于兩個(gè)方面，或者由選舉產(chǎn)生，或者由世襲擔(dān)任。憲政制國(guó)家主權(quán)制的組成人員或者由選舉產(chǎn)生，或者是世襲，能夠獲得人民的高度認(rèn)同，也就具有高度的合法性。

　　元首加兩院議會(huì)的國(guó)家主權(quán)制度具有其他任何國(guó)家主權(quán)制度不可比擬的高度合理性。首先，從整體上來(lái)說(shuō)，元首加兩院議會(huì)制國(guó)家主權(quán)制度既可以消除君主制的君主獨(dú)裁專(zhuān)制的弊端，又能夠減少議會(huì)制的議會(huì)民主專(zhuān)制的弊端，同時(shí)還可以避免元首加單單一議會(huì)制經(jīng)常出現(xiàn)的元首和議會(huì)在立法和行政首腦的挑選等國(guó)家事務(wù)上的幾乎不可調(diào)和的沖突和對(duì)立。

　　其次，正如前面所說(shuō)，元首、參議員和眾議員三者從不同的角度代表了社會(huì)的不同利益，在具有高度合法性的同時(shí)，也就具有了高度的合理性，即能夠分別從三個(gè)不同的層次來(lái)體現(xiàn)和整合人民的意愿。

　　第三，憲政制國(guó)家主權(quán)制度能夠形成有有效的國(guó)家主權(quán)制度的內(nèi)部控制機(jī)制。從整體上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是國(guó)家元首，還是參議院和眾議員，要想自己的“意志”成為法律，都必須“討好”另外兩方中的一方。這樣，在立法過(guò)程中，國(guó)家元首、參議院和眾議院既相互牽制，又相互依賴。從個(gè)人來(lái)說(shuō)，即使是國(guó)家元首，要使自己的提議變成法律，也不得不“討好”參、眾兩院。而國(guó)家元首要和參、眾兩院的議員整體“合謀”濫用國(guó)家主權(quán)的事情雖然不能說(shuō)絕對(duì)沒(méi)有可能，但其可能性已減少到最低程度。并且，在憲政制國(guó)家主權(quán)制度內(nèi)，在憲法中規(guī)定眾議院的特殊權(quán)力，如審核政府年度財(cái)經(jīng)預(yù)算、彈劾政府官員、參議員資格審核等。這些機(jī)制的共同作用的結(jié)果，就是形成了國(guó)家主權(quán)制度的內(nèi)部控制機(jī)制，有效地防止的國(guó)家主權(quán)制度本身濫用國(guó)家主權(quán)。

　　第四、憲政制國(guó)家主權(quán)制度能夠減少草率立法。憲政制國(guó)家主權(quán)制度既能夠最大限度地體現(xiàn)人民意愿，又能夠在最大程度上使人民對(duì)自己的意愿進(jìn)行謹(jǐn)慎的思考。眾議員由地方選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，能夠在最大程度上代表人民的意愿。眾議員所代表的人民的意愿要轉(zhuǎn)變成法律，還必須通過(guò)元首、參議院的審核，這就可以使人民對(duì)自己的意愿再次進(jìn)行思考。這樣，在將人民意愿轉(zhuǎn)變?yōu)榉�律的過(guò)程中，人民可以反復(fù)思考，國(guó)家主權(quán)制度的立法也就非常謹(jǐn)慎，減少了草率立法。

　　第五，憲政制國(guó)家主權(quán)制度能夠保持政府政策的連續(xù)性。憲政制國(guó)家主權(quán)制對(duì)國(guó)家元首、參議員和眾議員實(shí)行不同的任期時(shí)間，能夠在最大程度上保證在國(guó)家元首替換前后、參議院和眾議員選舉前后的政策的連續(xù)性。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家元首任期四年，參議員任期六年，第兩年改選三分之一，眾議員人數(shù)是參議員的三倍，任期兩年，兩年全部改選。國(guó)家元首的改選，能夠體現(xiàn)人民對(duì)政府的新的要求。兩年一換的眾議院，能夠迅速地將人民的意愿帶入國(guó)家主權(quán)制度。任期六年，每年改選三分之一的參議員任期和改選制度，能夠保證立法的連續(xù)性。這樣，憲政制國(guó)家主權(quán)制度既能夠最大程度地體現(xiàn)人民的意愿，又能夠最大程度地保證政府政策的連續(xù)性。

