在“9•11”事件之后，布什政府確立了以反恐為核心的美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略主要由四部分內(nèi)容組成:一、打擊國(guó)際恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散;二、用民主化來(lái)改造“大中東地區(qū)”，根除伊斯蘭極端主義和恐怖主義的根源;三、用武力手段來(lái)推翻“支持和庇護(hù)恐怖主義”的國(guó)家，如果沒(méi)有聯(lián)合國(guó)的授權(quán)就采取單邊主義行動(dòng)或者拼湊“志愿者聯(lián)盟”;四、用反恐和美國(guó)來(lái)劃線，世界各國(guó)“要么站在美國(guó)一邊、要么站在恐怖主義一邊”。在這個(gè)所謂的“布什主義”對(duì)外戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國(guó)先后發(fā)動(dòng)了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，把伊朗和朝鮮的核問(wèn)題列為國(guó)家安全的首要威脅。
　　2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)用武力推翻薩達(dá)姆政權(quán)，實(shí)際上制造了一個(gè)“恐怖主義的天堂”。伊拉克錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)宗教、種族、經(jīng)濟(jì)、政治矛盾，加上風(fēng)云詭異的中東國(guó)際政治因素，很快將“布什主義”拖入難以自拔的泥潭。四年來(lái)，美國(guó)在伊拉克付出了沉重的軍事、財(cái)政和政治代價(jià)。從2005年初開始，“布什主義”在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭到了越來(lái)越多的質(zhì)疑和批判，布什總統(tǒng)的民意支持率在當(dāng)年10月的“卡特里娜颶風(fēng)”事件后一落千丈。
　　2006年11月，民主黨通過(guò)中期選舉控制了國(guó)會(huì)參眾兩院的多數(shù)席位，將布什政府進(jìn)一步推到了“跛腳化”的境地。布什政府已經(jīng)失去了推動(dòng)既有外交路線的政治資源，只能做一些防御性的調(diào)整。而國(guó)內(nèi)政治因素、尤其是面向2008年總統(tǒng)大選的選舉政治因素在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的影響明顯上升。在這種情況下，美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略在短期內(nèi)將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)停滯和空轉(zhuǎn)的“戰(zhàn)略空檔期”。在可預(yù)見的未來(lái)，伊拉克問(wèn)題仍將占據(jù)美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的中心位置，吸引美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的主要資源和注意力，但在伊核、朝核等很多問(wèn)題上，美國(guó)將不得不更多地依賴盟國(guó)和多邊外交框架，美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略已經(jīng)開始從布什上臺(tái)之初的新保守主義和單邊主義悄然出現(xiàn)回歸傾向。
　　
　　中期選舉以來(lái)的美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)
　　
　　民主黨在國(guó)會(huì)中期選舉中取得的勝利在短期內(nèi)打斷了美國(guó)政治在過(guò)去20年來(lái)不斷右傾“保守化”的趨勢(shì)，扭轉(zhuǎn)了共和黨獨(dú)占白宮和國(guó)會(huì)的局面。雖然美國(guó)社會(huì)和政治的“保守化”是否因此而終結(jié)尚有待觀察，但這場(chǎng)選舉在美國(guó)政治史上的意義依然十分重大。中期選舉的效應(yīng)很快就在對(duì)外戰(zhàn)略上得到反應(yīng)，首先是一連串的人事調(diào)整。國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德、美駐聯(lián)合國(guó)大使博爾頓等鷹派人物被迫辭職，羅伯特•蓋茨、內(nèi)格羅蓬特等資深的溫和派人物上臺(tái)。其次，以國(guó)會(huì)伊拉克研究小組的報(bào)告（貝克報(bào)告）為代表，一系列關(guān)于伊拉克問(wèn)題的新主張和建議紛紛出臺(tái)。
　　出乎意料的是，中期選舉后美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略并沒(méi)有出現(xiàn)轉(zhuǎn)向溫和路線的跡象。2007新年伊始，布什總統(tǒng)公布的伊拉克新戰(zhàn)略做出了更加強(qiáng)硬的姿態(tài)，宣布向伊拉克大規(guī)模增兵，用“巨浪”行動(dòng)來(lái)重壓伊拉克國(guó)內(nèi)的動(dòng)亂局面。此外，在伊朗問(wèn)題上，美國(guó)也是恩威并施，向波斯灣增派兩個(gè)航母編隊(duì)，擺出了一副咄咄逼人的架式。
