年末歲初，關(guān)于“大部門體制”改革的討論與爭(zhēng)鳴逐漸成為學(xué)者和公眾普遍關(guān)注的時(shí)政熱點(diǎn)問(wèn)題。從“籌組大能源部”到關(guān)于發(fā)改委的種種議論，坊間不乏種種“猜想”。從將大部門體制改革視為中國(guó)“政治現(xiàn)代化的重要一步”的高度評(píng)價(jià)，到基于歷次機(jī)構(gòu)改革也未能走出的“膨脹一精簡(jiǎn)一膨脹”怪圈所產(chǎn)生的對(duì)“大部制”的“疑慮”，人們對(duì)這一改革的成效與意義看法迥然。其實(shí)，任何一項(xiàng)改革措施的出臺(tái)，引發(fā)公眾和學(xué)人的關(guān)注，實(shí)屬必然。真理愈辯愈明，更重要的是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐。隨著討論和探索的深入，對(duì)這一改革新舉措的認(rèn)識(shí)，也會(huì)走向更加準(zhǔn)確、完整，而這也必有助于該項(xiàng)改革的進(jìn)一步有效實(shí)施。
　　
　　1　緣何“大部門體制”?
　　
　　關(guān)于下一步的行政管理體制改革，十七大政治報(bào)告提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題�！边@成為這次改革的背景。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，先后進(jìn)行過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展顯著，機(jī)構(gòu)編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新初見(jiàn)成效，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，為現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的行政體制保障和支持。同時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新局面，在政府管理領(lǐng)域，也還存在著一些不適應(yīng)的方面，這些在行政架構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中表現(xiàn)為：
　　第一，在履行政府職能過(guò)程中。存在“過(guò)多”與“過(guò)少”的矛盾交錯(cuò)局面。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變尚未充分到位，仍然管了一些不該管的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項(xiàng)仍然偏多：另一方面，有些該由政府負(fù)責(zé)的工作政府行為卻沒(méi)有到位，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能還比較單薄。這種“管的過(guò)多”與“管的過(guò)少”的矛盾相交錯(cuò)的格局，影響了服務(wù)型政府建設(shè)工作的推進(jìn)和政府效能的提升。順帶需要指出的是，在圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的討論過(guò)程中，過(guò)去常常使用政府“管不好”和“管不了”兩個(gè)提法。對(duì)此，是值得商榷的。因?yàn)椋�“管不了”不等于不該管，一該管的事情“管不了”，要通過(guò)學(xué)習(xí)努力管好，而不能成為政府轉(zhuǎn)出這些職能的理由�！肮懿缓谩眲t是一個(gè)很模糊的概念。這兩個(gè)概念反映的是我國(guó)理論界80年代末90年代初的認(rèn)識(shí)水平，建議今后不要再使用。
　　第二，在組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置方面，存在橫向部門間的“政出多門”和縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”的雙重問(wèn)題。從橫向上看，同級(jí)政府的部門之間機(jī)構(gòu)權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題比較突出，“政出多門”、“多頭管理”、“九龍治水”局面難以改變：從縱向上看，不同層級(jí)政府之間，上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，層層共管，權(quán)責(zé)不清，“職責(zé)同構(gòu)”格局明顯。
