1992年的廣東第二次改革，深圳和順德是兩員主將、先鋒官，為廣東省初步建立健全市場經(jīng)濟體系立下汗馬功勞。2009年，順德的再次改革，對于廣東全省乃至全國的縣域經(jīng)濟改革，或更具借鑒意義。
　　在珠三角正在掀起的新一輪改革規(guī)劃中，久負盛名的順德再次站到了一個突破的歷史節(jié)點上。
　　8月21日，廣東省委、省政府正式批復(fù)同意佛山市順德區(qū)繼續(xù)開展以落實科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗工作。同意在維持順德區(qū)日前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有經(jīng)濟、社會、文化等方面的事務(wù)，賦予順德區(qū)行使地級市管理權(quán)限。
　　繼7月31日深圳作為特區(qū)、地級市啟動了規(guī)模頗大的“大部制”改革之后，順德作為在全國頗具標本意義的“縣域經(jīng)濟體”，也即將實施“省直管”、“大部制”等一系列的改革。
　　“中央選擇了深圳作為綜合改革試驗點，而廣東省則選擇了順德作為全省的先行改革試驗點�！睆V東省政府發(fā)展研究中心副主任李惠武接采本刊記者采訪時指出。
　　此時，距離順德上一次作為“綜改試驗點”，已過去了10年。其間所經(jīng)歷的反復(fù)，折射出改革進程的波折。
　　
　　存在爭議的區(qū)劃調(diào)整
　　
　　地域經(jīng)濟30多年發(fā)展中，行政主導(dǎo)的大手始終不曾遠離，其對地域的影響至深。順德也在行政主導(dǎo)下經(jīng)歷過輪回。
　　
　　1992年，在改革巨輪重新啟航時刻，曾賦予廣東很重的分量，而廣東則把突破口選擇在順德。這一年，順德“撤縣設(shè)市”，成為縣級市，被廣東省委、省政府確定為綜合改革試點，開始一輪轟動的改革。
　　“與其他地區(qū)先搞對外開放促發(fā)展不同，順德是先從體制創(chuàng)新開始促發(fā)展，沖破高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制�！崩罨菸湔f。
　　國有制、集體所有制經(jīng)濟進行多元化改制，推行“靚女先嫁”，政企分開、行政管理體制精簡扁平、放權(quán)，得益于走在全國前列的企業(yè)產(chǎn)權(quán)體制和行政管理體制改革，順德民營經(jīng)濟獲得了高速發(fā)展，成為植根于本土的草根經(jīng)濟、內(nèi)源經(jīng)濟發(fā)展的樣板。
　　1980年代末至21世紀初，順德經(jīng)濟突飛猛進，依托鎮(zhèn)域經(jīng)濟，形成了頗具特色的“一個鎮(zhèn)一個龍頭產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展格局，頭頂“家電之鄉(xiāng)”、“燃具之鄉(xiāng)”、“涂料之鄉(xiāng)”等光環(huán)，2000年至2003年，連續(xù)4年居國家統(tǒng)計局公布的全國縣域經(jīng)濟百強之首。
　　行政放權(quán)讓利的結(jié)果，是時至今日，民營經(jīng)濟占據(jù)了順德經(jīng)濟總量的70％，在全區(qū)稅收、財政收入的貢獻率超過了一半。
　　但隨著經(jīng)濟的快速增長，順德遇到了“成長的煩惱”：即經(jīng)濟實力與行政區(qū)劃所賦予的經(jīng)濟管理權(quán)限之間不匹配，有人將這個落差比喻成“大人穿童衣”，改革走到一定的階段，再次遇上了如何放權(quán)的問題。
　　1999年，廣東省委、省政府確定順德為率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化試點市，給予順德地級市管理權(quán)限。除公檢法系統(tǒng)及黨組織繼續(xù)歸佛山管轄之外，順德的其他序列都直接對省里負責。
　　但就在順德、南海等原先屬佛山代管縣級市“諸侯做大”的同時，佛山市也面臨著如何做大的問題，當時正值區(qū)域中心整合做大的熱潮。
　　為了打造“廣東省第三大城市”，在順德“撤縣設(shè)市”之后的10年，也即2002年，在行政主導(dǎo)之下，大佛山的整合以消除體制壁壘、政策壁壘、管理壁壘、市場壁壘和資源配置壁壘的名義，將順德、南海、高明、三水等縣級市撤市并區(qū)，佛山市從原先77平方公里一躍成為總面積3800多平方公里的地級市。
