隨著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，今年6月以來，一級(jí)城市的土地市場(chǎng)正在逐漸降溫，土地流拍現(xiàn)象也逐漸增多，這使得嚴(yán)重依賴土地收入償債的地方政府債務(wù)危機(jī)更日益凸顯。 　　國(guó)家審計(jì)署的最新調(diào)查結(jié)果顯示，18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)截至2009年底政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100％，最高的達(dá)364.77％。
　　這是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。土地出讓金在地方政府財(cái)政收入中占了40％～50％的比例，一旦土地財(cái)政收入銳減，地方政府的債務(wù)危機(jī)將會(huì)放大。
　　在過去的幾年當(dāng)中，土地儲(chǔ)備制度備受地方政府追捧，是維系地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)的一項(xiàng)重要制度，這不但招致地方政府與民爭(zhēng)利的批評(píng)，也導(dǎo)致了以土地儲(chǔ)備和出讓為支撐的地方融資平臺(tái)亂象雜生。
　　
　　問題突出
　　
　　地方政府基于土地儲(chǔ)備、土地開發(fā)而進(jìn)行的收購和征收土地運(yùn)動(dòng)正在愈演愈烈。
　　“近年來我們所共代理472件征地拆遷案，其中90％是因地方政府土地儲(chǔ)備引起的�！北本┦惺⑼⒙蓭熓聞�(wù)所律師張興奎告訴本刊記者。
　　今年5月，張興奎向全國(guó)人大常委會(huì)致函，要求審查《土地儲(chǔ)備管理辦法》的合法性，炮轟土地儲(chǔ)備制度。
　　事實(shí)上，在去年底今年初關(guān)于修訂《拆遷管理?xiàng)l例》的討論過程中，有關(guān)土地儲(chǔ)備制度的異見者就有很多，“一是這個(gè)《土地儲(chǔ)備管理辦法》所加劇的政府靠賣地生財(cái)?shù)牟粷M，二是所引發(fā)的惡性拆遷事件比較多�！眳⑴c討論的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)記者說。
　　按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》第十條，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲得儲(chǔ)備土地的來源主要有四種：一是依法收回的國(guó)有土地，二是行使優(yōu)先權(quán)購買的土地，三是收購的土地，四是已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地。
　　“目前來看，依法收回的國(guó)有土地和行使優(yōu)先權(quán)購買的土地導(dǎo)致的問題不多。重點(diǎn)在于收購和征收的土地�！苯�明安指出。
　　在張興奎所代理的拆遷案件之中，大部分引起糾紛的拆遷案件正是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購和征收的土地。實(shí)際上，由于依法收回的國(guó)有土地和行使優(yōu)先權(quán)購買的土地，主要指出讓后閑置未開發(fā)的國(guó)有土地，以及國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)重組過程中搬遷、轉(zhuǎn)讓的土地，而隨著城市市中心已高強(qiáng)度開發(fā)，國(guó)有企業(yè)改制重組的高潮期過去，這一部分可獲得的土地?cái)?shù)量很有限，且無利可圖，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)40％～50％的土地則來源于收購和征收”。
　　“土地在升值，而依法回收的國(guó)有土地越來越少，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購和征收的比例也就越來越大�！睆埮d奎說。在杭州，竟有2003年才蓋的房子，2006年就因?yàn)檎�府土地收�?chǔ)被要求再進(jìn)行拆遷的情況。
　　收購和征收的土地來源，大部分是城市擴(kuò)張的結(jié)果，涉及城郊農(nóng)用地和集體用地的征收，以及以棚戶區(qū)改造和舊城更新為名的城中村改造。成都唐福珍案、上海潘蓉案、北京席新柱案等等，一系列慘烈的征地與拆遷惡性事件中，都有以城市開發(fā)建設(shè)為由所進(jìn)行的拆遷和土地征收，涉及的正是土地儲(chǔ)備制度。
　　收購和征收的土地則大部分都用于房地產(chǎn)開發(fā)，這又在一定程度上造成了地價(jià)飆升，進(jìn)而推動(dòng)房?jī)r(jià)快速上漲的局面。在過去的2009年中，“地王”頻生的現(xiàn)象引致了對(duì)政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)開發(fā)和供應(yīng)的如潮批評(píng)。