　　第三，在職位設(shè)置與人員編制方面，存在領(lǐng)導(dǎo)職位相對(duì)過(guò)多與專業(yè)職員相對(duì)不足的矛盾情沉。一些部門內(nèi)部， “官多兵少”現(xiàn)象突出，形成領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過(guò)多與專業(yè)職員數(shù)量過(guò)少的不合理結(jié)構(gòu)，突出表現(xiàn)在各層級(jí)分管型副職設(shè)置過(guò)多。人為增加了行政層級(jí)。這在某種程度上助長(zhǎng)了官僚主義和衙門作風(fēng)，造成辦事效率低下。
　　第四，在施政理念和實(shí)踐方面，“人治”傳統(tǒng)影響依舊殘存，“法治”原則貫徹得不盡理想。由此一來(lái)，“法外行政”問(wèn)題不時(shí)出現(xiàn)，“以權(quán)代法”現(xiàn)象屢禁不止。前段時(shí)間媒體所報(bào)道的“西豐警察拘傳北京記者事件”和“天門城管致人死亡事件”，雖然具體事實(shí)細(xì)節(jié)尚需調(diào)查，但有關(guān)人員沒(méi)有依法行政應(yīng)是基本事實(shí)。
　　形成這些問(wèn)題的根本原因，是長(zhǎng)期存在的政府治理的兩個(gè)內(nèi)在邏輯：其一�！罢�治上的過(guò)度集中”和“管理上的極度分散”相互強(qiáng)化。在政治實(shí)踐中，從鞏固和穩(wěn)定政治統(tǒng)治的角度考慮，政府在理念上向來(lái)強(qiáng)調(diào)“高度集中統(tǒng)一”。這固然有在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)度資源的便利，在管理上也確有相當(dāng)成效，但在長(zhǎng)期施政的慣性作用下，這也往往容易衍生“權(quán)力過(guò)度集中”的局面。對(duì)一個(gè)“超大社會(huì)”的管理，即使權(quán)力集中性的機(jī)制再完善，也無(wú)法充分因應(yīng)在各個(gè)方面和各個(gè)地區(qū)出現(xiàn)的各種具體問(wèn)題，于是從上至下的條塊“放權(quán)”管理便不可避免地出現(xiàn)，而這種非規(guī)范化的“放權(quán)”模式，在橫向和縱向政府管理上就又不斷造成“條塊分割”問(wèn)題的突出與積累，形成“極度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“過(guò)度集中”與管理上的“失范放權(quán)”還往往相互強(qiáng)化，非良性疊加，從而造成了政府治理的傳統(tǒng)弊端和問(wèn)題更加突出：其二，在政府管理方面，長(zhǎng)期以來(lái)，“人治”主導(dǎo)，“法治”不張。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)诮∪�法制和依法治�?guó)方面取得的進(jìn)展是矚目的，也基本擺脫了“無(wú)法可依”的局面，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的問(wèn)題仍然突出，“依法行政”往往貫徹得不盡理想，由此造成了政府施政過(guò)程中的“權(quán)大于法”和“權(quán)責(zé)脫節(jié)”等消極現(xiàn)象。這樣的政府治理模式，一方面，既是新中國(guó)成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下形成的政府管理經(jīng)驗(yàn)的不斷累積的結(jié)果，另一方面，古代中國(guó)治政的“歷史”基因無(wú)疑也對(duì)今日的政府治理依然存在著不可忽視的影響。這種治理模式的存續(xù)，就會(huì)逐步衍生并形成上述的種種施政流弊與缺陷。因此，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件的變化，克服和改變政府治理的流弊，革新和完善政府治理模式，一直以來(lái)也是中國(guó)全面改革的重要組成部分，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變政府職能，各種改革探索和實(shí)踐也一直未有間斷。今天，參考和借鑒國(guó)際上政府改革的經(jīng)驗(yàn)而提出的“大部門體制”改革新舉措，顯然也同樣是基于革除現(xiàn)存的行政流弊，創(chuàng)新政府治理模式而提出的。
　　
　　2　“大部門體制”還是“大部制”?