　　這一撲朔迷離的局面反映了美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)矛盾。一方面，美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略所面對(duì)的國(guó)際格局并沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的變化，美國(guó)的實(shí)力，尤其是硬實(shí)力依然強(qiáng)大。國(guó)際力量對(duì)比嚴(yán)重失衡的局面并沒(méi)有改變，在缺少?gòu)?qiáng)有力的外部制約的情況下，美國(guó)的單邊霸權(quán)仍然有進(jìn)一步擴(kuò)張和發(fā)展的可能。另一方面，美國(guó)所推行的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)路線，尤其是以伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)為代表的“政權(quán)更迭”與“擴(kuò)展民主”戰(zhàn)略陷入了難以自拔的困境。美國(guó)中央情報(bào)局退休官員布魯斯•瑞德爾在《外交事務(wù)》上撰文指出:“9•11”以來(lái)的基地組織在某些方面遭到了挫敗，但是“在很大程度上感謝華盛頓迫不及待地進(jìn)入伊拉克，而不是集中精力追捕基地領(lǐng)導(dǎo)人，現(xiàn)在這個(gè)組織在巴基斯坦和伊拉克西部某些地區(qū)的行動(dòng)基地已經(jīng)得到了鞏固”；此外，基地組織還成功地利用伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)為其反美“圣戰(zhàn)”進(jìn)行宣傳和動(dòng)員，因此“今天的基地組織比過(guò)去的任何時(shí)候都更加危險(xiǎn)”。
　　在深層次上，中期選舉后美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的態(tài)勢(shì)是當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的結(jié)構(gòu)與外交決策團(tuán)隊(duì)的特點(diǎn)所決定的。
　　
　　總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的制衡
　　
　　中期選舉后，民主黨的國(guó)會(huì)對(duì)布什總統(tǒng)形成了制衡，但這種制衡在對(duì)外戰(zhàn)略方面的作用還相當(dāng)有限。這是因?yàn)椋?
　　第一、在傳統(tǒng)上，總統(tǒng)在對(duì)外事務(wù)上的掌控能力強(qiáng)于國(guó)會(huì)。總統(tǒng)作為軍隊(duì)總司令、行政部門首腦和外交事務(wù)的“首席執(zhí)行官”，可以利用行政資源把持對(duì)外戰(zhàn)略的日程和專斷權(quán)。布什在新國(guó)會(huì)立足未穩(wěn)之際，利用自己控制外交事務(wù)的優(yōu)勢(shì)，推出以“巨浪”行動(dòng)為核心的伊拉克新戰(zhàn)略，保持了白宮在伊拉克問(wèn)題上的主動(dòng)權(quán)。而民主黨的強(qiáng)項(xiàng)是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，在安全、外交事務(wù)上的掌控能力傳統(tǒng)上弱于共和黨。從中期選舉的過(guò)程中就可以看出，民主黨雖然利用了選民對(duì)伊拉克局勢(shì)不滿的情緒，但并沒(méi)有提出具有吸引力的替代方案。
　　第二、民主黨在奪取國(guó)會(huì)之后，把主要注意力放在2008年的總統(tǒng)大選上。伊利諾依州黑人參議員巴拉克•奧巴馬和紐約州參議員希拉里•克林頓率先宣布參選，預(yù)示著民主黨內(nèi)部的預(yù)選競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)十分激烈。奧巴馬在伊拉克問(wèn)題上的記錄十分清白，作為2004年當(dāng)選的參議員，他沒(méi)有參加決定伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的投票。這被認(rèn)為是他參加2008年大選的有利條件之一，可以同現(xiàn)在的伊拉克政策保持距離。反過(guò)來(lái)也意味著，希拉里等多數(shù)民主黨重量級(jí)人物當(dāng)初都投票支持了伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，不能把這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的責(zé)任完全推脫給布什當(dāng)局。因此總體而言，民主黨在伊拉克問(wèn)題上做文章的空間十分有限。