　　“土地儲(chǔ)備一方面要保證合理的地價(jià)收入，支持正式建設(shè)，另一方面又必須避免推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，這中間實(shí)現(xiàn)平衡非常困難。因此從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的角度，土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)際上已經(jīng)站在房?jī)r(jià)問題、征地拆遷安置問題、失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題等多個(gè)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，這些問題是指向最大的社會(huì)資源的供應(yīng)，土地供應(yīng)是它巨大價(jià)值釋放的過程。”廣州市土地開發(fā)中心原副主任王普華對(duì)記者說。
　　
　　儲(chǔ)備制度變異
　　
　　土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行至今，已然與其初衷相去甚遠(yuǎn)。
　　1996年8月，上海建立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)――上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，杭州成立了杭州市土地儲(chǔ)備中心。1999年，杭州市在全國(guó)土地集約利用市場(chǎng)研討班上介紹了土地儲(chǔ)備制度建設(shè)的成果和經(jīng)驗(yàn)，引起了強(qiáng)烈反響。
　　實(shí)際上，土地儲(chǔ)備的杭州經(jīng)驗(yàn)得以快速復(fù)制推廣的一個(gè)重要原因，是1999年大量國(guó)有企業(yè)改制重組之后，那些位于城市中心的國(guó)有企業(yè)所使用土地被一并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致大量的國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)格被低估，被賤賣。政府為此成立土地儲(chǔ)備中心，對(duì)這些國(guó)有土地資產(chǎn)進(jìn)行處置，重新回購、再進(jìn)行出讓和拍賣，使其成為房地產(chǎn)開發(fā)用地，實(shí)現(xiàn)土地的增值，再以此償還企業(yè)債務(wù)和銀行貸款，成為盤活存量土地，幫忙國(guó)有企業(yè)脫困的一種有益方式。
　　2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001115號(hào))，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，政府儲(chǔ)備土地正式獲得中央認(rèn)可。
　　2004年，土地協(xié)議出讓被廢止，“招拍掛”的土地出讓方式成為主流。快速的城市化、城市用地的日益緊缺，政府對(duì)土地市場(chǎng)的一級(jí)壟斷，土地的價(jià)值不斷攀升，這使得土地儲(chǔ)備制度逐漸地演變成為一項(xiàng)地方財(cái)政生財(cái)?shù)那�道，土地�?chǔ)備不再僅僅是解決國(guó)企困難的問題，而是成為分稅制改革后地方政府提供預(yù)算外財(cái)政收入的主要渠道。
　　這一模仿國(guó)外“土地銀行”的土地運(yùn)營(yíng)模式為此更獲得了地方政府的青睞。“利用土地收儲(chǔ)，對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對(duì)回收的國(guó)有土地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這都是土地儲(chǔ)備制度發(fā)揮積極作用的一面�！苯�明安說。但在當(dāng)下，與采取土地儲(chǔ)備制度的幾個(gè)主要國(guó)家相比，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)土地儲(chǔ)備的最大區(qū)別，是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，主要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性土地的出讓，而非主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房的建設(shè)。
　　變異在樣板地區(qū)杭州很快就顯示出來，杭州市從1997年8月成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來，上交財(cái)政的資金以每年56％的速度遞增，已從1997年的幾億元上升到2001年的40多億元。在武漢，武漢市土地交易中心由1999年底財(cái)政撥入2000萬元啟動(dòng)資金，發(fā)展到2003年底賬面資產(chǎn)總市值近86億元，實(shí)現(xiàn)土地收益22.65億元。
　　土地財(cái)政愈演愈烈，2009年，全國(guó)土地出讓總價(jià)款達(dá)1.59萬億元，同比猛增六成有余。按照分稅制改革后土地出讓金收成中央和地方三七分成的原則，土地出讓金收入撐起了地方政府40％～50％的財(cái)政收入。
