年末歲初，關于“大部門體制”改革的討論與爭鳴逐漸成為學者和公眾普遍關注的時政熱點問題。從“籌組大能源部”到關于發(fā)改委的種種議論，坊間不乏種種“猜想”。從將大部門體制改革視為中國“政治現(xiàn)代化的重要一步”的高度評價，到基于歷次機構改革也未能走出的“膨脹一精簡一膨脹”怪圈所產生的對“大部制”的“疑慮”，人們對這一改革的成效與意義看法迥然。其實，任何一項改革措施的出臺，引發(fā)公眾和學人的關注，實屬必然。真理愈辯愈明，更重要的是檢驗真理的標準是實踐。隨著討論和探索的深入，對這一改革新舉措的認識，也會走向更加準確、完整，而這也必有助于該項改革的進一步有效實施。
　　
　　1　緣何“大部門體制”?
　　
　　關于下一步的行政管理體制改革，十七大政治報告提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題�！边@成為這次改革的背景。
　　改革開放以來，先后進行過多次政府機構改革，政府經濟職能轉變進展顯著，機構編制管理逐步規(guī)范，體制機制創(chuàng)新初見成效，基本適應了經濟社會發(fā)展的需要，為現(xiàn)代化建設提供了有力的行政體制保障和支持。同時，面對經濟社會發(fā)展變化的新局面，在政府管理領域，也還存在著一些不適應的方面，這些在行政架構和實際運作過程中表現(xiàn)為：
　　第一，在履行政府職能過程中。存在“過多”與“過少”的矛盾交錯局面。一方面，政府職能轉變尚未充分到位，仍然管了一些不該管的事，直接干預微觀經濟活動的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項仍然偏多：另一方面，有些該由政府負責的工作政府行為卻沒有到位，特別是社會管理和公共服務方面的職能還比較單薄。這種“管的過多”與“管的過少”的矛盾相交錯的格局，影響了服務型政府建設工作的推進和政府效能的提升。順帶需要指出的是，在圍繞政府職能轉變的討論過程中，過去常常使用政府“管不好”和“管不了”兩個提法。對此，是值得商榷的。因為，“管不了”不等于不該管，一該管的事情“管不了”，要通過學習努力管好，而不能成為政府轉出這些職能的理由�！肮懿缓谩眲t是一個很模糊的概念。這兩個概念反映的是我國理論界80年代末90年代初的認識水平，建議今后不要再使用。
　　第二，在組織機構和權責配置方面，存在橫向部門間的“政出多門”和縱向政府間的“職責同構”的雙重問題。從橫向上看，同級政府的部門之間機構權限交叉、機構重疊、權責脫節(jié)問題比較突出，“政出多門”、“多頭管理”、“九龍治水”局面難以改變：從縱向上看，不同層級政府之間，上下對口設置機構，層層共管，權責不清，“職責同構”格局明顯。
　　第三，在職位設置與人員編制方面，存在領導職位相對過多與專業(yè)職員相對不足的矛盾情沉。一些部門內部， “官多兵少”現(xiàn)象突出，形成領導職數(shù)過多與專業(yè)職員數(shù)量過少的不合理結構，突出表現(xiàn)在各層級分管型副職設置過多。人為增加了行政層級。這在某種程度上助長了官僚主義和衙門作風，造成辦事效率低下。
　　第四，在施政理念和實踐方面，“人治”傳統(tǒng)影響依舊殘存，“法治”原則貫徹得不盡理想。由此一來，“法外行政”問題不時出現(xiàn)，“以權代法”現(xiàn)象屢禁不止。前段時間媒體所報道的“西豐警察拘傳北京記者事件”和“天門城管致人死亡事件”，雖然具體事實細節(jié)尚需調查，但有關人員沒有依法行政應是基本事實。
　　形成這些問題的根本原因，是長期存在的政府治理的兩個內在邏輯：其一�！罢紊系倪^度集中”和“管理上的極度分散”相互強化。在政治實踐中，從鞏固和穩(wěn)定政治統(tǒng)治的角度考慮，政府在理念上向來強調“高度集中統(tǒng)一”。這固然有在全國范圍內調度資源的便利，在管理上也確有相當成效，但在長期施政的慣性作用下，這也往往容易衍生“權力過度集中”的局面。