為促進(jìn)出口、擴(kuò)大就業(yè)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 奧巴馬政府上臺(tái)后，啟動(dòng)了美國(guó)新一輪出口管制改革。此次改革的重點(diǎn)內(nèi)容是調(diào)整管制物項(xiàng)清單，以集中精力加強(qiáng)對(duì)最關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品的出口管制。實(shí)質(zhì)性改革將圍繞“四個(gè)統(tǒng)一”展開，具體分“三步走”。目前改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。美國(guó)出口管制改革將直接或間接對(duì)中美貿(mào)易、中國(guó)安全環(huán)境等方面帶來(lái)影響。
　　
　　出口管制改革的主要內(nèi)容
　　2009年8月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬提出對(duì)美出口管制政策改革，責(zé)成國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和商務(wù)部等機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行出口管制法規(guī)、管理體系進(jìn)行全面評(píng)估。2010年4月，國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨介紹了該項(xiàng)評(píng)估情況，提出改革方向，得到總統(tǒng)的認(rèn)可。8月31日，奧巴馬簽署行政令，正式啟動(dòng)改革程序。
　　改革主要包括四個(gè)方面內(nèi)容，即“四個(gè)統(tǒng)一”，涉及控制的內(nèi)容、控制的方式、控制的實(shí)施及對(duì)控制的管理，以便從根本上簡(jiǎn)化和優(yōu)化出口控制。具體而言：一是統(tǒng)一出口管制清單。美國(guó)現(xiàn)行管制清單有兩個(gè)，即商業(yè)控制清單和軍品控制清單。作為商業(yè)控制清單，其產(chǎn)品都有具體規(guī)格描述和相應(yīng)參數(shù)，相對(duì)來(lái)說(shuō)較容易界定；而軍品清單中的物項(xiàng)描述寬泛，涵蓋面很廣，很難鑒定產(chǎn)品是否屬于清單所列。由于兩份清單采用不同的管制定義方法，導(dǎo)致同一產(chǎn)品可能出現(xiàn)不同的劃分。這次改革將根據(jù)技術(shù)敏感性、產(chǎn)品周期等屬性設(shè)立一個(gè)三級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，將兩份清單的物項(xiàng)按高、中、低三個(gè)檔次進(jìn)行歸類。最高管制類的產(chǎn)品及技術(shù)將受到嚴(yán)格管控，該類產(chǎn)品包括軍事和情報(bào)領(lǐng)域的尖端技術(shù)及大規(guī)模殺傷性武器技術(shù)，幾乎僅限于美國(guó)所有。如要出口，需申請(qǐng)出口許可證，并要求購(gòu)買方出具“終端用戶”擔(dān)保書，以防技術(shù)流向第三方。與此同時(shí)，還要對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。中度管制類的技術(shù)和產(chǎn)品，對(duì)美國(guó)軍事和情報(bào)優(yōu)勢(shì)有著重要影響，為美國(guó)及其盟國(guó)所擁有，多數(shù)可向美國(guó)伙伴及其盟國(guó)轉(zhuǎn)讓，無(wú)需出口許可證，但對(duì)再出口的目的地有限制。最低管制類產(chǎn)品和技術(shù)，對(duì)美國(guó)軍事和情報(bào)有著重要影響、但已為全球許多國(guó)家所知，無(wú)需出口許可證。目前，技術(shù)專家小組正在按相應(yīng)的參數(shù)指標(biāo)對(duì)原來(lái)兩份清單的產(chǎn)品逐一掃單，重點(diǎn)是對(duì)軍品清單產(chǎn)品進(jìn)行歸類。篩選工作結(jié)束后，兩個(gè)清單將以相同格式和層次結(jié)構(gòu)列好，以便合成一個(gè)統(tǒng)一的清單。
　　二是統(tǒng)一出口許可證發(fā)放。目前，對(duì)許可證進(jìn)行管理的部門有三家，商業(yè)出口許可由商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局管理，軍品出口許可由國(guó)務(wù)院國(guó)防貿(mào)易管制局管理，對(duì)禁運(yùn)國(guó)家許可證發(fā)放權(quán)則歸屬于財(cái)政部外地資產(chǎn)管制辦公室。不同部門使用不同的管理?xiàng)l例，不同的審批程序，沒有協(xié)調(diào)機(jī)制，信息不共享。這種“碎片化管理”大大影響了行政效率。奧巴馬政府正在籌建一個(gè)獨(dú)立發(fā)證機(jī)構(gòu)，將三個(gè)部門的發(fā)證活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)。