　　土地儲(chǔ)備也分為行政主導(dǎo)和行政結(jié)合市場(chǎng)兩種模式，以土地運(yùn)營(yíng)為核心支撐的地方融資平臺(tái)遍地開花，達(dá)到了307家。這些融資平臺(tái)主要運(yùn)用已收儲(chǔ)土地作為抵押，從銀行貸款進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，再利用土地出讓金進(jìn)行還貸償息，由此獲得市政建設(shè)配套資金和其他建設(shè)資金。
　　中國(guó)社科院2009年的報(bào)告顯示，各類銀行貸款一般占土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金的70％。 90％，個(gè)別地方甚至接近100％。而一旦土地市場(chǎng)遇冷，其將影響到融資平臺(tái)的負(fù)債率劇增，地方融資平臺(tái)大部分又都采用政府擔(dān)保，也即地方政府的債臺(tái)高筑。
　　2007年，審計(jì)署對(duì)全國(guó)11個(gè)城市土地出讓金進(jìn)行審計(jì)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，有的城市土地儲(chǔ)備中心竟然利用假土地證套取銀行貸款。土地儲(chǔ)備中心蘊(yùn)藏巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。隨后，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行共同出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備中心管理辦法》，對(duì)土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)作、土地發(fā)證、抵押貸款等進(jìn)行了規(guī)范。
　　然而自此，土地儲(chǔ)備變成了“有法可依”，縣一級(jí)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)紛紛成立，土地儲(chǔ)備功能便被大肆發(fā)揮。土地儲(chǔ)備的持續(xù)高增長(zhǎng)，可從土地儲(chǔ)備貸款窺見一斑。以興業(yè)銀行為例，截至2009年末，該行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額為307億，同比減118億；但土地儲(chǔ)備貸款余額222.48億，同比增114.58億，增幅高達(dá)186％。建行2009年新增房地產(chǎn)貸款450億元，其中土地儲(chǔ)備貸款占150億元。
　　
　　調(diào)控落空
　　
　　2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)時(shí)曾被有關(guān)部門解釋為一是規(guī)范土地儲(chǔ)備的主體和控制金融風(fēng)險(xiǎn)，二為期冀利用土地儲(chǔ)備機(jī)制進(jìn)行土地調(diào)控，有計(jì)劃地收儲(chǔ)，保持經(jīng)營(yíng)性用地的供需平衡，以此平抑地價(jià)和緩沖房?jī)r(jià)。但從3年來的效果看，這樣的初衷顯然是落空了。
　　“中央政府的目標(biāo)是控制土地價(jià)格，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫；而地方政府不同，在土地價(jià)格持續(xù)走高時(shí)，勢(shì)必會(huì)盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調(diào)控能力。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對(duì)記者表示。
　　中國(guó)社科院2009年城市藍(lán)皮書中亦指出，實(shí)際工作中，往往是部門利益大于國(guó)家利益，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應(yīng)也以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。
　　大量經(jīng)收儲(chǔ)后推出的土地被開發(fā)商收歸囊下，以廣州為例，根據(jù)廣州市房協(xié)公布的數(shù)據(jù)，開發(fā)商在廣州存地2800萬平方米，是政府儲(chǔ)備量的7倍。而如果再加上已收購未開發(fā)的土地，則遠(yuǎn)不止7倍。
　　這些土地從政府儲(chǔ)備轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)商囤地，但很多并未進(jìn)行開發(fā)，而是成了資本市場(chǎng)融資和銀行貸款的資本。根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，截至2009年年底，全國(guó)仍然約有1萬公頃未進(jìn)行及時(shí)開發(fā)的閑置土地。而自2005年以來，全國(guó)產(chǎn)生的“地王”，一半以上至今沒有開發(fā)。
　　顯然，這與地方政府所說的通過增加土地供應(yīng)來調(diào)節(jié)土地供給，進(jìn)而調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的初衷相去甚遠(yuǎn)。
　　“一方面是以低成本強(qiáng)制征收，
