韓國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的發(fā)展歷程 　　 　　韓國(guó)將弱勢(shì)群體稱為“疏外階層”，其內(nèi)涵與外延與我國(guó)大致相同，但側(cè)重強(qiáng)調(diào)被社會(huì)主流階層“疏遠(yuǎn)、冷落、排斥”。其對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)經(jīng)過(guò)了一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從局部到系統(tǒng)的發(fā)展歷程。
　　朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)前后，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)混亂，政府實(shí)行“先增長(zhǎng)后分配”政策，不重視對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，不少官員甚至以建立社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)引發(fā)“慵懶病”、“福利病”為由，反對(duì)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，使保護(hù)弱勢(shì)群體的主要制度保障難以建立。20世紀(jì)60年代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步，韓國(guó)政府制定了一大批關(guān)于消除貧困的法律，但付諸實(shí)施的只有公務(wù)員年金、軍人年金、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)?項(xiàng)，與對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)相去甚遠(yuǎn)。而且韓國(guó)政府認(rèn)為，依靠傳統(tǒng)的家庭關(guān)系和相互幫助解決貧困問(wèn)題比國(guó)家的救貧扶貧政策更道德、更優(yōu)越。1980年10月，全斗煥領(lǐng)導(dǎo)的第五共和國(guó)制定憲法時(shí)，寫入了國(guó)民有追求幸福權(quán)、工資請(qǐng)求權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、環(huán)境權(quán)等權(quán)力，明確規(guī)定社會(huì)有責(zé)任保護(hù)弱者，但韓國(guó)政府仍然認(rèn)為，實(shí)行社會(huì)保障是非生產(chǎn)性費(fèi)用開(kāi)支，因而態(tài)度消極。1988年，盧泰愚領(lǐng)導(dǎo)的第六共和國(guó)在消除財(cái)政赤字后，逐步重視對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，社會(huì)保險(xiǎn)由口號(hào)轉(zhuǎn)為行動(dòng)，包括全民醫(yī)療保險(xiǎn)、最低工資制、增加政府對(duì)殘疾人的關(guān)心力度在內(nèi)的8項(xiàng)社會(huì)福利措施逐步付諸實(shí)施。目前，韓國(guó)政府以建立福利和增長(zhǎng)相均衡的具有韓國(guó)特色的社會(huì)保障制度為目標(biāo)，采取全方位、多層次的措施實(shí)施對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，其有關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。
　　
　　韓國(guó)保護(hù)弱勢(shì)群體的主要做法
　　
　　（一）就業(yè)方面，從社會(huì)、勞動(dòng)者、企業(yè)三方面入手，實(shí)行建立失業(yè)保險(xiǎn)、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、鼓勵(lì)穩(wěn)定就業(yè)“三管齊下”。韓國(guó)于1993年制訂雇傭保險(xiǎn)法，1995年7月開(kāi)始實(shí)行，由勞動(dòng)部職業(yè)安定局主管，受保者為30人以上的私人企業(yè)雇員，后逐步擴(kuò)大范圍。韓國(guó)的雇傭保險(xiǎn)不同于一般性的失業(yè)保險(xiǎn)，其支出除主要用于對(duì)失業(yè)者進(jìn)行救濟(jì)外，還用于積極防止和減少失業(yè)的發(fā)生，如對(duì)穩(wěn)定就業(yè)、開(kāi)展勞動(dòng)技能培訓(xùn)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助等。