對一個“超大社會”的管理，即使權力集中性的機制再完善，也無法充分因應在各個方面和各個地區(qū)出現(xiàn)的各種具體問題，于是從上至下的條塊“放權”管理便不可避免地出現(xiàn)，而這種非規(guī)范化的“放權”模式，在橫向和縱向政府管理上就又不斷造成“條塊分割”問題的突出與積累，形成“極度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“過度集中”與管理上的“失范放權”還往往相互強化，非良性疊加，從而造成了政府治理的傳統(tǒng)弊端和問題更加突出：其二，在政府管理方面，長期以來，“人治”主導，“法治”不張。改革開放以來，我們在健全法制和依法治國方面取得的進展是矚目的，也基本擺脫了“無法可依”的局面，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”的問題仍然突出，“依法行政”往往貫徹得不盡理想，由此造成了政府施政過程中的“權大于法”和“權責脫節(jié)”等消極現(xiàn)象。這樣的政府治理模式，一方面，既是新中國成立后計劃經濟時代下形成的政府管理經驗的不斷累積的結果，另一方面，古代中國治政的“歷史”基因無疑也對今日的政府治理依然存在著不可忽視的影響。這種治理模式的存續(xù)，就會逐步衍生并形成上述的種種施政流弊與缺陷。因此，適應經濟和社會發(fā)展條件的變化，克服和改變政府治理的流弊，革新和完善政府治理模式，一直以來也是中國全面改革的重要組成部分，從精簡機構到轉變政府職能，各種改革探索和實踐也一直未有間斷。今天，參考和借鑒國際上政府改革的經驗而提出的“大部門體制”改革新舉措，顯然也同樣是基于革除現(xiàn)存的行政流弊，創(chuàng)新政府治理模式而提出的。
　　
　　2　“大部門體制”還是“大部制”?
　　
　　目前，在各種層次的討論中，“大部門體制”、“大部制”往往被同義交替使用，并且主要關注的也是作為中央政府的國務院機構改革。一般來說，如果僅就國務院層面的改革而言，兩者的交叉和混用使用基本沒有什么問題。不過，仔細想來，從行政管理體制改革的整體格局考慮，還是十七大報告所使用的“大部門體制，”的概念更準確，“探索實行大部門體制”和“健全部門間協(xié)調配合機制”并論的提法更完整。原因在于，第一，“政出多門、機構重疊、權責脫節(jié)”等治政弊端，在從中央到地方的各級政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越到基層，問題就越突出和明顯。因此，作為一項改革舉措，不能只局限于國務院部委的層面，各級地方政府，甚至事業(yè)單位，也都應適時探索和推動，并從立足于根本解決政府間關系的“困點”問題出發(fā)，將其看作推動橫向和縱向“政府間關系重構”的一個體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。就此而言，顯然“大部門”比“大部”的概念更準確，“大部門體制”的提法更完整。 　　對現(xiàn)行政府機構進行調整，適當減少和合并重疊設置的有關機構，建立若干規(guī)模相對“較大”的“部門”，無疑是大部門體制改革的題中之義。同時也應看到，大部門能否有效運作，也必然需要兼顧“部門外”和“部門內”治理結構的同時優(yōu)化。在探索大部門體制改革過程中，不僅需要在根據(jù)有機統(tǒng)一原則整合：相關職能的基礎上，調整設置相應的統(tǒng)一部門，同時，也要同等重視新成立的部門內部的職能內部權責、機構、編制的科學、合理配置。從而使部門不是簡單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”。而應相應建立和形成保證職能有機統(tǒng)一的部門內的權責配置和組織結構。因此，實行“大部門體制”也顯然為建立“大部門”的提法更完整。
　　實行“大部門體制”改革，在組織形式上需要調整相關政府部門的“內”、“外”結構，不應僅僅局限于組織結構的增減。大部門體制得以有效實施的前提和關鍵，是政府職能的轉變與有機整合，在整合政府職能的基礎上重組機構，以確保相近職能由相對較大的政府部門來綜合管理，并非片面追求削減機構。進而言之，行政改革的根本所在還是政府職能的轉變與優(yōu)化，實施大部門體制則是改革的一項具體的制度創(chuàng)新形式。