　　
　　目前，在各種層次的討論中，“大部門體制”、“大部制”往往被同義交替使用，并且主要關(guān)注的也是作為中央政府的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。一般來(lái)說(shuō)，如果僅就國(guó)務(wù)院層面的改革而言，兩者的交叉和混用使用基本沒(méi)有什么問(wèn)題。不過(guò)，仔細(xì)想來(lái)，從行政管理體制改革的整體格局考慮，還是十七大報(bào)告所使用的“大部門體制，”的概念更準(zhǔn)確，“探索實(shí)行大部門體制”和“健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”并論的提法更完整。原因在于，第一，“政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等治政弊端，在從中央到地方的各級(jí)政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越到基層，問(wèn)題就越突出和明顯。因此，作為一項(xiàng)改革舉措，不能只局限于國(guó)務(wù)院部委的層面，各級(jí)地方政府，甚至事業(yè)單位，也都應(yīng)適時(shí)探索和推動(dòng)，并從立足于根本解決政府間關(guān)系的“困點(diǎn)”問(wèn)題出發(fā)，將其看作推動(dòng)橫向和縱向“政府間關(guān)系重構(gòu)”的一個(gè)體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。就此而言，顯然“大部門”比“大部”的概念更準(zhǔn)確，“大部門體制”的提法更完整。 　　對(duì)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)減少和合并重疊設(shè)置的有關(guān)機(jī)構(gòu)，建立若干規(guī)模相對(duì)“較大”的“部門”，無(wú)疑是大部門體制改革的題中之義。同時(shí)也應(yīng)看到，大部門能否有效運(yùn)作，也必然需要兼顧“部門外”和“部門內(nèi)”治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)優(yōu)化。在探索大部門體制改革過(guò)程中，不僅需要在根據(jù)有機(jī)統(tǒng)一原則整合：相關(guān)職能的基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)一部門，同時(shí)，也要同等重視新成立的部門內(nèi)部的職能內(nèi)部權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)、合理配置。從而使部門不是簡(jiǎn)單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”。而應(yīng)相應(yīng)建立和形成保證職能有機(jī)統(tǒng)一的部門內(nèi)的權(quán)責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)。因此，實(shí)行“大部門體制”也顯然為建立“大部門”的提法更完整。
　　實(shí)行“大部門體制”改革，在組織形式上需要調(diào)整相關(guān)政府部門的“內(nèi)”、“外”結(jié)構(gòu)，不應(yīng)僅僅局限于組織結(jié)構(gòu)的增減。大部門體制得以有效實(shí)施的前提和關(guān)鍵，是政府職能的轉(zhuǎn)變與有機(jī)整合，在整合政府職能的基礎(chǔ)上重組機(jī)構(gòu)，以確保相近職能由相對(duì)較大的政府部門來(lái)綜合管理，并非片面追求削減機(jī)構(gòu)。進(jìn)而言之，行政改革的根本所在還是政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化，實(shí)施大部門體制則是改革的一項(xiàng)具體的制度創(chuàng)新形式。
　　探索大部門體制，不僅注重職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，也堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。大部門體制，需要對(duì)性質(zhì)相同或相近的政府職能予以調(diào)整統(tǒng)一，進(jìn)而重組或新建相應(yīng)的部門來(lái)履行這些職能，在此基礎(chǔ)上，部門權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充也是必然的。不過(guò)，作為現(xiàn)代的大部門體制，與權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充相對(duì)應(yīng)，部門的責(zé)任也要相應(yīng)增加�！皺�(quán)力越大，責(zé)任也就越大”，真正的大部門體制，不僅要盡可能實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)限的完整和統(tǒng)一，更要求職權(quán)與責(zé)任的充分對(duì)應(yīng)。