這里所說(shuō)的國(guó)有土地資產(chǎn)，是指在全國(guó)范圍內(nèi)，除集體所有制的土地以外專(zhuān)屬?lài)?guó)家所有的、依法取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地。它是國(guó)家各級(jí)政府所在地市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和各企業(yè)、事業(yè)以及各種服務(wù)業(yè)生產(chǎn)、工作和居民生活不可缺少的最基本的物質(zhì)條件，是國(guó)家所有資產(chǎn)的重要組成部分。
　　國(guó)有土地資產(chǎn)流失問(wèn)題，是國(guó)家各級(jí)政府和各企業(yè)、事業(yè)單位、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，特別是建設(shè)部門(mén)頻頻遇到的難題，是當(dāng)前全面深入改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中不可忽視的重要問(wèn)題，也是人民群眾極其關(guān)心、重視的問(wèn)題。
　　筆者僅以國(guó)有鐵路土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的事實(shí)為例進(jìn)行粗淺地探討：
　　根據(jù)近年有關(guān)鐵路用地管理資料的不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)有鐵路用地800多萬(wàn)畝，有90多萬(wàn)畝被路外單位、集體或個(gè)人占用，約占11％～13％。按有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，平均每公里鐵路用地約52畝(平原地區(qū)稍少)，修建1公里鐵路需要投資1700萬(wàn)元以上。國(guó)家鐵路部門(mén)每修建1公里鐵路，對(duì)每畝用地的投資平均都在32萬(wàn)元以上。照此計(jì)算，鐵路的土地資產(chǎn)流失應(yīng)是人民幣數(shù)千萬(wàn)億元以上。若加上鐵路部門(mén)每年對(duì)線路及有關(guān)運(yùn)輸安全設(shè)施的維修費(fèi)用投資，則每畝鐵路土地資產(chǎn)的年增值量還在不斷增加。由此可見(jiàn)，鐵路土地資產(chǎn)的大量流失，確實(shí)是巨大的、觸目驚心的國(guó)有資產(chǎn)流失。
　　
　　鐵路土地資產(chǎn)流失原因
　　
　　考察鐵路沿線，特別是縣(市)級(jí)以上鐵路站、場(chǎng)所在地鐵路土地資產(chǎn)流失的原因，筆者認(rèn)為主要存在以下四個(gè)方面：
　　一是歷史原因。當(dāng)我們研究鐵路土地資產(chǎn)流失的歷史原因時(shí)，可依據(jù)鐵路用地權(quán)屬來(lái)源的性質(zhì)，劃分為歷史留用上地資產(chǎn)流失，歷史征(撥)用十地資產(chǎn)流失和歷史受讓用上地資產(chǎn)流失等三個(gè)方面。
　　歷史留用卜地資產(chǎn)流失，是指在鐵路根據(jù)國(guó)家1950年6月24日頒布的《鐵路留用土地辦法》依法留用的土地上出現(xiàn)的土地資產(chǎn)的流失。這種流失，有的是解放前路外單位、集體和個(gè)人租、借、占用鐵路用地時(shí)造成的，也有的是解放后出現(xiàn)的租、借、占用時(shí)造成的，還有的是改革開(kāi)放以來(lái)路外單位、集體和個(gè)人強(qiáng)行占用造成的。
　　歷史征(撥)用土地資產(chǎn)流失，是指在解放后鐵路部門(mén)根據(jù)建設(shè)發(fā)展的需要，依照國(guó)家頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》依法征(撥)用的土地上出現(xiàn)的土地資產(chǎn)流失。這種流失，有的是鐵路工程建設(shè)部門(mén)在工程開(kāi)工前就沒(méi)有按工程設(shè)計(jì)規(guī)劃要求對(duì)征(撥)用土地上原有應(yīng)搬遷的單位、集體或個(gè)人的廠房、辦公用房、住宅及有關(guān)設(shè)施進(jìn)行依法拆遷而造成的；也有的是當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府、有關(guān)部門(mén)及有關(guān)單位、個(gè)人對(duì)拆遷工作支持不力而造成的；還有的是少數(shù)單位、個(gè)人想敲國(guó)家鐵路的竹杠，但達(dá)不到自己的目的就不搬遷而造成的。
　　歷史受讓用土地資產(chǎn)流失，是指鐵路部門(mén)通過(guò)接收方式取得用地或接收地上建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施產(chǎn)權(quán)方式取得用地的上地資產(chǎn)流失。這種流失，往往是交接雙方?jīng)]有按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方政府有關(guān)規(guī)定完善依法交接用地手續(xù)而給后人留下來(lái)的土地資產(chǎn)流失問(wèn)題。