同時(shí)，韓國(guó)政策高度重視就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)，把提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力作為解決失業(yè)問(wèn)題的重要途徑，形成了一個(gè)以政府部門為主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)和民間共同積極參與，覆蓋面廣的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。主要類型有：一是對(duì)失業(yè)者（無(wú)業(yè)者）的培訓(xùn)，即對(duì)未就業(yè)人員或離職人員進(jìn)行就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的職業(yè)能力開(kāi)發(fā)。二是自救培訓(xùn)，即對(duì)貧困家庭的成員進(jìn)行批發(fā)零售、縫補(bǔ)、汽車修理等技能培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間長(zhǎng)短視所學(xué)技能的難易程度而定，政府對(duì)受培訓(xùn)人員給予一定補(bǔ)貼。三是雇傭促進(jìn)培訓(xùn)，其對(duì)象為未參加雇傭保險(xiǎn)的退伍軍人、農(nóng)民等。政府給予受培訓(xùn)者一定的交通、生活補(bǔ)貼。四是女性家長(zhǎng)培訓(xùn)，即對(duì)因維持生活或家庭負(fù)擔(dān)較重而無(wú)法參加職業(yè)訓(xùn)練課程的女性家長(zhǎng)進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)受訓(xùn)女性及其子女在受訓(xùn)期間的交通、伙食及生活費(fèi)也給予一定的補(bǔ)貼。此外，在長(zhǎng)期失業(yè)者、女性家長(zhǎng)、殘疾人等弱勢(shì)群體的創(chuàng)業(yè)方面，政府還以簡(jiǎn)化手續(xù)、提供資金等方式給予支持。
　�。ǘ�）住房方面，從供、求兩線入手，通過(guò)增加供給、限制房?jī)r(jià)、提供低息信貸等解決低收入階層住房問(wèn)題。主要政策有：
　　1、增加住房供應(yīng)量。如1988年，制定1988－1992年新建200萬(wàn)套住房的計(jì)劃，實(shí)際建成270萬(wàn)套，住房供應(yīng)量迅速增加，大大緩解了城市住房短缺狀況，穩(wěn)定了一度急劇上漲的房?jī)r(jià)。1993年至1997年，韓國(guó)政府平均每年提供50－60萬(wàn)套住房，使住房供應(yīng)率從1990年的72.4%上升至1997年的92%。2003年以來(lái)，韓國(guó)政府又開(kāi)始實(shí)施《國(guó)民租賃住宅100萬(wàn)戶建設(shè)規(guī)劃（2003－2012年）》。2006年，則宣布將今后5年內(nèi)在房?jī)r(jià)漲幅最大的首爾江南地區(qū)建造10萬(wàn)套住宅，以遏制房?jī)r(jià)猛漲。
　　2、規(guī)定小戶型住宅比率。韓國(guó)政府在規(guī)劃住宅建設(shè)時(shí)，一般都要規(guī)定中小型住宅的比率，以保障中小型住宅的數(shù)量。如《200萬(wàn)戶住宅建設(shè)計(jì)劃（1988－1992年）》規(guī)定，面向低收入階層的25－59平方米住宅應(yīng)占45%，面向中產(chǎn)階層的59－85平方米住宅應(yīng)占30%，面向富裕階層的85平方米以上的占25%�！�2002年住宅建設(shè)綜合規(guī)劃》規(guī)定，在首都圈（主要指首爾及京畿道）的擁塞抑制區(qū)實(shí)施300戶以上的再建項(xiàng)目和民營(yíng)住宅建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，59平方米以下的住宅比率不低于20%。
　　3、降低小戶型住宅建設(shè)用地價(jià)格。為降低建設(shè)費(fèi)用，韓國(guó)政府向小戶型項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商提供價(jià)格低廉的建設(shè)用地。如在首爾和釜山市，對(duì)小于59平方米的住宅項(xiàng)目，政府以90%的成本價(jià)提供用地，59－85平方米的項(xiàng)目以100%的成本價(jià)提供，85平方米以上的則按市場(chǎng)價(jià)提供。在其他城市，對(duì)小于85平方米的項(xiàng)目以成本價(jià)的90%提供用地，大于85平方米的以市場(chǎng)價(jià)格提供。
　　4、限制房?jī)r(jià)。1977年起，韓國(guó)政府實(shí)行住宅價(jià)格限制制度，初期采用設(shè)定售價(jià)上限的方式，要求開(kāi)發(fā)商在制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)包括售價(jià)，且必須低于政府規(guī)定的上限，否則不予批準(zhǔn)。1989年起采取成本聯(lián)動(dòng)制度，即根據(jù)土地價(jià)格和包含適當(dāng)利潤(rùn)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)費(fèi)用之和來(lái)決定住宅售價(jià)的上限。此后，因考慮到限制售價(jià)會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展，1995年起，韓國(guó)政府逐步放寬了有關(guān)規(guī)定。但至今，對(duì)國(guó)民住宅基金支援建設(shè)的“國(guó)民住宅”（小于85平方米）的售價(jià)，仍運(yùn)用成本聯(lián)動(dòng)制度予以限定。