部門的充分授權(quán)與嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度是現(xiàn)代的大部門體制的應(yīng)有之義。如此，大部門體制改革才不會(huì)造成傳統(tǒng)的“部門專權(quán)”和“無(wú)人負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)乖離弊端的延續(xù)，也不會(huì)制造出一種“部上之部”的“超級(jí)部委”，從而使部門重組和組建大部門成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)數(shù)量調(diào)整。就此而言，圍繞大部門的改革，顯然是“體制”性改革，而非傳統(tǒng)意義上理解的“機(jī)構(gòu)改革”。
　　完整、準(zhǔn)確地理解“大部門體制”改革，不應(yīng)“以偏概全”，在行政管理體制改革的總體布局中，這個(gè)改革既不是唯一的和孤立的，也顯然不可能是最核心的內(nèi)容。成功地實(shí)行大部門體制，同時(shí)迫切需要部門間協(xié)調(diào)機(jī)制得以同步完善和優(yōu)化。而且，作為從根本上推進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)型的改革舉措，大部門體制的有效實(shí)行涉及到行政管理體制的方方面面，從而也更需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)展開(kāi)，如果片面地“單兵推進(jìn)”，依然存在著重陷既往機(jī)構(gòu)改革“膨脹一精簡(jiǎn)一膨脹”怪圈的可能性。
　　綜上所述。完整、準(zhǔn)確地理解大部門體制改革，不能就事論事地硬造什么“大部門”，而需要從根本推進(jìn)政府治理模式的革新出發(fā)，以政府職能的轉(zhuǎn)變和整合為基礎(chǔ)，以部門內(nèi)外的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和部門的權(quán)責(zé)充分對(duì)應(yīng)為重點(diǎn)內(nèi)容。來(lái)推進(jìn)行政管理的“體制和機(jī)制”性創(chuàng)新。大部門體制改革的有效、成功施行，也需要在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的總體布局下，同其他方面的改革措施協(xié)調(diào)展開(kāi)，不宜“單兵作戰(zhàn)”，孤立進(jìn)行。
　　
　　3　沒(méi)有包治百病的良藥
　　
　　如前所述，“大部門體制”改革是推進(jìn)政府治理模式革新和深化行政管理體制改革的一項(xiàng)重要新舉措，其有效和成功的實(shí)行，將為克服和解決現(xiàn)存行政管理的缺陷發(fā)揮重要作用。同時(shí)，也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到。作為決定改革最終能否成功和全面改革向前推進(jìn)的標(biāo)志。包括行政管理體制改革在內(nèi)的政治體制的改革，也不是能簡(jiǎn)單地一蹴而就的，而需要配套設(shè)計(jì)，適時(shí)而進(jìn)。不斷深入，逐步展開(kāi)。就此而言，大部門體制改革的推行，也要注意逐步推進(jìn)。同時(shí)，解決現(xiàn)存行政管理體制的流弊和問(wèn)題。也正如吃藥醫(yī)病，沒(méi)有包治百病的良藥，因此，每一項(xiàng)改革探索，也有其作用限度。
　　大部門體制改革，主要是針對(duì)克服和解決現(xiàn)實(shí)行政系統(tǒng)的運(yùn)作過(guò)程中“機(jī)構(gòu)重疊、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等突出問(wèn)題而提出，其有效、成功的實(shí)行。必然首先對(duì)減少和克服上述問(wèn)題發(fā)揮直接作用，并為推動(dòng)行政系統(tǒng)內(nèi)的政府橫向和縱向間關(guān)系的重構(gòu)與優(yōu)化產(chǎn)生積極影響。
　　至于現(xiàn)存行政管理體制乃至政治體制的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，包括政府職能的錯(cuò)位、政府間關(guān)系的條塊分割、法治理念薄弱、政治上的過(guò)度集中與管理上的極度分散的相互強(qiáng)化乃至“黨政不分”等全局性、體制性的矛盾，顯然不是僅僅靠實(shí)行大部門體制改革就能解決的，這有賴于政治體制的深層次、多方面的改革措施的配套協(xié)調(diào)展開(kāi)。其實(shí)，就是在以“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”為著力點(diǎn)的行政管理體制改革的總體布局中，大部門體制改革也主要體現(xiàn)為一個(gè)方面中的一個(gè)部分。如果這一改革能為上述深層次問(wèn)題的解決積累一些有利的條件和因素的話。就已是非常難能可貴的了。

相關(guān)熱詞搜索：百病 體制 部門 “大部門體制”不能包治百病 大部門體制不能包治百病 私有化不能包治百病