　　二是租、借、占用鐵路用地。出現(xiàn)租、借、占用鐵路用地，是解放前就存在至今的復(fù)雜問(wèn)題。主要原因是隨著鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的日益發(fā)展，路外一些單位、集體和個(gè)人，越來(lái)越清楚“要想富，靠鐵路”的道理，特別是靠近有客、貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的站區(qū)、站場(chǎng)去租、借、占用鐵路用地來(lái)建工廠、倉(cāng)庫(kù)、商店、學(xué)校和住宅等，既省購(gòu)地錢(qián)，又方便生產(chǎn)工作和生活，是一舉兩得的便宜事。所以，他們往往由政府組織或有關(guān)部門(mén)出面，向鐵路提出租、借用土地的要求，而鐵路方面不得不考慮鐵路和地方相互依存、不可分離的關(guān)系。據(jù)有關(guān)鐵路土地管理資料證明，全國(guó)各鐵路局(集團(tuán)公司)都有成千上萬(wàn)租、借、占用鐵路用地的用地者登記在冊(cè)。在這些用地者中，少則用地10多平方米，多則幾十、幾百平方米，有的甚至是幾千、上萬(wàn)平方米。他們中的守法戶(hù)，能始終實(shí)事求是地與鐵路有關(guān)部門(mén)辦理租、借、占用地手續(xù)，但是，大多數(shù)占地者和不少的租、借用地者們，隨著租、借、占用地時(shí)間的不斷延長(zhǎng)，隨著全國(guó)上地使用制度改革的不斷深入發(fā)展，由過(guò)去長(zhǎng)期無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用，改為現(xiàn)在的有償、有期限、有流動(dòng)使用；也隨著我國(guó)人地矛盾越來(lái)越尖銳，土地管理的法律、法規(guī)和政策不斷完善，一寸土地一寸金的土地商品意識(shí)和土地資產(chǎn)意識(shí)不斷深入人心，這些租、借、占用地者，都從自己的切身利益出發(fā)，想方設(shè)法通過(guò)私下買(mǎi)賣(mài)，不斷改變用地者的名稱(chēng)及用途，不服從鐵路部門(mén)的管理，有的還通過(guò)找熟人、搞關(guān)系、走后門(mén)，采取行賄受賄等不正當(dāng)手段，把鐵路用地變更成為自己名下的私有財(cái)產(chǎn)，大發(fā)鐵路用地之橫財(cái)。如此對(duì)待和處理鐵路用地，致使鐵路土地流失問(wèn)題的發(fā)生防不勝防。
　　三是當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)部門(mén)。這里說(shuō)的政府有關(guān)部門(mén)，主要是指涉及鐵路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，與鐵路用地管理有密切關(guān)系的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理、房產(chǎn)管理和十地管理等部門(mén)。
　　作為政府城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理部門(mén)，在涉及鐵路的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，理應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，與鐵路部門(mén)進(jìn)行具體論證、協(xié)商處理并把鐵路的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃納入到當(dāng)?shù)卣�府的城�?zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中去。但有的地方政府城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)，站在不同利益的立場(chǎng)上，不聽(tīng)取鐵路部門(mén)的意見(jiàn)，單方面拿出根本不符合鐵路建設(shè)長(zhǎng)、中、短期實(shí)際發(fā)展需要的地方建設(shè)規(guī)劃，要求鐵路無(wú)條件服從規(guī)劃，否則，就是鐵路不尊重當(dāng)?shù)卣�府的意�?jiàn)。這樣強(qiáng)迫鐵路服從的規(guī)劃，是不了解鐵路建設(shè)和發(fā)展需要的規(guī)劃；是當(dāng)?shù)卣�府把鐵路過(guò)去已經(jīng)取得合法使用權(quán)的土地作為他們無(wú)償取得公用地的規(guī)劃；是隨意將鐵路用地在未經(jīng)鐵路部門(mén)同意的情況下，就規(guī)劃給租、借、占用地者的規(guī)劃；是逼著鐵路“搬家”，浪費(fèi)國(guó)家大量投資，侵犯鐵路合法權(quán)益，人為造成鐵路土地資產(chǎn)流失的規(guī)劃。
