預(yù)算法之“老”，并不在于它的條款多么陳舊過(guò)時(shí)，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤(rùn)于其中，過(guò)多的未經(jīng)界定的財(cái)政支配權(quán)力被賦予了行政部門(mén)以至官員本人。 　　
　　預(yù)算涉及政治民主、國(guó)民福利、法治化及良好的公共治理，可為社會(huì)公眾對(duì)政府收支活動(dòng)進(jìn)行約束和控制、提高政府財(cái)政活動(dòng)的績(jī)效、為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)提供一套卓有成效的方法和技術(shù)，增強(qiáng)政府的合法性和可信度。所以，在現(xiàn)代國(guó)家里，預(yù)算的人民性與預(yù)算的公共性是同義的�？上В@樣一個(gè)與國(guó)家治理的理念、能力和水平密切相關(guān)的施政工具，卻是我國(guó)以往的制度改革和轉(zhuǎn)型多有忽略的領(lǐng)域。
　　在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史上，各國(guó)幾乎都以預(yù)算改革作為突破口，中國(guó)應(yīng)該也不例外。2008之后的5年左右時(shí)間內(nèi)，將是我國(guó)財(cái)政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，而涉及領(lǐng)域最為廣泛的預(yù)算制度改革，定將是這一輪改革的重頭戲。
　　
　　聯(lián)結(jié)政府與人民的紐帶
　　
　　一個(gè)國(guó)家的政府與它的人民總是要通過(guò)某種方式聯(lián)結(jié)起來(lái)，其最重要的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，就是預(yù)算。我們從一個(gè)國(guó)家收錢(qián)、分錢(qián)和花錢(qián)的方式，就可以清晰地看出它的基本制度的性質(zhì)和它做事的方式，也可以看出這個(gè)國(guó)家的政府與人民之間的關(guān)系如何。
　　在民主法治的社會(huì)里，政府所做的一切都要對(duì)公民負(fù)責(zé)，這是因?yàn)�，這樣的社會(huì)之所以需要一個(gè)政府，唯一的理由是它能夠提供私人部門(mén)難以提供而社會(huì)又須臾不可缺少的公共服務(wù)。政府提供公共服務(wù)所需的資源來(lái)自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國(guó)家暴力為依托的財(cái)政分配關(guān)系，這就使得政府與公民之間既有可能良好合作，也隱含著某種對(duì)抗的潛在的可能性。如果政府施政不當(dāng)，不能造福于民，這種潛在的對(duì)抗就有可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)對(duì)抗。因此，即使只是作為對(duì)納稅人慷慨奉獻(xiàn)的回報(bào)，政府也應(yīng)該承擔(dān)起向人民提供良好公共服務(wù)的責(zé)任。
　　
　　就造福或侵害于公民權(quán)利的潛在能力而言，預(yù)算權(quán)絲毫不遜色于課稅權(quán)。無(wú)論歷史上或現(xiàn)實(shí)中，我們都不難找到這樣的例子，一個(gè)國(guó)家可能有很高的財(cái)政收入汲取能力，但是它在合理配置財(cái)政資源、有效解決社會(huì)問(wèn)題、提高國(guó)民福利方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁。其原因，可以歸結(jié)為在制度上缺乏一個(gè)賦稅征收和使用的“剎車(chē)裝置”，統(tǒng)治者想征多少稅都可以做到，想安排多少財(cái)政資源用于自身耗費(fèi)也都可以輕易做到，無(wú)人可擋。對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，缺乏預(yù)算控制和約束的政府是不安全的、危險(xiǎn)的政府，這樣一個(gè)政府，對(duì)公共利益和公民權(quán)利可以隨時(shí)隨地構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的威脅。
　　那么，如何才能讓政府自覺(jué)地或被迫地將其所征集的財(cái)政資源用于提供公共服務(wù)，而不是其他方面呢?現(xiàn)代預(yù)算制度給出的答案是分權(quán)制衡，即政府與人民共同分享公權(quán)力的最核心的部分――預(yù)算權(quán)：預(yù)算的決定權(quán)歸人民選舉產(chǎn)生的議會(huì)，政府只有在獲得議會(huì)的批準(zhǔn)后并完成授權(quán)程序后，才可以獲得預(yù)算的治理權(quán)。議會(huì)有權(quán)要求政府按年度申報(bào)預(yù)算，并對(duì)之進(jìn)行嚴(yán)格的審查；預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程要處于立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)控之下，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果亦由立法機(jī)關(guān)作出審計(jì)和評(píng)估。而公民則通過(guò)選票和輿論等手段，參與預(yù)算的審議制訂，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，質(zhì)詢、糾正預(yù)算的違規(guī)行為，以保證獲得自己納稅后所期待的公共服務(wù)�？傊�，是社會(huì)公眾在決定著政府預(yù)算，而不是相反。