與此同時(shí)，成立一個(gè)董事會(huì)對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)，董事會(huì)成員由相關(guān)部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成。獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人經(jīng)由參議院協(xié)商后由總統(tǒng)任命，并直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作。商務(wù)部正在與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院及能源部磋商，制訂許可證頒發(fā)和豁免政策草案，使低級(jí)別管制的出口許可證發(fā)放更具彈性，某些產(chǎn)品出口毋須許可證。商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局正在推動(dòng)兩項(xiàng)免證政策：一個(gè)是高技術(shù)出口免證區(qū)，即美國(guó)公司在向北約和歐盟出口技術(shù)時(shí)無(wú)須許可證；另一個(gè)是企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移例外政策，即允許美國(guó)企業(yè)對(duì)其海外子公司出口技術(shù)時(shí)免申許可證。商務(wù)部表示，將繼續(xù)對(duì)個(gè)別國(guó)家實(shí)施出口許可特殊管理，如伊朗和古巴。
　　三是統(tǒng)一執(zhí)法調(diào)查。目前，對(duì)出口管制進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查的部門涉及多個(gè)，比如，國(guó)土安全部移民和海關(guān)執(zhí)法局，司法部下面的聯(lián)邦調(diào)查局，以及商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局。這些機(jī)構(gòu)都具有對(duì)違反管制條例進(jìn)行調(diào)查執(zhí)法權(quán)，造成機(jī)構(gòu)重疊、協(xié)調(diào)不力。為改變執(zhí)法調(diào)查中出現(xiàn)的各自為政現(xiàn)象，奧巴馬政府決定成立一個(gè)執(zhí)法協(xié)調(diào)中心。該中心隸屬于國(guó)安部，職員來(lái)自于先前各調(diào)查和情報(bào)部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、商務(wù)部、國(guó)安部及國(guó)家情報(bào)部門等對(duì)案件的執(zhí)法調(diào)查。中心將對(duì)頒發(fā)的許可證進(jìn)行審查，協(xié)調(diào)不同部門的處罰政策。
　　四是統(tǒng)一電子系統(tǒng)。政府籌建一個(gè)一體化信息技術(shù)系統(tǒng)，以管理出口許可證申、批，通過(guò)搭建一個(gè)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將各部門相關(guān)信息聯(lián)結(jié)起來(lái)。國(guó)務(wù)院與國(guó)防部正連至同一個(gè)系統(tǒng)，商務(wù)部計(jì)劃2011年內(nèi)接入，其他部門如有需要也可并入。通過(guò)統(tǒng)一的電子系統(tǒng)，加快審查評(píng)估效率。白宮舉例稱，借助“一次性在線程序”，網(wǎng)絡(luò)加密產(chǎn)品如手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)儲(chǔ)存器等的出口評(píng)估時(shí)間可從過(guò)去的30天縮短至30分鐘。
　　改革進(jìn)程分為三個(gè)階段，即所謂“三步走”：第一階段為啟動(dòng)階段，目標(biāo)是使現(xiàn)行制度有顯著改善和提高。該階段主要工作包括：重新定義出口清單概念；設(shè)立分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；修改發(fā)證程序；統(tǒng)一發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)；成立執(zhí)法協(xié)調(diào)中心等。第二階段為推進(jìn)階段，目標(biāo)是建立全新的出口管制制度。主要任務(wù)包括：全面部署第一階段改革成果；將梳理的出口清單分層級(jí)排列好；統(tǒng)一監(jiān)督程序等。第三階段為完成階段，目標(biāo)是推動(dòng)國(guó)會(huì)最終批準(zhǔn)修改的法律。這一階段的任務(wù)遠(yuǎn)非行政機(jī)構(gòu)單獨(dú)能夠完成，兩個(gè)清單合而為一、建立統(tǒng)一的發(fā)證機(jī)構(gòu)和執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，這些均需國(guó)會(huì)立法才算完成。