　　第三、伊拉克問(wèn)題的復(fù)雜性制約了民主黨制衡的能力。伊拉克當(dāng)前的局面已經(jīng)不能用“內(nèi)戰(zhàn)”來(lái)定義，而是“爛戰(zhàn)”。美國(guó)和伊拉克政府面對(duì)的沖突來(lái)自教派之間、教派內(nèi)部、恐怖組織、反美武裝以及外來(lái)勢(shì)力干預(yù)等錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，陣線模糊不清、敵友無(wú)從區(qū)分。無(wú)論采取哪種主張和手段，都很難在短期內(nèi)穩(wěn)定伊拉克的內(nèi)部局勢(shì)、消除暴力沖突。沒(méi)有“速效藥”可以解決伊拉克問(wèn)題，讓美國(guó)迅速擺脫伊拉克困境。因此，從2008年大選的角度著眼，民主黨人在伊拉克問(wèn)題上的明智選擇是：做出某些迎合民眾不滿情緒的姿態(tài)，然后把這個(gè)燙手山芋交還給布什政府，因?yàn)槿绻�在伊拉克泥潭里插手太深，反而�?huì)讓自己沾上污點(diǎn)。
　　第四、布什在伊拉克以及其他對(duì)外戰(zhàn)略問(wèn)題上的強(qiáng)硬路線依然具有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)。中期選舉雖然是民主黨取勝，但并不意味著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治保守化的趨勢(shì)在根本上得到扭轉(zhuǎn)。很多取代共和黨議席的民主黨人實(shí)際上也是保守派的民主黨，在立場(chǎng)上同共和黨的區(qū)別不大。更為重要的是，布什外交的牛仔風(fēng)格代表了美國(guó)部分保守群眾的思想傳統(tǒng)。這一部分選民認(rèn)為，不管戰(zhàn)爭(zhēng)的理由是否充分、戰(zhàn)爭(zhēng)的性質(zhì)是否正義，只要投入戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)就要取得“徹底的勝利”，為此可以不惜一切代價(jià)。近年來(lái)，布什在一系列講話中反復(fù)灌輸“美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中”、“制勝”等理念都是在動(dòng)員保守力量的支持。
　　最后，國(guó)會(huì)政治的“地方化”特征也使得民主黨很難團(tuán)結(jié)一致地對(duì)總統(tǒng)的外交進(jìn)行制衡。面對(duì)布什咄咄逼人的伊拉克新戰(zhàn)略，民主黨國(guó)會(huì)起初做出了很多強(qiáng)硬的姿態(tài)。布什在做出增兵決定的時(shí)候向國(guó)會(huì)提出了一個(gè)56億美元軍費(fèi)和12億美元經(jīng)濟(jì)援助的追加預(yù)算案，國(guó)會(huì)民主黨議員要求在法案上附加限期撤軍的條款。然而這種種議論到了最后都煙消云散，這一方面是因?yàn)楫?dāng)美國(guó)士兵正在前線流血犧牲的時(shí)候，在軍費(fèi)問(wèn)題上卡軍隊(duì)的脖子會(huì)招致巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，軍費(fèi)預(yù)算涉及國(guó)會(huì)各個(gè)選區(qū)軍工集團(tuán)的利益，議員們紛紛在預(yù)算中夾帶自己選區(qū)的利益，其最終的結(jié)果是國(guó)會(huì)通過(guò)的撥款數(shù)額甚至超出了布什總統(tǒng)的請(qǐng)求。
　　
　　布什決策團(tuán)隊(duì)的微妙結(jié)構(gòu)
　　
　　迫于中期選舉失敗的壓力，國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德和美駐聯(lián)合國(guó)大使博爾頓被迫辭職。加上此前離開政府的沃爾福威茨、阿米蒂奇、劉易斯•利比、道格拉斯•菲思等保守派干將，此后離開政府的白宮伊拉克特別顧問(wèn)歐莎莉文女士、國(guó)家安全副助理克勞奇。主導(dǎo)布什政府第一任期對(duì)外政策的所謂“火神派”人物已基本退出美國(guó)外交的決策圈。副總統(tǒng)切尼受到中期選舉和“特工門”丑聞的雙重打擊，權(quán)勢(shì)地位大大削弱。
　　目前身居美國(guó)外交決策核心的人物是國(guó)務(wù)卿賴斯、常務(wù)副國(guó)務(wù)卿內(nèi)格羅蓬特、國(guó)家安全事務(wù)助理斯蒂芬•哈德利、國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特•蓋茨等。這些人共同的特點(diǎn)是：一、面貌溫和、行事低調(diào)；二、資歷很深、經(jīng)驗(yàn)豐富；三、現(xiàn)實(shí)主義者，意識(shí)形態(tài)色彩較弱。這些特點(diǎn)使他們?cè)谝环矫婵梢员幻裰鼽h國(guó)會(huì)接受，順利通過(guò)國(guó)會(huì)的任命聽證。在另一方面有利于協(xié)調(diào)朝野、白宮與國(guó)會(huì)的關(guān)系。
　　溫和的現(xiàn)實(shí)主義者的上臺(tái)帶給外界的初步印象是布什的外交將回歸現(xiàn)實(shí)主義的路線，但是布什向伊拉克增兵的舉動(dòng)打破了很多人的預(yù)期。布什這次的對(duì)伊新戰(zhàn)略是一個(gè)相當(dāng)冒險(xiǎn)而且孤立的決定，不僅遭到民眾和民主黨國(guó)會(huì)的普遍反對(duì)，在政府內(nèi)部也沒(méi)有得到廣泛的支持。總統(tǒng)身邊的顧問(wèn)拒絕回答媒體所有關(guān)于增兵是否不會(huì)有效的問(wèn)題，軍隊(duì)的多數(shù)將領(lǐng)對(duì)增兵的決定持保留態(tài)度，伊拉克政府也不歡迎增兵。因?yàn)榍熬�指揮官反對(duì)，布什在增兵之前撤換了中央戰(zhàn)區(qū)司令和駐伊美軍司令。