　　5、為建設(shè)和購(gòu)買中小戶型者提供資金支持。1981年7月起，韓國(guó)政府以國(guó)民住宅債券（國(guó)債）、住宅預(yù)約儲(chǔ)蓄、政府財(cái)政、國(guó)債管理基金預(yù)繳金、住宅彩票、國(guó)外貸款、利息等為基礎(chǔ)，設(shè)立“國(guó)民住宅基金”，為開(kāi)發(fā)商建設(shè)“國(guó)民住宅”以及無(wú)房戶和低收入階層購(gòu)房提供必要資金。同時(shí)，韓國(guó)政府規(guī)定對(duì)購(gòu)買小型住宅者給予稅收優(yōu)惠，如購(gòu)買40平方米以下住房者，其所得稅和登記稅全免，購(gòu)買40－60平方米的可減稅50%。
　　6、發(fā)展廉租房市場(chǎng)。主要體現(xiàn)在目前正在實(shí)施的《國(guó)民租賃住宅100萬(wàn)戶建設(shè)規(guī)劃（2003－2012年）》中。“國(guó)民租賃住宅”與“廉租房”有相似之處，即指由韓國(guó)住宅公社、地方政府等公共機(jī)構(gòu)在國(guó)家財(cái)政和國(guó)民住宅基金的支援下建設(shè)的、用于10年以上長(zhǎng)期租賃的住房。此類住房可從國(guó)家財(cái)政得到相當(dāng)于建設(shè)費(fèi)用30%的資金支持，從國(guó)民住宅基金得到相當(dāng)于建設(shè)費(fèi)40%的低息貸款，其租金比市場(chǎng)價(jià)低一半。
　�。ㄈ�）建立全面、完善的公共救助和社會(huì)福利制度體系。目前，韓國(guó)已建立生活保護(hù)制度、有功人員保護(hù)制度、災(zāi)害救護(hù)制度等三大公共救助制度和兒童、老人、殘疾人、婦女、流浪者等五大社會(huì)福利體系，覆蓋了大部分社會(huì)弱勢(shì)群體。僅以“生活保護(hù)制度”為例，其適用對(duì)象為年收入和資產(chǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)者、無(wú)人贍養(yǎng)的65歲以上老人、18歲以下的孤兒、孕婦、殘疾人等，集中體現(xiàn)了對(duì)各類弱勢(shì)群體的關(guān)懷與保護(hù)。其實(shí)施方式分為居宅保護(hù)、設(shè)施保護(hù)、自救保護(hù)三種。居宅保護(hù)的對(duì)象為無(wú)勞動(dòng)能力的家庭成員，保護(hù)內(nèi)容有生計(jì)保護(hù)、醫(yī)療保護(hù)、婦產(chǎn)保護(hù)及喪葬保護(hù)等。設(shè)施保護(hù)是指當(dāng)上述生活保護(hù)對(duì)象沒(méi)有居所或雖有居所卻不能得到保護(hù)時(shí)，由政府通過(guò)保護(hù)設(shè)施對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，即收容到社會(huì)福利院，保護(hù)內(nèi)容同居宅保護(hù)相同。自救保護(hù)指對(duì)生活保護(hù)中不屬于上述兩類保護(hù)對(duì)象的無(wú)生活能力者給予資助。為保障生活保護(hù)制度的實(shí)施，韓國(guó)政府還專門制定了相關(guān)法律，如《生活保護(hù)法》、《最低生活保障法》等。根據(jù)這些法律規(guī)定，除了應(yīng)向上述群體提供保障外，暫時(shí)面臨失業(yè)和收入減少的低收入階層也可作為臨時(shí)生活保護(hù)對(duì)象，由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)向其提供生計(jì)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)和子女學(xué)費(fèi)。對(duì)無(wú)撫養(yǎng)義務(wù)人的“少年家庭”，政府除提供衣食方面的救濟(jì)外，還免費(fèi)提供一套專供此類家庭使用的經(jīng)濟(jì)型公寓，直至“少年家庭”的長(zhǎng)子或長(zhǎng)女達(dá)到法定年齡并自謀生路。
　　
　　幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與啟示
　　