　　第六，憲政制國(guó)家主權(quán)制度能夠挑選出適當(dāng)?shù)男姓�首腦并保證行政有力。公民或許能夠選舉出一個(gè)好的國(guó)家元首，但不一定能夠選舉出一個(gè)好的“管家”——行政首腦。憲政政府實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制度，即行政首腦的產(chǎn)生要經(jīng)過(guò)國(guó)家元首提名和兩院批準(zhǔn)這一過(guò)程。行政首腦產(chǎn)生之后，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣即行政機(jī)構(gòu)的組成人員由行政首腦組閣，但參議員和眾議員擁有質(zhì)詢行政內(nèi)閣組成人員的道德和能力的權(quán)力。這就既能夠行政首腦受到公民的擁護(hù)，又能保證行政首腦擁行政執(zhí)法的能力，并且，責(zé)任內(nèi)閣制度使得行政內(nèi)閣有力地執(zhí)法。

　　第七，憲政制國(guó)家主權(quán)制度能夠挑選出公正的法官并保證司法獨(dú)立。公民難以選舉出一個(gè)適當(dāng)?shù)摹肮芗摇保�更難以選舉出既公正又有審判能力的法官——至少法官需要專(zhuān)門(mén)的法律訓(xùn)練。憲政政府實(shí)行獨(dú)立法官制度，即由國(guó)家元首任命最高法官，參、眾兩院的議員擁有對(duì)國(guó)家元首任命的法官進(jìn)行道德和能力質(zhì)詢的權(quán)力，這就能夠保證挑選出既公正，又有審判能力的法官。獨(dú)立法官制度是保證司法獨(dú)立的基本手段，由于篇幅的關(guān)系，社會(huì)對(duì)獨(dú)立法官的制約這一問(wèn)題不在此討論。

　　第八，由于實(shí)行了行政的責(zé)任內(nèi)閣制度和司法的獨(dú)立法官制度，由行政執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題和司法過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題一般不會(huì)直接損害到國(guó)家主權(quán)制度的權(quán)威性。

　　憲政國(guó)家主權(quán)制度的上述合理性，一方面能夠保證政府在行使國(guó)家主權(quán)的過(guò)程中盡可能少地侵犯公民的個(gè)人權(quán)利，另一方面，在發(fā)生了政府侵犯公民個(gè)人權(quán)利的時(shí)候，公民能夠得到有效的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和憲法救濟(jì)。這就能夠保證國(guó)家主權(quán)制度本身的權(quán)威性。國(guó)家主權(quán)制度的權(quán)威性能夠促進(jìn)人們對(duì)國(guó)家主權(quán)的認(rèn)同，也就維護(hù)了國(guó)家主權(quán)的高度權(quán)威性。

　　國(guó)家主權(quán)制的高度權(quán)威性是其他各項(xiàng)政府制度的合法性和合理性的根本保證。現(xiàn)代國(guó)家的政府一般由三個(gè)部分組成：國(guó)家主權(quán)、行政內(nèi)閣、司法體系�，F(xiàn)代國(guó)家政府設(shè)計(jì)比較成功的經(jīng)驗(yàn)則是，由元首加兩院議會(huì)的國(guó)家主權(quán)制度，責(zé)任內(nèi)閣制的行政制度和獨(dú)立法官制的司法制度三種制度組成的政府能夠有效地避免政府濫用國(guó)家主權(quán)和政府官員將政府權(quán)力當(dāng)作私人物品。這兩點(diǎn)反過(guò)來(lái)又能夠維護(hù)國(guó)家主權(quán)制度的權(quán)威性。

　　四、建設(shè)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲政的國(guó)家主權(quán)制度