　　目前，第一階段目標(biāo)近于完成，有關(guān)部門正在比對(duì)兩個(gè)出口清單，將分類好的物項(xiàng)整理到統(tǒng)一的清單中，設(shè)置統(tǒng)一的許可證申請(qǐng)格式。值得一提的是，2010年11月10日，奧巴馬總統(tǒng)頒布行政命令，批準(zhǔn)籌建出口執(zhí)行協(xié)調(diào)中心。12月9日，美國(guó)商務(wù)部公布了出口便利化措施修改草案，正在向社會(huì)公開征求意見。第二階段仍在加緊進(jìn)行，相關(guān)部門正在就建立統(tǒng)一發(fā)證機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一發(fā)證形式協(xié)調(diào)意見。同時(shí)，政府還在加緊建設(shè)信息平臺(tái)，使商務(wù)部和國(guó)務(wù)院發(fā)證官員都能看到所有申請(qǐng)資料。現(xiàn)在，該系統(tǒng)已開始試運(yùn)行，正在員工之間進(jìn)行調(diào)試。
　　
　　出口管制改革原因
　　美國(guó)出口管制政策深深打下冷戰(zhàn)時(shí)代的烙印，已嚴(yán)重不符當(dāng)今世界技術(shù)發(fā)展潮流，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和安全都造成了損害。尤其是，在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)背景下，要促進(jìn)出口、擴(kuò)大就業(yè)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就必須改革出口管制政策。
　　第一，冷戰(zhàn)期間建立的出口管制體系已嚴(yán)重“過(guò)時(shí)”。隨著全球化的縱深發(fā)展和科技信息流動(dòng)性的加快，美國(guó)在冷戰(zhàn)期間建立的出口管制體系越來(lái)越不適用，不僅損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，也對(duì)其安全利益構(gòu)成潛在威脅。一是管制過(guò)時(shí)。例如，控制政策規(guī)定，計(jì)算機(jī)每秒運(yùn)算次數(shù)在400億次就不許向中國(guó)出口，而中國(guó)現(xiàn)在的“天河一號(hào)”每秒4700萬(wàn)億次。二是制度嚴(yán)重官僚化。管制政策“極度復(fù)雜”、“程序繁瑣”，嚴(yán)重影響發(fā)證效率。三是管制政策已難以適用日益改變的經(jīng)濟(jì)和科技環(huán)境。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)技術(shù)研發(fā)具有壟斷優(yōu)勢(shì)，能對(duì)相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行全面控制。但如今，不少國(guó)家已具備強(qiáng)大的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品制造能力，許多尖端技術(shù)已不再是“軍轉(zhuǎn)民”，反而是“民轉(zhuǎn)軍”。四是現(xiàn)有體系存在將商業(yè)貿(mào)易推向國(guó)外的風(fēng)險(xiǎn)。由于受困于嚴(yán)格的管制，美國(guó)跨國(guó)公司將業(yè)務(wù)移至海外，從而危害美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，從內(nèi)部削弱國(guó)家的防御制度。
　　第二，促進(jìn)出口與就業(yè)。在當(dāng)前金融危機(jī)沖擊下，許多企業(yè)面臨生存困境，出口萎縮，貿(mào)易逆差上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年6月，美國(guó)貿(mào)易逆差額擴(kuò)大至449億美元，增長(zhǎng)18.8%，達(dá)到自2008年10月以來(lái)的最高水平。技術(shù)出口管制直接導(dǎo)致出口貿(mào)易的下滑和貿(mào)易機(jī)會(huì)的減少。美國(guó)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2006 年，美國(guó)對(duì)華高技術(shù)商品出口占中國(guó)高技術(shù)商品進(jìn)口總額的比重由18.3%下降到9.1%，按這個(gè)下降比例計(jì)算，美國(guó)對(duì)華出口至少損失了700多億美元。為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2010年初，奧巴馬政府提出5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)出口翻一番的目標(biāo)，并創(chuàng)造200萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。白宮稱，執(zhí)行新方案后，2010年按“軍品清單”發(fā)出的1.2萬(wàn)個(gè)許可中，約42%的物項(xiàng)將被納入“商業(yè)清單”，32%的物項(xiàng)將被取消管制。全美制造商聯(lián)合會(huì)估計(jì)，如出口管制改革取得成功，未來(lái)10年美國(guó)出口將增加1.9%，約560億美元，創(chuàng)造34萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。