　　探索大部門體制，不僅注重職能有機統(tǒng)一的原則，也堅持權責一致的原則。大部門體制，需要對性質相同或相近的政府職能予以調整統(tǒng)一，進而重組或新建相應的部門來履行這些職能，在此基礎上，部門權限的調整和擴充也是必然的。不過，作為現(xiàn)代的大部門體制，與權限的調整和擴充相對應，部門的責任也要相應增加�！皺嗔υ酱螅熑我簿驮酱蟆�，真正的大部門體制，不僅要盡可能實現(xiàn)職能、權限的完整和統(tǒng)一，更要求職權與責任的充分對應。部門的充分授權與嚴格的問責制度是現(xiàn)代的大部門體制的應有之義。如此，大部門體制改革才不會造成傳統(tǒng)的“部門專權”和“無人負責”的權責乖離弊端的延續(xù)，也不會制造出一種“部上之部”的“超級部委”，從而使部門重組和組建大部門成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡單的機構數(shù)量調整。就此而言，圍繞大部門的改革，顯然是“體制”性改革，而非傳統(tǒng)意義上理解的“機構改革”。
　　完整、準確地理解“大部門體制”改革，不應“以偏概全”，在行政管理體制改革的總體布局中，這個改革既不是唯一的和孤立的，也顯然不可能是最核心的內容。成功地實行大部門體制，同時迫切需要部門間協(xié)調機制得以同步完善和優(yōu)化。而且，作為從根本上推進政府治理模式轉型的改革舉措，大部門體制的有效實行涉及到行政管理體制的方方面面，從而也更需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設計和協(xié)調展開，如果片面地“單兵推進”，依然存在著重陷既往機構改革“膨脹一精簡一膨脹”怪圈的可能性。
　　綜上所述。完整、準確地理解大部門體制改革，不能就事論事地硬造什么“大部門”，而需要從根本推進政府治理模式的革新出發(fā)，以政府職能的轉變和整合為基礎，以部門內外的治理結構優(yōu)化和部門的權責充分對應為重點內容。來推進行政管理的“體制和機制”性創(chuàng)新。大部門體制改革的有效、成功施行，也需要在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的總體布局下，同其他方面的改革措施協(xié)調展開，不宜“單兵作戰(zhàn)”，孤立進行。
　　
　　3　沒有包治百病的良藥
　　
　　如前所述，“大部門體制”改革是推進政府治理模式革新和深化行政管理體制改革的一項重要新舉措，其有效和成功的實行，將為克服和解決現(xiàn)存行政管理的缺陷發(fā)揮重要作用。同時，也應充分認識到。作為決定改革最終能否成功和全面改革向前推進的標志。包括行政管理體制改革在內的政治體制的改革，也不是能簡單地一蹴而就的，而需要配套設計，適時而進。不斷深入，逐步展開。就此而言，大部門體制改革的推行，也要注意逐步推進。同時，解決現(xiàn)存行政管理體制的流弊和問題。也正如吃藥醫(yī)病，沒有包治百病的良藥，因此，每一項改革探索，也有其作用限度。
　　大部門體制改革，主要是針對克服和解決現(xiàn)實行政系統(tǒng)的運作過程中“機構重疊、政出多門、權責脫節(jié)”等突出問題而提出，其有效、成功的實行。必然首先對減少和克服上述問題發(fā)揮直接作用，并為推動行政系統(tǒng)內的政府橫向和縱向間關系的重構與優(yōu)化產生積極影響。
　　至于現(xiàn)存行政管理體制乃至政治體制的結構性問題，包括政府職能的錯位、政府間關系的條塊分割、法治理念薄弱、政治上的過度集中與管理上的極度分散的相互強化乃至“黨政不分”等全局性、體制性的矛盾，顯然不是僅僅靠實行大部門體制改革就能解決的，這有賴于政治體制的深層次、多方面的改革措施的配套協(xié)調展開。其實，就是在以“轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”為著力點的行政管理體制改革的總體布局中，大部門體制改革也主要體現(xiàn)為一個方面中的一個部分。如果這一改革能為上述深層次問題的解決積累一些有利的條件和因素的話。就已是非常難能可貴的了。

相關熱詞搜索：百病 體制 部門 “大部門體制”不能包治百病 大部門體制不能包治百病 私有化不能包治百病