　　2r面是以市場(chǎng)化的名義高價(jià)拍賣。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已蛻變?yōu)橐粋�(gè)與民爭(zhēng)利的機(jī)構(gòu)�！睆埮d奎認(rèn)為。
　　在張興奎所接觸的成都拆遷案例之中，拆遷補(bǔ)償15萬元／畝，但土地最終拍賣的價(jià)格則可以達(dá)到150萬元／畝。在土地拍賣市場(chǎng)上，土地溢價(jià)達(dá)到了100％以上的比比皆是。
　　而這些出于“公共利益”進(jìn)行收儲(chǔ)和拍賣所得的收入分配，卻不知所蹤。審計(jì)署最新的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：2009年11個(gè)省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381:81億元，未將683.99億元土地專項(xiàng)資金納入預(yù)算管理。20個(gè)省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項(xiàng)資金77.85億元。
　　
　　廢除的難度
　　
　　　在負(fù)面作用越顯越大的情況之下，要求廢除《土地儲(chǔ)備管理辦法》的呼聲亦越來越多。
　　《土地管理法》規(guī)定的土地征收制度的立法原義是為了滿足‘單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)’用地需求，是基于項(xiàng)目建設(shè)而征收土地，是‘因建而征’；而土地儲(chǔ)備征收的目的是‘為賣而儲(chǔ)’，為了儲(chǔ)備土地繼而進(jìn)行拍賣、出讓，并沒有建設(shè)項(xiàng)目，也沒有建設(shè)的單位和個(gè)人，因此土地儲(chǔ)備制度的征地并不符合《土地管理法》的立法宗旨�！睆埮d奎指出。
　　關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能否作為征收和拆遷主體，目前并沒有明確的規(guī)定，按照現(xiàn)行的《拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷主體為建設(shè)單位，但土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位。北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心土地儲(chǔ)備課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)基本上都是征收、拆遷的實(shí)施主體。雖然有的地方設(shè)置了征地中心或者征地辦，但實(shí)際上人員、機(jī)構(gòu)是一起的，這種設(shè)置使得儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)便于扮演各種角色。
　　《土地儲(chǔ)備管理辦法》僅僅提出了土地儲(chǔ)備的機(jī)制、功能和作用，但在收購和征收儲(chǔ)備土地這兩個(gè)環(huán)節(jié)上，并沒有規(guī)定進(jìn)行收購和征收的條件、程序和標(biāo)準(zhǔn)。政府一味強(qiáng)行征收，加劇了違背《土地管理法》和《物權(quán)法》的違法征收�！苯�明安指出。
　　“這只是3個(gè)行政管理部門聯(lián)合出臺(tái)的一個(gè)部門規(guī)章，從行政法立法的角度看，這涉及一項(xiàng)基本的經(jīng)濟(jì)制度，不經(jīng)過人大，或由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行立法，是不恰當(dāng)?shù)��！苯�說。
　　他認(rèn)為，要解決目前土地儲(chǔ)備制度中的種種問題，最理想的方式是將《土地儲(chǔ)備管理辦法》中收回國(guó)有土地和行使優(yōu)先購買的收儲(chǔ)方式予以保留，而將收購和征收部分的立法約束放人《土地管理辦法》的修訂之中，再由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土地儲(chǔ)備管理實(shí)施條例》�；蛘咧苯訉ⅰ锻恋貎�(chǔ)備管理辦法》廢止(撤銷)，由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土地儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》。
　　不過，針對(duì)土地儲(chǔ)備制度引發(fā)的拆遷沖突和利益扭曲，姜明安亦認(rèn)為目前來看解決的難度還比較大，“《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修訂工作完成后也遇到了來自地方政府的利益反彈，目前也沒有動(dòng)靜�！痹谶@一管理?xiàng)l例的修訂中，提出了如何確認(rèn)“公共利益”與“商業(yè)利益”，并規(guī)定因危舊房改造需要征收房屋的，90％以上被征收人同意，縣級(jí)以上地方人民政府方可做出房屋征收決定。
　　“這是結(jié)構(gòu)性的，復(fù)雜性的矛盾，在分稅制改革之后，地方政府財(cái)政收入縮減，依賴土地財(cái)政的這種經(jīng)濟(jì)制度難以改變，導(dǎo)致了法律突破上的困難。”張興奎說。

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