　　第三，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)企業(yè)界一直抱怨美國(guó)出口控制體系嚴(yán)重制約了美國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)力。就武器出口來(lái)說(shuō)，歐盟作為一個(gè)整體，2009年其武器出口貿(mào)易超過(guò)美國(guó)。就兩用品出口而論，歐企在某些方面競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯強(qiáng)于美企。自1998年商業(yè)衛(wèi)星出口管制條例實(shí)施以來(lái)，美國(guó)商業(yè)衛(wèi)星市場(chǎng)份額從73%下降到了27%。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)是唯一需對(duì)商業(yè)通信衛(wèi)星及相關(guān)部件出口進(jìn)行嚴(yán)格且耗時(shí)審批的國(guó)家。美國(guó)航天工業(yè)協(xié)會(huì)建議，政府應(yīng)對(duì)所有航天技術(shù)進(jìn)行評(píng)審，分清商業(yè)項(xiàng)目和軍用項(xiàng)目。只有這樣，才能幫助美國(guó)航天企業(yè)維持與海外同業(yè)公司之間的競(jìng)爭(zhēng)力。
　　第四，面臨外交壓力。歐洲盟國(guó)批評(píng)美國(guó)軍品出口管制政策妨礙了跨大西洋國(guó)防與安全合作。由于管制嚴(yán)格，它們?cè)谫?gòu)買美國(guó)武器系統(tǒng)備用零件時(shí)，常常需等待很長(zhǎng)時(shí)間，有時(shí)甚至幾年。美國(guó)出口管制政策也遭到來(lái)自中國(guó)的批評(píng)，一直被認(rèn)為是造成中美雙邊貿(mào)易不平衡的關(guān)鍵原因。另外，美國(guó)出臺(tái)專門針對(duì)中國(guó)的出口管制政策明顯帶有歧視性，中國(guó)多次通過(guò)中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話等渠道表達(dá)了對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)切。
　　
　　改革前景存在不確定性因素
　　目前，有利于改革深入的有利因素包括三個(gè)方面：一是出口管制改革已在國(guó)會(huì)形成了一定的政治氛圍。民主黨控制國(guó)會(huì)多數(shù)時(shí)，府院協(xié)調(diào)密切。當(dāng)內(nèi)閣工作組對(duì)管制體系進(jìn)行審查評(píng)估時(shí)，眾議院外委會(huì)主席伯曼主持修改《出口管理法》，起草新的法案。參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會(huì)積極配合眾議院外委會(huì)行動(dòng)，推動(dòng)早日遞交改革法案。二是傳統(tǒng)保守勢(shì)力分化。在前幾次改革中，軍方是最頑固的堡壘，但現(xiàn)在表示支持改革。國(guó)防部在發(fā)布2010年《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》時(shí)，公開承認(rèn)當(dāng)前的制度對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成潛在危險(xiǎn)，導(dǎo)致核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力下降。三是企業(yè)界持續(xù)對(duì)政府施壓，游走于政府和國(guó)會(huì)各部門之間。2009年12月，航空行業(yè)率先在國(guó)會(huì)就出口控制改革進(jìn)行申辯。2010年1月，機(jī)械制造等行業(yè)出口商也在國(guó)會(huì)佐證，要求國(guó)會(huì)對(duì)管制政策對(duì)美國(guó)商業(yè)造成的影響進(jìn)行慎重評(píng)估。