　　這種情況反映出目前布什外交決策班子的微妙結(jié)構(gòu)。目前身居高位的這些人物雖然都是資深的、溫和的現(xiàn)實(shí)主義者，但基本上都是個(gè)性不強(qiáng)、“十分聽話”的人物，因此他們對(duì)決策的影響力可能低于外界對(duì)他們的評(píng)價(jià)。
　　國(guó)務(wù)卿賴斯并不是一個(gè)有主見的政治家，她的長(zhǎng)處是具備理解國(guó)際問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)，用淺顯易懂的語(yǔ)言解釋復(fù)雜深?yuàn)W的外交問(wèn)題，而且具有較強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力。布什在他執(zhí)政之初是一個(gè)典型的“鄉(xiāng)巴佬”總統(tǒng)，對(duì)美國(guó)之外的事情所知甚少。他身邊的切尼、拉姆斯菲爾德、鮑威爾、沃爾福威茨等老資格的外交問(wèn)題專家用一連串深?yuàn)W的術(shù)語(yǔ)來(lái)討論外交和安全問(wèn)題，只有賴斯能耐心地幫助布什理解。賴斯的這種角色可以說(shuō)明為什么外界一直無(wú)法理解她究竟是個(gè)新保守主義者還是現(xiàn)實(shí)主義者。2000年，她為布什班子撰寫的外交政策綱領(lǐng)《促進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益》被公認(rèn)為現(xiàn)實(shí)主義的主張。而在布什第一任期，作為國(guó)家安全事務(wù)助理的賴斯忠實(shí)地執(zhí)行了“新保守主義”主導(dǎo)的外交路線。在布什第二任期，賴斯離開白宮，出任國(guó)務(wù)卿。國(guó)務(wù)院是一個(gè)有著數(shù)萬(wàn)雇員的大班子，行政事務(wù)的負(fù)擔(dān)很重，轉(zhuǎn)入國(guó)務(wù)院之后的賴斯對(duì)決策的影響力進(jìn)一步被削弱。
　　國(guó)家安全事務(wù)助理哈德利似乎天生就是演配角的人。認(rèn)識(shí)他的人都知道他并非沒(méi)有主見，而且總統(tǒng)也非常尊重他的意見，但是他還是沒(méi)有在布什的外交政策中打下多少明顯的個(gè)人印記。哈德利性情穩(wěn)重平和，不愛與人爭(zhēng)辯，和別人談話多數(shù)時(shí)聽得多說(shuō)得少。哈德利不愛出頭的天性，甚至?xí)�讓人忽略他的重要性。例如，駐伊拉克的最高行政長(zhǎng)官布雷默在決定實(shí)行“非復(fù)興黨化”的時(shí)候，竟然忘記通知他。哈德利還是在CNN電視新聞上看到這條消息的。
　　國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨也是一位行事低調(diào)的人物。羅伯特•蓋茨的資歷很老，在里根和老布什政府時(shí)期擔(dān)任過(guò)重要職務(wù)，尤其受到老布什的重用，被相繼任命為國(guó)家安全事務(wù)副助理以及中央情報(bào)局局長(zhǎng)，是當(dāng)時(shí)總統(tǒng)外交顧問(wèn)班子中最重要的成員之一。此后出任得克薩斯農(nóng)業(yè)機(jī)械大學(xué)布什學(xué)院院長(zhǎng)和校長(zhǎng)。從這個(gè)背景看，蓋茨應(yīng)該屬于老布什的現(xiàn)實(shí)主義陣營(yíng)，他還是貝克領(lǐng)導(dǎo)的伊拉克研究小組的成員。以他的經(jīng)驗(yàn)和資歷，蓋茨在中東以及伊拉克問(wèn)題上的作用將越來(lái)越大，但是尚不足以對(duì)外交戰(zhàn)略的全局構(gòu)成全面影響。
　　在中期選舉前后，切尼一直保持低調(diào)。有傳聞?wù)f由于受選舉失利以及“特工門”丑聞的打擊，他的權(quán)勢(shì)已經(jīng)大大下降。但是作為選舉產(chǎn)生的副總統(tǒng)，切尼的影響力恐怕不會(huì)輕易消失。
　　最為重要的是，布什總統(tǒng)本人的個(gè)性和意志依然支撐著美國(guó)現(xiàn)行的外交戰(zhàn)略路線。布什是個(gè)性和意志力很強(qiáng)的總統(tǒng)，不像前任克林頓那樣，他敢于堅(jiān)持自己的路線。由于民主黨國(guó)會(huì)無(wú)法形成有效的制衡，而決策班子內(nèi)部都“很乖”，沒(méi)有人提出反對(duì)意見，這種被罩在“玻璃瓶”當(dāng)中的決策模式使得美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略失去了靈活性，在很多問(wèn)題上只能按既有的軌道繼續(xù)運(yùn)行。
　　
　　(作者系北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授)
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