　　1、建立統(tǒng)一明確的指導(dǎo)思想。韓國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)雖起步較晚，卻有統(tǒng)一明確的指導(dǎo)思想――建立一個(gè)“韓國(guó)式福利經(jīng)濟(jì)模式”，即：社會(huì)福利政策與勞動(dòng)政策相結(jié)合，避免因社會(huì)保障的政治承諾不斷擴(kuò)大而負(fù)擔(dān)社會(huì)保障支出的經(jīng)濟(jì)能力不斷衰退，造成嚴(yán)重的財(cái)政和危機(jī)。政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)四方面的基本保障，即基本收入、基本醫(yī)療、基本教育和基本居住，四方面要齊頭并進(jìn)，共同發(fā)展。發(fā)展社會(huì)保障必須扣除發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的積累，將剩余部分公平地分配給國(guó)民。強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力質(zhì)量，盡量減少失業(yè)。建立“家庭保護(hù)福利”模式，政府鼓勵(lì)孝敬父母，穩(wěn)定家庭，實(shí)行夫婦優(yōu)待制，不優(yōu)待獨(dú)身和單身家庭。
　　2、量力而行，積極穩(wěn)步推進(jìn)。保護(hù)弱勢(shì)群體是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜、長(zhǎng)期的工作，必須立足國(guó)情，量力而行，循序而進(jìn)，逐步發(fā)展，不可能一蹴而就。韓國(guó)1988年開(kāi)始實(shí)行國(guó)家退休金制度時(shí)，只限于職工人數(shù)10人（含）以上的單位。1992年起，擴(kuò)大至職工人數(shù)5人以上的單位，1995年起擴(kuò)大至農(nóng)、漁民及農(nóng)村的個(gè)體戶，1999年方擴(kuò)大到全體勞動(dòng)者。又如就業(yè)保險(xiǎn)制度1995年設(shè)立時(shí)，僅限于30人以上的單位，1998年3月擴(kuò)大至5人以上，1999年10月又進(jìn)一步擴(kuò)大至包括非全日工和臨時(shí)工。再如健康保險(xiǎn)，也經(jīng)歷了一個(gè)逐步擴(kuò)展的過(guò)程。1963年初步建立醫(yī)療保險(xiǎn)，同年制定了《健康保險(xiǎn)法》，并于1977年開(kāi)始實(shí)施。醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行初期，對(duì)象僅限于500人以上的企事業(yè)單位，后將公務(wù)員、教職員工、企業(yè)職工納入其中，1988年1月又?jǐn)U大至農(nóng)、漁民，至1989年才覆蓋全體國(guó)民。
　　3、重視弱勢(shì)群體的自救與自助。對(duì)弱勢(shì)群體給予必要的社會(huì)保障與支持固然十分重要，但最終擺脫弱勢(shì)地位，還是要靠自身努力。“惟自助者天助之”，完全依賴外部支持，不可能徹底改變?nèi)鮿?shì)地位。韓國(guó)政府在給予弱勢(shì)群體外部支持時(shí)，著眼于培育、開(kāi)發(fā)和增強(qiáng)弱者改變其弱勢(shì)地位的能力，避免使其產(chǎn)生“等、靠、要”心理。如在解決失業(yè)問(wèn)題方面，韓國(guó)政府把培訓(xùn)作為重要措施。通過(guò)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行培訓(xùn)，其之掌握和更新工作技能與謀生手段，這樣既有利于提升就業(yè)率和就業(yè)的穩(wěn)定性，也有利于提高企業(yè)和國(guó)家的效率與競(jìng)爭(zhēng)力。在具體操作時(shí)，韓國(guó)政府又充分考慮到弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)狀況普遍不佳，采取政府資助或補(bǔ)貼的方式予以鼓勵(lì)，在培訓(xùn)內(nèi)容上，既考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向與需要，也考慮受訓(xùn)者的文化素質(zhì)和技術(shù)水平等實(shí)際狀況，做到因需施教、因人施教，確保培訓(xùn)的效果。
　　4、立法先行，保障有關(guān)保護(hù)制度的推行。對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)除了需要有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策和必要的制度安排外，還必須有相應(yīng)的法律保障。韓國(guó)每實(shí)行一項(xiàng)社會(huì)保障制度，幾乎總是先有一項(xiàng)新的法律出臺(tái)，對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施作出明確規(guī)定，使之有章可循，有法可依。如在實(shí)施社會(huì)福利服務(wù)保障工作前，先制定了《更生保護(hù)法》、《孤兒收容特別法》、《淪落行為防止法》等。正是因?yàn)橛辛嘶�本法�?guī)的保障，韓國(guó)的弱勢(shì)群體保護(hù)政策在實(shí)施過(guò)程中很少出現(xiàn)偏差，也很少節(jié)外生枝或遭遇阻力。
　　(本文責(zé)任編輯：劉萬(wàn)鎮(zhèn))

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