　　當時的《經(jīng)濟日報》發(fā)表文章認為：“這種用做大經(jīng)濟區(qū)域的辦法來化解存在于行政區(qū)劃上的矛盾，不失為一種積極的策略。大佛山式的整合，為同類地區(qū)化解矛盾提供了一種思路�！�
　　順德的綜合改革試點市身份戛然而止，“雖然省委省政府當時并沒有下文說終止或取消試點地區(qū)的資格，但隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，實際上這一工作就暫停下來了�！崩罨菸湔f。
　　2004年，曾經(jīng)連續(xù)4年位居全國百強縣首位的順德被江蘇昆山市取代，此后一直與桂冠無緣。而在排行榜之外，恰好是順德所經(jīng)歷的行政區(qū)劃變遷，這引起了爭議。
　　2002年，時任順德市委書記的馮潤勝聽到順德撤市設(shè)區(qū)的風聲后，找遍相關(guān)省領(lǐng)導(dǎo)，“我明確說，對順德而言，撤市設(shè)區(qū)弊大于利�！�
　　2003年1月8日，順德和南海、高明、三水正式并入佛山。那天，已經(jīng)調(diào)任佛山市人大常委會副主任的馮潤勝很傷心，“無法接受這個事實。”
　　“順德這幾年發(fā)展的遲滯，可以說與2003年的行政區(qū)劃調(diào)整有著比較大的聯(lián)系�！爆F(xiàn)時已經(jīng)退休的馮潤勝對記者說。
　　
　　行政拉郎配利益千萬重
　　
　　行政區(qū)劃的調(diào)整，帶來的是整個行政管理體制的變化，而這樣的變化對于促進縣域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展是好是壞，爭議頗多。
　　溫榮欣，一個總是對外稱自己是“正宗的順德人”的民間人士，2004年便將自己開的一家家具工廠和鋪面賣掉了。他的廠里曾經(jīng)有100多名員工，“2003年合并后，感覺稅比以前征得重了，生意也不好做，捱到2004年就無做實體的廠和鋪了�！彼麑τ浾哒f。溫對2003年的那場大合并抱有怨言，2004年后他開始轉(zhuǎn)做貿(mào)易。
　　對于合并后行政審批權(quán)對中小企業(yè)的微觀影響，溫榮欣說：“2002年后我個人感覺，順德各樣政策馬上變得繁瑣，樣樣都要佛山的審批。朋友的一個南粵風采投注站，以前什么都有人送上門幫忙搞，甚至包括打印紙，合并后，一個小小的南粵風采投注站的什么瑣碎東西都要到佛山批，處處受制�！�
　　曾多次前往順德進行調(diào)研的國家行政學(xué)院公共管理教研部竹立家教授對于順德并入佛山之后，行政管理體制變化對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的限制有著自己的看法：“主要是行政自主權(quán)的弱化，以前是一級政府，招商引資、銀行貸款、項目審批、體制改革的很多權(quán)限在縣里就可以批了‘撤市設(shè)區(qū)’后是半級政府，這些審批權(quán)限都沒有了，要經(jīng)過地市一級，效率當然要低很多。而企業(yè)對于時間、金錢等成本節(jié)約的反應(yīng)是很敏感的�！�
　　地市一級對區(qū)財政收入的截留或許是影響更大的一個因素，“財政截留明顯影響了順德的城市公共設(shè)施建設(shè)，并且規(guī)劃權(quán)和土地開發(fā)權(quán)不在區(qū)里�！敝窳⒓覍τ浾哒f。
　　來自廣東省委辦公廳2008年11月印發(fā)的一份材料稱，2003－2007年，順德共上繳佛山市公路建設(shè)專項資金22.5億元，從2007年下半年起，順德每年向佛山上繳10億元土地出讓金和區(qū)級稅收收入的10％。
　　據(jù)悉，2008年順德上繳佛山市的財稅收入接近20億元，2008年，順德全區(qū)財政收入為273億元，一般預(yù)算收入為79.3億元。
　　作為全國百強縣，“富有”的順德并入佛山之后，由于佛山推行的一系列“同區(qū)同待遇”的舉措，也引發(fā)順德人的不滿情緒，“行政工資、社保都要求五區(qū)一刀切，那相當于順德補貼其他地區(qū)�！睖卣f。資源整合的效果不見，“抽水”效應(yīng)卻明顯。
　　一個有意思的現(xiàn)象是，時至今日，相當 部分順德人的參照標卻是原先與順德并稱“廣東四小虎”的東莞、中山等地級市，對比的結(jié)果就是差距越來越大。2002年，順德與東莞GDP之比為0.69：1，到2006年變?yōu)?.40：1。