　　歷史的選擇，也可以說(shuō)是人民的選擇已經(jīng)使中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)整體合法地?fù)碛辛酥袊?guó)的國(guó)家主權(quán)。為此，我們要討論的問(wèn)題不是“是否堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而是“怎樣改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。目前我們要做第一件事則是，中國(guó)共產(chǎn)黨如何擁有中國(guó)的國(guó)家主權(quán)即中國(guó)共產(chǎn)黨采用什么樣的國(guó)家主權(quán)制度，才能使這種國(guó)家主權(quán)制度具有高度的合理性，進(jìn)而保證中國(guó)國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性。

　　目前擺在中國(guó)人民和中國(guó)共產(chǎn)黨面前的最重要的問(wèn)題就是，在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨擁有中國(guó)國(guó)家主權(quán)的同時(shí)，如何將中國(guó)的國(guó)家主權(quán)制度逐步轉(zhuǎn)化為憲政的國(guó)家主權(quán)制度。只有憲政的國(guó)家主權(quán)制度才具有高度的合理性，只有以憲政的國(guó)家主權(quán)制度為核心的政府制度，才能夠真正使政府成為一個(gè)依法治理社會(huì)公共事務(wù)的政府，一個(gè)公正的、廉潔的、效率的政府。只有這樣一個(gè)政府，才能夠真正做到立法有效、行政有力、司法公正。只有這樣一個(gè)政府制度，才能形成良性的政治文化和政治倫理，把政府官員的專(zhuān)橫、腐敗和瀆職減少到最低程度。

　　目前中國(guó)國(guó)家主權(quán)制度的不合理主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

　　第一，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)整體擁有了中國(guó)的國(guó)家主權(quán)，但仍然只能由中央委員會(huì)來(lái)實(shí)際擁有中國(guó)的國(guó)家主權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的委員的產(chǎn)生的方法既不具有公開(kāi)性，也沒(méi)有合理的程序來(lái)保證。

　　第二，中國(guó)的國(guó)家主權(quán)實(shí)際上由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)擁有，但在形式上，中國(guó)的國(guó)家主權(quán)由“全國(guó)人民代表大會(huì)”擁有。這樣，國(guó)家主權(quán)的擁有就產(chǎn)生的內(nèi)容和形式的不統(tǒng)一。這種國(guó)家主權(quán)的擁有的內(nèi)容和形式的不一致，把“全國(guó)人民代表大會(huì)”與中國(guó)共產(chǎn)黨的中央委員的關(guān)系變成了一個(gè)在幕前，一個(gè)在幕后的關(guān)系。“全國(guó)人民代表大會(huì)”在幕前表演，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)則在幕后“垂廉聽(tīng)政”。

　　第三，即使我們能夠改變目前的這種狀況，使“全國(guó)人民代表大會(huì)制度”真正地?fù)碛兄袊?guó)國(guó)家主權(quán)而不再是一個(gè)“橡皮圖章”，這就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是，這種改革的結(jié)果也只是元首加單一議會(huì)制的國(guó)家主權(quán)制度。這種形式的國(guó)家主權(quán)制度的不合理性已經(jīng)在前面作出分析。二是，采取這種方式的改革，怎樣處理中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)在中國(guó)國(guó)家主權(quán)制度的實(shí)際地位。

　　既要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要按照憲政制的原則設(shè)計(jì)中國(guó)的國(guó)家主權(quán)制度，就必須把中國(guó)共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)轉(zhuǎn)變成一個(gè)實(shí)際的立法機(jī)構(gòu)。

　　這樣，中國(guó)政府制度改革的第一步就是將中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)轉(zhuǎn)化為一個(gè)合法的、“幕前的”立法機(jī)構(gòu)——參議院。與其相應(yīng)的則是，將全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則轉(zhuǎn)化為眾議院。這兩個(gè)議院與由中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家元首一起，就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、元首加兩院議會(huì)的中國(guó)國(guó)家主權(quán)的擁有者即主權(quán)者。與此相應(yīng)的諸如產(chǎn)生國(guó)家元首的制度、產(chǎn)生參議員和眾議員以及各種個(gè)人和組織的規(guī)則等各種制度一起，就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、元首加兩院議會(huì)制的國(guó)家主權(quán)制度。

　　作者單位：湖南湘潭大學(xué)管理學(xué)院

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