　　但改革的阻力也非常大。此次改革嘗試比先前任何一次力度都大，牽扯到各方利益關(guān)系和各種政治因素，還涉及對(duì)外關(guān)系，運(yùn)作起來(lái)非常復(fù)雜。事實(shí)上，無(wú)論是商界還是政界，反對(duì)奧巴馬政府改革的大有人在。比如，飛機(jī)和汽車制造等相關(guān)行業(yè)保護(hù)勢(shì)力擔(dān)心，放松管制將使新興國(guó)家相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力加強(qiáng)，反過(guò)來(lái)沖擊美國(guó)企業(yè)。美國(guó)工商理事會(huì)主席卡恩斯稱，目前，已有大量先進(jìn)美國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移至國(guó)外，出口管制改革方向應(yīng)著眼于加緊而不是放松。
　　中期選舉后民主黨在國(guó)會(huì)失勢(shì)，奧巴馬政府成了“跛腳鴨”，共和黨誓言對(duì)奧巴馬政府推動(dòng)的系列改革反攻倒算�？梢灶A(yù)見，在剩下的兩年時(shí)間里，奧巴馬政府在國(guó)會(huì)遇到的掣肘將增多。雖然一些共和黨人認(rèn)同政府改革，但共和黨內(nèi)部遠(yuǎn)未形成共識(shí)。新任眾議院外委會(huì)主席魯斯萊蒂南嚴(yán)厲批評(píng)奧巴馬政府對(duì)控制政策的改革，對(duì)伯曼起草的兩用物項(xiàng)控制法案潑冷水，認(rèn)為兩黨尚未準(zhǔn)備好就匆忙修改出口管制法是一種冒失。盡管民主黨仍控制參議院，但其內(nèi)部對(duì)如何改革爭(zhēng)議也很大，新任參議院銀行委員會(huì)主席約翰遜稱，出口控制不在該委員會(huì)優(yōu)先考慮的議程之列。
　　由于大多數(shù)程序性改革只需通過(guò)行政手段即可完成，無(wú)需國(guó)會(huì)授權(quán)或修訂法律、法規(guī)，因此，隨著改革草案的公布，相關(guān)措施也會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。但是，改革最后一步必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)，成立的出口審批機(jī)構(gòu)和執(zhí)法協(xié)調(diào)中心需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，涉及刑事、民事處罰等方面的修訂問(wèn)題也需國(guó)會(huì)同意�？梢姡瑑牲h之間和府院之間的磨合仍將是一個(gè)艱難的討價(jià)還價(jià)過(guò)程。
　　
　　美國(guó)出口管制改革將對(duì)中國(guó)等國(guó)帶來(lái)一定影響
　　中國(guó)是美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴，也是美國(guó)出口管制重要針對(duì)國(guó)，美國(guó)出口管制改革將直接或間接地對(duì)中美貿(mào)易、中國(guó)安全環(huán)境等方面帶來(lái)影響。
　　美國(guó)將某些產(chǎn)品從管制清單中分離出來(lái)，有利于改善中美貿(mào)易結(jié)構(gòu)。美國(guó)宣傳最多的是放松對(duì)現(xiàn)有“綠色技術(shù)”管制，設(shè)立“綠色用戶終端”制度，開辟“綠色貿(mào)易通道”，另一個(gè)可能放松的領(lǐng)域是電子產(chǎn)品及技術(shù)，包括儲(chǔ)存器、網(wǎng)絡(luò)加密技術(shù)等。但是，中國(guó)對(duì)美國(guó)不宜有過(guò)高期待。鑒于美國(guó)管制政策對(duì)中國(guó)的固有成見，即便是對(duì)其他國(guó)家開放的產(chǎn)品，也不一定對(duì)中國(guó)開放。2009年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)《國(guó)際關(guān)系授權(quán)法案》的初步審核，規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)將衛(wèi)星及相關(guān)部件從軍品管制清單中挪出，但法案在最后特別注明，總統(tǒng)這一特權(quán)不適用于中國(guó)等“例外國(guó)家”。美國(guó)商務(wù)部公布的出口便利化措施修改草案，調(diào)整了164個(gè)出口目的地國(guó)家和地區(qū)的控制程序，但把中國(guó)排除在外。
　　國(guó)外媒體稱，美國(guó)放松出口管制給印度深化與美國(guó)在國(guó)防和高端技術(shù)領(lǐng)域的合作以更多想象空間。1998年印度核試驗(yàn)之后，美國(guó)一直限制對(duì)印出口高端技術(shù)，多年來(lái)印度一直試圖打破這一限制�，F(xiàn)在，美國(guó)正欲提升印在其全球戰(zhàn)略中的地位，很可能利用改革之機(jī)，放松對(duì)印出口管制。出口許可證改革方案已透露，美國(guó)將放松對(duì)“盟國(guó)”及“多邊伙伴”的敏感技術(shù)及設(shè)備的許可證發(fā)放，向印度等國(guó)發(fā)出了明確的信息。
　�。ㄗ髡呦抵袊�(guó)國(guó)際問(wèn)題研究所美國(guó)研究部副研究員）
　�。ㄘ�(zé)任編輯：徐海娜）

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