為了不讓“許多群眾千里迢迢地跑來北京”，上級的主要思路就是施壓。以上訪量特別是進(jìn)京上訪量為最基本指標(biāo)的信訪責(zé)任追究制，使地方黨政官員為了自身的政治利益，不得不采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段來消解上級施給的壓力。信訪過程是個不停地施壓和解壓的過程。
　　
　　中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳人民來訪接待室(國家信訪局來訪接待司)在北京永定門的一條死胡同里，它旁邊是全國人大人民來訪接待室。每天-上班，就有全國各地的訪民懷著“告御狀”的心情涌向這里。2007年以前，這條胡同還擠滿了各地前來“接訪”的人員，這些人有時比訪民還多，他們分別負(fù)責(zé)對來自本地區(qū)的訪民進(jìn)行攔截、勸返，阻止登記。2007年起，國家信訪局嚴(yán)禁接訪人員在門外攔截、阻撓上訪人員，接訪人員便改變策略。每天下午4點(diǎn)，信訪局保安將訪民清理出去后，接訪人員隨即進(jìn)入，試圖與里面的登記人員協(xié)商銷號。
　　以上情形，就是中國信訪現(xiàn)狀的象征。家住北京宋莊畫家村的信訪問題專家于建嶸，創(chuàng)作過一組名為《上訪者》的系列油畫。畫中人物均為于建嶸在北京上訪村拍攝的各地訪民。這些訪民或身穿白衣，或頭裹白布，上書又黑又大的“冤”字�！霸�，可謂是進(jìn)京上訪人員普遍心聲的概括。畫中人的眼神里。既有倔強(qiáng)又有迷茫，既有悲哀，又有一股狠勁兒。于建嶸說：“他們要沒有股狠勁兒，就不可能千里迢迢地到北京上訪，不達(dá)目的誓不回去�！�
　　這些畫作中最醒目的一幅，于建嶸名之為《母親》。他說：“畫家陳丹青看見我這幅畫，痛哭流涕，說：‘30年前，我看羅中立的《父親》，看到的是中國農(nóng)民的苦難；30年后看《母親》，我又看到了中國農(nóng)民的冤屈�！�
　　于建嶸認(rèn)為，近年來的信訪制度改革正往一條死胡同里走，長期形成的制度慣性，仍然是在強(qiáng)化信訪解決民眾權(quán)益糾紛的能力，目前大力推行的各種信訪責(zé)任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接待制度等，就是這種思維定勢的產(chǎn)物。這種慣性力量每自我強(qiáng)化一次，都是往胡同里又走T--步，已經(jīng)很難退出了。
　　
　　訪民“冤”
　　
　　東北訪民單亞娟，上訪反映本單位弄虛作假、損害國家及職工利益等問題。她從2006年來北京，至今已有四五年的“訪齡”了，僅2006一年間，單亞娟就被單位接訪人員接回去8次，屢接屢返，自己光車票錢就花了4萬多元。但非常之處并不在此，而在于她同時在北京打了31場官司，全部走司法程序，涉及北京8個區(qū)的公檢法，忙得不亦樂乎。
　　據(jù)單亞娟自述，2007年9月28日，她被接訪人員送到京郊一家收容所，在這里遭遇毆打，致其骶5椎體粉碎性骨折。從收容所(單亞娟稱之為“黑監(jiān)獄”)出來后，單亞娟就去報警，要求傷情鑒定。警察不開鑒定委托手續(xù)，她就趴在派出所椅子上不走。北京市公安局法醫(yī)鑒定中心的法醫(yī)陪她去指定醫(yī)院，拍出的片子是陳舊性骨折，單亞娟多個心眼，私下另找一位大夫拍片，結(jié)果顯示骨折是新鮮的。法醫(yī)根據(jù)前一個拍片結(jié)果，鑒定單亞娟受的是輕傷害，單亞娟不服，要求法醫(yī)重新鑒定，遭拒。她自己先后跑了5家醫(yī)院，拍片，做會診，結(jié)論都不是陳舊性骨折。但市局法醫(yī)鑒定中心又給她做了一次鑒定，還是陳舊性骨折。
　　單亞娟與原單位的仇怨糾葛，現(xiàn)在變得無足輕重了，她的主戰(zhàn)場，轉(zhuǎn)移到了與北京公安、司法機(jī)關(guān)的爭執(zhí)上。單亞娟把給她做出“正確結(jié)論”的5家醫(yī)院告上法庭，訴他們“誤診”，逼他們重新做診斷，“勇敢地說出真相”。這是一場單亞娟希望打輸?shù)墓偎荆诿總�區(qū)法院起訴一家醫(yī)院，所有法院都不愿審這個案子。被告律師也急眼了：“你就是瞎整!一看就不是醫(yī)院的問題，為啥你非告我醫(yī)院?”