　　在財政上繳的同時，在資源的分配上，佛山市更傾向于佛山主城區(qū)禪城，以及與禪城更接近的南海，順德則淹沒在了“廣(州)佛(山)都市圈”之中。
　　“變成市轄區(qū)的一個前提是，中心城區(qū)本身的經(jīng)濟實力很強，輻射的能力也比較強，這樣如果整合起來的話，對其他區(qū)能夠起到一個帶動的作用，但如果中心城區(qū)能量不夠大，輻射能力不夠強，效果就會不明顯�！狈鹕绞形h校副校長何勁和對記者說。
　　“從全國的范圍來看，市與縣之間，矛盾是普遍的，所有最頭疼的問題，都在縣一級。市一級是城市化管理，而縣、區(qū)一級需要解決的是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)等諸多難題，而這恰恰需要市一級財權(quán)、自主權(quán)的下放�！焙握J為。
　　“城市群的協(xié)同發(fā)展不能依靠行政拉郎配�！敝窳⒓覄t認為，“大佛山”的設(shè)想，既有整合資源的出發(fā)點，也有打造大城市群的出發(fā)點。但在這一過程中，行政體制的變更有損縣域經(jīng)濟體的發(fā)展規(guī)律。而“促進城市群的發(fā)展，恰恰是行政分權(quán)的結(jié)果，而不是大包大攬”。
　　對于撤市并區(qū)后存在的一些問題，李惠武認為要以發(fā)展的眼光去看待，“稅制的問題，是中央制定的，而不是佛山自己能夠制定，既然行政區(qū)劃變成區(qū)，按照稅制設(shè)計，區(qū)財政就要上繳市財政一部分�！�
　　從合并后的數(shù)據(jù)來看，根據(jù)佛山市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，順德GDP總值2006年突破1000億，2008年突破1500億元，2002年-2008年，6年增長1.8倍。在全國縣域經(jīng)濟體里仍走在前列。
　　“這個發(fā)展的過程不能做假設(shè)，誰也不能保證不合并發(fā)展速度就比合并要更快�！崩罨菸湔f。
　　
　　又到改革再出發(fā)的節(jié)點
　　
　　面對經(jīng)濟改革過程中所遇到的行政體制礁石，馮潤勝有著更深的體會，“1992年撤縣設(shè)市的當口，正是鄧小平南巡，當時順德的改革很明確，希望一步到位搞市場經(jīng)濟�！�
　　1993年，順德在企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革過程中，配套進行了行政體制改革，值得注意的是，在順德這次綜合改革中，行政體制改革工作是先于產(chǎn)權(quán)改革開始的，并與時下的大部制改革相契合。在此后幾年中，二者―直相互配套進行。
　　當時，順德市有部、委、辦、局56個，此外還有l(wèi)OO多個臨時機構(gòu)。黨政同設(shè)、職能重合、政企不分，被戲稱“一條甘蔗有6個部門管”。順德的改革通過“撤一批、并一批、轉(zhuǎn)一批”，將全市黨政機關(guān)從50多個精簡至30多個，市直機關(guān)人員由1235名減少到約900多名。
　　在這一過程中，順德的改革也曾引起爭議，有人認為產(chǎn)權(quán)改革“步子邁得太大太快”，行政改革也引發(fā)行政官員的抱怨。時任順德市委書記的歐廣源對于身擔改革試驗擔子重負時曾表示：“如果順德都搞不動，那全省就死了�！�
　　由于改革動靜過大，行政改革深化后來也沒有得到省里的賦權(quán)，“改得并不徹底，二級局并沒有撤并�！崩罨菸湔f。
　　而2003年的撤市設(shè)區(qū)，行政改革對于--經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展松綁的效果遭遇反復(fù)。在此之后，關(guān)注順德發(fā)展的各方人士一直在呼吁重新賦予順德省直管的權(quán)限，繼續(xù)推動改革。
　　2008年，汪洋主政廣東，開始提出解放思想，深化改革的口號，隨后，《珠三角改革規(guī)劃綱要》通過了國務(wù)院的批準，深圳、廣州、順德、珠海被列入先行試點改革地區(qū)。