　　作為政府房產(chǎn)管理部門(mén)，對(duì)處理過(guò)去租、借、占用鐵路用地者的房產(chǎn)權(quán)屬證明問(wèn)題，理應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家和地方各級(jí)政府的規(guī)定，辦理《他項(xiàng)權(quán)力證明》的有關(guān)手續(xù)(即證明租、借、占用鐵路用地的用地者，沒(méi)有上地使用權(quán)，只有地面上的房產(chǎn)權(quán))。但是，有的地方房產(chǎn)管理部門(mén)，在辦理這一部分房產(chǎn)權(quán)屬證明時(shí)，不是依法辦事，而是依情力、事，對(duì)過(guò)去租、借、占用鐵路用地的老同事、好朋友，對(duì)給自己奸處的用地者，都給予辦理包含土地使用權(quán)在內(nèi)的《房屋產(chǎn)權(quán)證》。這樣亂辦、亂發(fā)房產(chǎn)證的房產(chǎn)管理部門(mén)，無(wú)論是有意還是無(wú)意，都給產(chǎn)生鐵路土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失問(wèn)題留下了所謂的“合法證據(jù)”。
　　作為政府土地管理部門(mén)，對(duì)國(guó)務(wù)院現(xiàn)行的國(guó)發(fā)(1982)151號(hào)文件《關(guān)于保護(hù)鐵路設(shè)施確保鐵路運(yùn)輸安全暢通的通知》中明確的“鐵路用地，由鐵路部門(mén)管理”的規(guī)定，理應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行。但有的政府土地管理部門(mén)，為了收取租、借、占用鐵路用地的土地使用費(fèi)及有關(guān)費(fèi)用，背著鐵路部門(mén)，與租、借、占用鐵路用地的用地者直 接發(fā)生管理與被管理的關(guān)系。在鐵路部門(mén)提㈩申請(qǐng)登記和確權(quán)、發(fā)(領(lǐng))《國(guó)有土地使用證》的過(guò)程中，那些已被收取各種費(fèi)用的租、借、占用地者，在領(lǐng)不到《國(guó)有土地使用證》時(shí)，隨時(shí)都想把當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)當(dāng)被告。搞不好，就會(huì)引發(fā)成百上千甚至成千上萬(wàn)的租、借、占用地者與政府間的矛盾。這種由于地方部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)而造成的人為的鐵路土地資產(chǎn)流失問(wèn)題，是鐵路部門(mén)和地方政府有關(guān)部門(mén)及租、借、占用鐵路土地的用地者三者之間最難解決的難題。
　　四是鐵路建設(shè)工程考慮不周、管理不善。在鐵路建設(shè)工程施工過(guò)程中，有的是規(guī)劃不周不實(shí)，有的是施工單位為了節(jié)約工程造價(jià)，避免填、挖上石方工程，因而沒(méi)有按征(撥)用地范圍和設(shè)計(jì)要求施千，造成征(撥)而不用的事實(shí)。久而久之，路外單位、集體或個(gè)人，趁虛而入進(jìn)行搶占、霸占，造成土地資產(chǎn)流失的事實(shí)。此外，還有鐵路土地管理部門(mén)管理不嚴(yán)和用地單位領(lǐng)導(dǎo)隨意表態(tài)割讓鐵路土地，造成鐵路十地資產(chǎn)流失等等。
　　國(guó)有鐵路土地資產(chǎn)流失的原因是這樣，其他專(zhuān)項(xiàng)用地等國(guó)有卜地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的原因也大致如此，只是大同小異而已。
　　
　　解決國(guó)有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的辦法
　　
　　解決國(guó)有十地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問(wèn)題，特別是清除國(guó)有土地資產(chǎn)流失中的腐敗現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，應(yīng)著力抓好以下各項(xiàng)工作：
　　一是提高依法管地和依法用地意識(shí)。就是教育廣大員工和人民群眾，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要懂得同有土地不僅是國(guó)家存在和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是巨大的資產(chǎn)財(cái)富。國(guó)有卜地由國(guó)家土地管理部門(mén)專(zhuān)門(mén)依法管理。鐵路和其他專(zhuān)項(xiàng)用地，由有關(guān)部門(mén)管理，任何單位、集體和個(gè)人，未經(jīng)專(zhuān)項(xiàng)用地部門(mén)同意，不得在專(zhuān)項(xiàng)用地內(nèi)修建永久性或臨時(shí)性建筑物。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)用地建設(shè)及用地單位、工程部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人，都不得隨意表態(tài)割讓專(zhuān)項(xiàng)土地。