　　同時，單亞娟在北京4個區(qū)的公安局、檢察院都投訴或報了案。她到檢察院告公安機(jī)關(guān)行政違法，檢察院認(rèn)為不夠立案條件，她又去法院對公安局提起行政訴訟。一審法院不出裁定也不受理，她就告到上級法院。同時，單亞娟在老家也打著兩場官司。她去當(dāng)?shù)毓簿指鎲挝活I(lǐng)導(dǎo)對她“非法拘禁”，公安局不立案，她就到檢察院申請立案監(jiān)督，又到法院刑事自訴。單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，看來還是讓單亞娟呆在北京，讓她跟北京公檢法纏斗的好。
　　據(jù)單亞娟說，關(guān)過她的那所“黑監(jiān)獄”，在她出來一個月后，被當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶕v毀了。最近，單亞娟在北京上訪村又聯(lián)系了十幾位曾被“黑監(jiān)獄”關(guān)押的訪民，去法院提起刑事自訴，控告黑監(jiān)獄對其“非法拘禁”。集體起訴時，法院說他們沒有證人，單亞娟就給大家出主意，一+A--個人起訴，受害人互相作證。單亞娟的媽媽說她：“你在北京，比上班還忙!”
　　現(xiàn)如今，地方政府與訪民的關(guān)系，是“剃頭的怕瘌痢頭，瘌痢頭怕剃頭的”。2008年12月底，國家信訪局等機(jī)構(gòu)就信訪問題舉行座談會，與會人士意識到：當(dāng)前信訪總量仍然居高不下，集體訪和重復(fù)訪增加，而且組織化趨勢更加明顯。上海市委市政府信訪辦公室主任張示明在會上書面發(fā)言稱：“目前，少數(shù)責(zé)任單位對一些信訪老戶的纏訪鬧訪束手無策，經(jīng)常為了息事寧人而突破政策底線，放寬政策尺度，滿足不合理訴求，從而給其他信訪人以‘會哭的孩子有奶吃’的示范效應(yīng)……少數(shù)信訪老戶占用了絕大多數(shù)信訪工作資源。絕大多數(shù)基層信訪部門往往是用80％的精力去處理20％的老戶問題，導(dǎo)致日常的初信初訪工作責(zé)任難以有效落實(shí)。如此，初信初訪慢慢也演變?yōu)橹匦胖卦L甚至老戶。另外，對信訪老戶開展的勸返穩(wěn)控工作，基層投入了大量的人力、物力和財力，但收效并不明顯，也因此極大地挫傷了基層工作的積極性�！�
　　而當(dāng)前國內(nèi)各類社會矛盾高發(fā)，法定的社會解紛機(jī)制又不健全，這些矛盾很多都擠壓到了信訪渠道，信訪工作不堪重負(fù)，信訪之路險象環(huán)生。而且，訪民不僅把上訪當(dāng)作表達(dá)訴求的唯一渠道，還亟盼通過它來解決自己的實(shí)際問題，雖然多數(shù)上訪的真實(shí)效果并非如此。
　　2007年8月，山西人陳會林和武保明去清徐縣法院打官司。陳會林看到國旗落在法院地上，多次提醒法官未獲理會。陳致電當(dāng)?shù)貓笊纾瑢⒋耸缕毓�。一個月后，陳、武二人再來清徐縣法院，與副院長劉志家發(fā)生爭吵，陳會林遭打，法院對他倆以“侮辱誹謗威脅毆打?qū)徟腥藛T，沖擊領(lǐng)導(dǎo)辦公室”為由，行政拘留各15天。第一次拘留期滿當(dāng)日，法院再以“當(dāng)事人并無委托陳會林、武保明為代理人，委托手續(xù)系二人偽造，妨害民事訴訟，干擾法院的正常工作”為由，簽署了兩份拘留決定書，兩人共被拘留30天。
　　2007年9月，兩人走上上訪之路。法院愿意道歉，愿意賠償，就是不愿意撤銷拘留決定書。陳會林把生意停了，專門告狀，前后進(jìn)京上訪十幾次，自稱“已成太原上訪人員的領(lǐng)袖”。太原中級法院紀(jì)檢副組長齊志丕曾致電本刊記者，承認(rèn)“國旗案”確有此事，清徐縣法院處理 有所不當(dāng)，但陳會林是上訪戶，也有夸大其詞等問題，希望本刊記者理解。