　　“經(jīng)過30年的發(fā)展，廣東省面臨著一系列需要深入進行改革的問題，比如自主創(chuàng)新能力還比較差，區(qū)域發(fā)展的差異還比較大，節(jié)能、環(huán)保壓力比較大，城鄉(xiāng)發(fā)展差異比較大，說到底還是體制的問題，改革要攻堅、要啃硬骨頭，要解決這些問題，要依托縣、區(qū)，搞行政體制改革先行先試。”對于此次廣東省重新確立順德綜合改革試驗區(qū)的背景，李惠武這樣認為。
　　由于有了1992年和1999年兩次改革的經(jīng)驗，“歷史上試過，有傳統(tǒng)的改革慣性”，更由于順德是作為“中觀”縣域經(jīng)濟體中發(fā)展比較均勻的地區(qū)，具有了一定的經(jīng)濟實力，改革更容易創(chuàng)造經(jīng)驗。
　　既是改革，就要賦權(quán)，調(diào)動各級政府的積極性和主動性，而現(xiàn)時取消地級市又是不現(xiàn)實的，這也是此次省委省政府賦予順德在經(jīng)濟、社會、文化上的地級市待遇的原因。
　　“對縣、區(qū)一級改革，有保護線，可以大膽一點的試，順德的改革是要為將來全省其他縣域地區(qū)推行積累經(jīng)驗的�！崩罨菸湔f。
　　2008年11月，省委辦公廳曾印發(fā)材料，專門談順德改革面臨的問題，隨后，汪洋多次到順德進行調(diào)研，順德再改革的話題，被提上日程。
　　而從1999年到2009年，對于順德而言，又是一個10年。
　　
　　能否找準政府權(quán)力的邊界?
　　
　　截至目前，順德的“綜改方案”還在制定之中，對于此次改革，佛山市與順德區(qū)都保持了低調(diào)的狀態(tài)。
　　“行政體制改革的過程也是利益分配的過程，由于順德不是縣級市結(jié)構(gòu)，其行政體制改革的空間到底有多大，是值得關(guān)注的�！庇惺茉L人士認為。
　　在省委省政府的批復(fù)之中，除了司法系統(tǒng)之外，提到黨委由佛山市管，有觀察者認為，“目前這一點在文件里不是很明確，是管人還是管系統(tǒng)?如果是管黨委系統(tǒng)，比如宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、組織部門，就意味著要管一部分的事權(quán)�！�
　　另外，與1999年的綜改批復(fù)相比，此次的批復(fù)中提到“需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外”，經(jīng)濟、社會、文化賦予順德地級市權(quán)限，但“哪些是應(yīng)該協(xié)調(diào)的，目前來看不是很明確，這可能會影響順德放開手腳”。觀察者認為。
　　而由于建制不變，財政直管如何執(zhí)行也是一個問題，由于順德屬區(qū)，除了轉(zhuǎn)移支付上的資本往來可能由省財政直接聯(lián)系之外，稅收上繳是否仍然執(zhí)行，也是一個問題。
　　對此，8月24日在順德召開的區(qū)委區(qū)政府干部動員大會上，佛山市委書記林元和表示：“順德的改革將作為今年市委改革任務(wù)的最重要內(nèi)容之一，在全市形成支持順德區(qū)改革試驗工作的良好氛圍，并加強對順德區(qū)開展綜合改革試驗工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)順德綜合改革試驗總體方案和專項改革方案的制定和批復(fù)工作，搞好對方案的實施督促、檢查和評估，確保各項改革目標的實現(xiàn)�！�
　　改革的重任，更在順德身上。記者從初步方案參與者處獲悉，改革主要是1992年和1999年兩次綜改的延續(xù)，初步方案提出要將一系列行政機構(gòu)裁減與合并，主要是將政府、黨委和政府中職能重疊的機構(gòu)進行合并，合并后，政府機構(gòu)將從原來的20多個減少到15個。此外還包括強鎮(zhèn)擴權(quán)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等內(nèi)容。
　　“不是為了放權(quán)而放權(quán)，放權(quán)是為了體制創(chuàng)新�！崩罨菸湔f。體制創(chuàng)新的要點則在摸索政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會組織之間的關(guān)系，最終是要轉(zhuǎn)變政府的職能，找準權(quán)力的邊界。

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