　　二是進(jìn)一步完善國(guó)有土地和專(zhuān)項(xiàng)用地管理配套的有關(guān)法規(guī)政策。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)鐵路法》及《鐵路用地管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，由地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)進(jìn)行認(rèn)真協(xié)商，依靠政府和有關(guān)部門(mén)的大力支持，制訂適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的、由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府批�?zhǔn)執(zhí)行的《專(zhuān)項(xiàng)用地管理實(shí)施辦法(或細(xì)則)》和有關(guān)城建規(guī)劃、房產(chǎn)管理等具體的管理辦法。依據(jù)新的《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于非法轉(zhuǎn)讓土地罪、非法批地罪、非法出讓土地罪等有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)用地進(jìn)行堅(jiān)決有效的保護(hù)，確保國(guó)有十地資產(chǎn)流失問(wèn)題得到依法解決，逐年減少。
　　三是搞好《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)鐵路法》及《鐵路用地管理辦法》等法律、法規(guī)的宣傳、堅(jiān)持教肓與懲處違法用地相結(jié)合。一方面要認(rèn)真抓好每年“6?25”土地日的宣傳活動(dòng)，宣傳中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地》的通知，把廣大干部、員工和人民群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)，使大家都來(lái)關(guān)心、保護(hù)國(guó)有土地資產(chǎn)；另一方面是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與部門(mén)，對(duì)典型的違法用地者進(jìn)行公開(kāi)處理，堅(jiān)決扶正壓邪。
　　四是選好土地管理部門(mén)的管理者，努力建設(shè)一支過(guò)硬的土地管理隊(duì)伍。切實(shí)加大對(duì)上地管理工作的軟件、硬件的投入，狠抓管理人員的崗位培訓(xùn)，建立和完善各項(xiàng)用地管理制度，早日實(shí)現(xiàn)上地管理工作的規(guī)范化和科學(xué)化，真正把土地管理隊(duì)伍建設(shè)成為一支政治合格、業(yè)務(wù)過(guò)硬，熟知土地管理法律、法規(guī)、政策，敢于碰硬、善于協(xié)調(diào)、適應(yīng)國(guó)家全面深入改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程需要的土地衛(wèi)生隊(duì)伍。
　　五是建立完善的國(guó)有土地監(jiān)督機(jī)制，防止土地管理過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地的監(jiān)督管理，搞好國(guó)家建設(shè)用地項(xiàng)目的可行性研究，不打無(wú)把握之仗，減少亂投資、亂定項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)區(qū)，杜絕亂集資、亂批地、亂用地，避免不必要的損失和土地流失；發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)用地、以權(quán)謀私用地等，要及時(shí)進(jìn)行堅(jiān)決、有效地制止；同時(shí)，要增強(qiáng)各級(jí)政府和各單位黨政領(lǐng)導(dǎo)確保國(guó)有資產(chǎn)(包括土地資產(chǎn))保值增值的責(zé)任意識(shí)，并以此作為考核、決定單位黨政第一責(zé)任者的升降或去留的重要責(zé)任條件。
　　只有這樣，國(guó)有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失問(wèn)題以及由此引起大量復(fù)雜的國(guó)有用地糾紛才會(huì)得到正確對(duì)待和正確處理，才能保證國(guó)有土地為國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，同時(shí)也為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定工作做出積極貢獻(xiàn)。
　　(作者系柳州鐵路分局土地管理所原所長(zhǎng)、土地管理辦公室副主任)

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