　　陳會林在清徐縣法院挨打時，一位當(dāng)時在場的老漢為陳會林作了證。老漢名叫劉國亮，在清徐縣經(jīng)營棉花加工業(yè)務(wù)，2002年被縣工商局以“投機(jī)倒把”行政處理，加工點(diǎn)東西全部沒收拍賣，罰款4萬元。劉不服，要求市工商局行政復(fù)議。在市局干預(yù)下，縣工商局下了第二份處罰決定，除不罰款外，維持其他三項(xiàng)處罰決定。老漢仍不服，再次申請行政復(fù)議，但市工商局支持縣局處罰決定。劉國亮隨即告上法庭，在縣、市法院先后6次訴訟，下了7個判決書。清徐縣工商局把沒收的設(shè)備退回給劉國亮，沒收的產(chǎn)品拍賣所得4萬多元，亦退款給他。
　　劉國亮認(rèn)為退款不夠數(shù)，“我人不在場，你把我的東西強(qiáng)制收購了，不能你說多少錢就是多少錢!”在陳會林指點(diǎn)下，70多歲的劉國亮九赴北京上訪。2008年北京奧運(yùn)會前，鎮(zhèn)政府干部24小時盯守劉國亮。但劉國亮還是跑了。鎮(zhèn)政府拿5萬元給他，讓他回來。奧運(yùn)會一結(jié)束，政府又不管他了。2009年，劉國亮連續(xù)去了四五趟北京。當(dāng)年國慶節(jié)前，鎮(zhèn)干部又對他監(jiān)視居住，但劉國亮再次跑了，他想，這回政府再給我一次錢，就算了，我不再上訪了。
　　但他想錯了。去年9月14日，清徐縣公安局將劉國亮抓捕。今年4月22日，清徐縣法院下達(dá)一審判決書，劉國亮犯“非法經(jīng)營罪”，判處有期徒刑3年，并處罰金20萬元。清徐縣法院一位副院長意味深長地對劉的女兒說：“你老子就是讓陳會林給害了�！�
　　
　　政府“煩”
　　
　　于建嶸說，訪民的心理可用一個“冤”字來概括，地方政府的心理則可由一個“煩”來表達(dá)。
　　從地方政府的角度來看，民眾上訪要求解決的問題有兩類，一類是地方政府能夠解決、應(yīng)該解決的；另一類是地方政府無法解決，也不該由他們解決的。
　　現(xiàn)在的信訪部門多數(shù)為黨委、政府所設(shè)立，目的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府行政體系內(nèi)解決問題，但有些問題本身就是涉及政府的一些職能部門的，雖說“解鈴還須系鈴人”，但誰把鈴鐺系上去了，誰都不想自己去解。另外，大量涉法涉訴問題、歷史問題、中央及上級政策導(dǎo)致的問題，以及政治體制滯后帶來的問題等，則超出了地方政府的職責(zé)及解決能力。
　　江蘇阜寧縣基層干部周嚴(yán)東說：“現(xiàn)在的信訪部門就相當(dāng)于醫(yī)院的掛號處，只管掛號，不管看病。”周嚴(yán)東曾為自己被“非法免職”一事長期上訪，國家信訪局把他的上訪材料轉(zhuǎn)到省信訪局，省信訪局又要求阜寧縣解決。最后，周嚴(yán)東無奈接受了縣里給他安排的新工作。
　　對于進(jìn)京上訪民眾經(jīng)常遭遇的拘禁現(xiàn)象，于建蠑說：“要研究地方政府為什么抓人，他是在一票否決的壓力下，不得不抓人。如果‘只要老百姓來北京，我就把你市長撤了’，誰當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)也要抓人�！�
　　為了不讓“許多群眾千里迢迢地跑來北京”，上級的主要思路就是施壓。以上訪量特別是進(jìn)京上訪量為最基本指標(biāo)的信訪責(zé)任追究制，使地方黨政官員為了自身的政治利益，不得不采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段來消解上級施給的壓力。信訪過程是個不停地施壓和解壓的過程。這是一個多輸?shù)慕Y(jié)果，大家都認(rèn)為有用，跑來跑去，忙來忙去，后來都知道沒有用。
　　2006年10月17日，河南省一位縣政法委書記在一次“重復(fù)上訪專項(xiàng)治理工作會議”上講話稱：“銷賬是無奈之舉，是最后一招，也是最直接的花錢買穩(wěn)定。對已發(fā)生的上訪，在勸返時必須注意同上級信訪部門及省、市工作組的溝通，爭取諒解，爭取不通報，銷賬要迅速，因?yàn)楝F(xiàn)在來訪登記都在電腦上進(jìn)行，或以電傳形式向領(lǐng)導(dǎo)匯報，錯過了時機(jī)，也許要以十倍的代價，十倍的努力才能處理�！�
　　次年4月13日，原任政法委書記已調(diào)任本縣政協(xié)主席，新任縣政法委書記在與前類似的會議上講話稱：“目前，個別單位對銷賬不理解……上級這樣考核，我們只能與時俱進(jìn)，適者生存嘛!今后，發(fā)生上訪必須銷號。銷號只是經(jīng)濟(jì)上的付出，不銷號就是政治前途上的損失。一個單位進(jìn)入登記一起并不可怕，但每個單位登記一起全縣就是近百起，后果是影響縣委、縣政府的形象，是市對縣的追究和否決，這個責(zé)任不是哪個人、哪個單位能負(fù)得起的�！�
　　新任政法委書記續(xù)說道：“(對上訪者)打擊的重點(diǎn)是集體上訪、非正常上訪和重復(fù)上訪，必須做到：發(fā)生一起，打擊一起，按照上級規(guī)定，屬地單位負(fù)責(zé)調(diào)查取證，--公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法處理，廣播電視局負(fù)責(zé)公開曝光。公開曝光很重要，可以起到殺一儆百的作用。三個部門一定要密切配合，信訪局負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)。去年，我縣在這方面做得很好，治安拘留了27人，勞教了1人，送精神病院1人，遏制了上訪的高發(fā)態(tài)勢。但是，個別單位還有‘打擊靠領(lǐng)導(dǎo)’的依賴思想。有一個鄉(xiāng)，上訪量很大，問題很多，既沒有解決一起，又沒有處理A，這就要好好找原因，為什么其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)能打擊，你就打擊不了呢?今后，你不追究上訪人的違法行為，我就追究你在穩(wěn)控上的失職行為!”
　　
　　信訪困境如何化解?
　　
　　目前的信訪制度，已經(jīng)難以依靠對其本身的細(xì)節(jié)進(jìn)行再安排的方法，來遏制它所產(chǎn)生的日益壯大的混亂。
　　綜觀目前各類信訪熱點(diǎn)，它們反映了社會不同群體之間、階層之間、群體同政府之間的種種矛盾。這些矛盾具有多發(fā)性、直接性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，也具有改革發(fā)展進(jìn)程中的某種必然性，以及人為的加劇性。近幾年來，各地集體越級進(jìn)京上訪大量增加。說明各個上訪群體同地方政府的矛盾，已由訪民帶到了中央，轉(zhuǎn)變?yōu)檫@些群體與中央政府的矛盾。但中央又通過信訪部門將它交回到地方。訪民、地方政府、中央政府，三方都在磨道里轉(zhuǎn)圈，卻始終離不開這個圈子。
　　地方政府派人攔截、勸返去中央信訪機(jī)關(guān)反映問題的訪民，地方官員稱之為“接訪”，訪民則稱之為“截訪”或“暴力截訪”。進(jìn)京接訪活動從1950年代就開始了c中央并不希望訪民都到北京來。中央的難處，一方面說上訪是公民合法權(quán)利，鼓勵上訪，另一方面又認(rèn)為“如此眾多的群眾到北京要求解決各種具體問題，這給中央機(jī)關(guān)的工作增加很多困難”。但訪民就偏愛到北京來“告御狀”，順便給地方政府添點(diǎn)兒堵；的確也有個別進(jìn)京上訪者，得到高層領(lǐng)導(dǎo)批示，問題解決了"訪民就更相信中央有好人，以及“告御狀”的威力了。
　　中央和上級政府把“維穩(wěn)”作為一項(xiàng)重要的政績考核指標(biāo)，試圖約束基層官員的不當(dāng)執(zhí)政行為，但是這種約束不但沒有發(fā)揮作用，反而異化為“維穩(wěn)壓倒一切”的現(xiàn)實(shí)考量。地方政府維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過政府的民生支出，似已成為各地普遍現(xiàn)象，然則社會并未因此進(jìn)步，它只是一場空轉(zhuǎn)。就是說，起碼在某些地方，政府用于社會空轉(zhuǎn)的費(fèi)用，已超過了實(shí)際用于民生的支出。
　　于建嶸說，他接觸了許多地方信訪干 部，他們對上級的怨言大得很：“你一方面說上訪是老百姓的權(quán)利，一方面又要我們把他從北京搞回去，但有些問題不是地方政府能解決的，它們本來是上級的問題，或者法律的問題，還有的是歷史問題，地方政府解決不了，你又讓我解決，我只好采取抓人的方法，不讓他來�！�
　　在信訪實(shí)踐中，攔截上訪民眾所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本已成為了地方政府的沉重負(fù)擔(dān)，有時，截返一個上訪者的費(fèi)用足以解決其所反映的問題。那為什么地方政府寧愿花錢截訪，也不愿把這筆錢用于解決上訪者的問題呢?
　　一是因?yàn)橹袊恼误w系是一級一級地向上負(fù)責(zé)，對上服從，地方政府與民眾間保持有某種程度的鴻溝。即使地方官員清楚地知道接待民眾上訪、合理解決其反映的問題，有利于自己實(shí)時地掌握民情，運(yùn)用民情，加固治理，消弭禍患于無形，卻也不屑為之。二是官員擔(dān)心為一個上訪者解決問題，會引出更多上訪者的類似要求，更有些訪民被官員看作制造麻煩的煽動家或敲詐勒索分子，對他們的要求不屑一顧。三是這筆錢并非由官員個人掏腰包，而最終還是由納稅人來埋單。
　　信訪工作陷于困境的主要根源，在于信訪運(yùn)行的邏輯和規(guī)則與中國現(xiàn)行政治體制一脈相承，最集中的表現(xiàn)，就是建立在壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制。于建嶸一再強(qiáng)調(diào)：“我不是要否定信訪制度，我從來沒說過這個話，問題是制度的運(yùn)行方式有問題。最關(guān)鍵的問題，要加強(qiáng)對地方的監(jiān)督，打開司法之門。老百姓不相信司法，就解決司法問題呀。”
　　近日，于建嶸向中央有關(guān)部門提出了一個“三步走”的信訪改革建議：第一步，中央取消信訪責(zé)任追究制，國家信訪部門不再給省區(qū)市開信訪移辦單，不對訪民的信訪級別作特別的限制，并由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。第二步，強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力。由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。可由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)，也可以考慮建立全國性的巡回法庭，以及擴(kuò)大訴訟受理范圍，由司法部門依法查處對信訪人迫害案件，組織社會中介機(jī)構(gòu)對群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助，在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級法院和檢察院管理和保障等。第三步，撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會。通過人民代表監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立公民的利益表達(dá)組織。
　　概括言之，信訪已越過安全生產(chǎn)、社會治安而成影響社會穩(wěn)定之最大隱患，而“牽”起信訪這“一發(fā)”，就“動”了國家政治體制的“全身”。信訪改革的重點(diǎn)不在信訪領(lǐng)域，而在政治體制改革這一大盤棋，比如改變從上到下的壓力體制，推動“以縣級人民代表專職化為起點(diǎn)，以政治分權(quán)為杠桿，以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革”，以及允許社會各階層建立利益表達(dá)組織、人大代表專職化等等；同時，還要寄望于相應(yīng)的司法改革，以及充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。
　　反過來說，鑒于解開信訪困境的急迫需求，信訪制度改革或會成為國內(nèi)新一輪政治改革、司法改革的契機(jī)。

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