　　一個(gè)受到制度約束的統(tǒng)治者，其課稅權(quán)只能來(lái)自人民的授予，且只能用于改善國(guó)民福利，而不能用來(lái)為自己謀福利。現(xiàn)代預(yù)算的作用，就是給國(guó)家的預(yù)算體制上裝上一個(gè)“剎車(chē)裝置”，用來(lái)防止司法部門(mén)和官員獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權(quán)謀私，侵犯公眾權(quán)益。由此，“人民的錢(qián)袋子”被牢牢地看緊，強(qiáng)大無(wú)比的政府被關(guān)進(jìn)了“籠子”，自行其是、變成“利維坦”的可能性大大降低。這就是現(xiàn)代預(yù)算的精神實(shí)質(zhì)。如果制度上沒(méi)有權(quán)力制衡和制約，沒(méi)有民主選舉和新聞監(jiān)督，聽(tīng)任政府機(jī)關(guān)無(wú)限擴(kuò)展權(quán)力，專(zhuān)橫跋扈，必將導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的分配不公和財(cái)政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，最終會(huì)失去人民的支持，危及政府的合法性。須在法治的軌道上運(yùn)行
　　在一般情況下，預(yù)算是公共部門(mén)唯一有能力對(duì)公共利益造成全面、持久和系統(tǒng)的損害的因素，而預(yù)算法，則是國(guó)家立法機(jī)關(guān)用來(lái)控制和監(jiān)督政府，將其約束在法治的軌道上使其不過(guò)分偏離最廣泛的公共利益的一整套規(guī)則。就限制和約束政府來(lái)說(shuō)，除憲法外，很少有哪一部法律堪與預(yù)算法相提并論。
　　對(duì)一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，缺乏法治的預(yù)算運(yùn)作，其代價(jià)肯定是巨大的，會(huì)導(dǎo)致大量稀缺的公共資源被用于對(duì)公共利益意義無(wú)多的領(lǐng)域，或用于僅為少數(shù)人服務(wù)而不是普惠于每一個(gè)公民的領(lǐng)域，特別是社會(huì)的弱勢(shì)人群。大量事實(shí)表明，中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法無(wú)力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生。
　　由于預(yù)算法缺乏問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置，預(yù)算常常只是個(gè)擺設(shè)，政府該怎么收錢(qián)還是怎么收錢(qián)，根本不會(huì)受到預(yù)算的約束，由此，我國(guó)預(yù)算十幾年來(lái)持續(xù)性地以年均18％以上的高速度巨額超收，預(yù)算偏離度經(jīng)常高得離譜；也是由于預(yù)算法缺乏問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置，我國(guó)預(yù)算“只講投入，不管產(chǎn)出”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，近年來(lái)更有愈演愈烈的趨勢(shì)。公民對(duì)政府怎么要錢(qián)、怎么花錢(qián)幾乎完全沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更無(wú)能力左右。即使造成重大損失，也無(wú)人為之負(fù)責(zé)。于是，政府及其官員上下都在拼命斂錢(qián)、拼命要錢(qián)、拼命花錢(qián)。所以，中國(guó)預(yù)算問(wèn)題的根子，就在于用錢(qián)的人用著別人的錢(qián)卻可以不受約束、監(jiān)督和制裁，而錢(qián)被別人用的人(納稅人)則無(wú)權(quán)決定和追究自己的錢(qián)的使用，無(wú)力維護(hù)自己的權(quán)益。
　　預(yù)算既然涉及最廣泛的公共利益，因而也就必須在法治的框架下運(yùn)作。議會(huì)通過(guò)的預(yù)算就是法律，或者說(shuō)是具有法律效力的文件，違背預(yù)算就是違法。任何人，包括國(guó)家元首和政府首腦，不管職位有多高，權(quán)勢(shì)有多大，只要他違背預(yù)算法行事，就要受到法律追究和制裁。因?yàn)�，在公共利益�?wèn)題上，如果連預(yù)算法都不能發(fā)揮公正和法治的作用，也就不必再指望會(huì)有別的什么法律能發(fā)揮類(lèi)似的功能。
　　我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法是從1995年開(kāi)始施行的，至今已13年沒(méi)有修訂，明顯不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。實(shí)際上，這部預(yù)算法之“老”，并不在于它的條款多么陳舊過(guò)時(shí)，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤(rùn)于其中，過(guò)多的未經(jīng)界定的財(cái)政支配權(quán)力被賦予了行政部門(mén)以至官員本人。多年來(lái)，大量非規(guī)范財(cái)政行為游離于監(jiān)控之外，違規(guī)現(xiàn)象綿延不絕甚至愈演愈烈，巨量的納稅人無(wú)償提供的“血汗錢(qián)”被肆無(wú)忌憚地濫用，或被毫無(wú)顧忌地挪用，其所造成的資源損失無(wú)可計(jì)數(shù)，都與公民及國(guó)家立法機(jī)關(guān)幾乎完全失去對(duì)預(yù)算的控制與監(jiān)督能力，有著直接的關(guān)系。
　　我國(guó)憲法明確規(guī)定，人民通過(guò)普遍的民主選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。問(wèn)題在于，究竟應(yīng)該怎么負(fù)責(zé)?具體的調(diào)查與質(zhì)詢制度、問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)的程序在哪里?質(zhì)詢權(quán)、個(gè)案調(diào)查權(quán)雖有規(guī)定卻很少啟動(dòng)，罷免權(quán)一般只是用在貪官身上，起碼的預(yù)算專(zhuān)家咨詢機(jī)構(gòu)則根本沒(méi)影兒。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府官員，多數(shù)“無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)”的人大代表根本就不知道自己該問(wèn)些什么和怎么問(wèn)，究其原因，就在于預(yù)算法的缺位。我們沒(méi)有一套完備的預(yù)算的報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽(tīng)證制度，這不是一般性的問(wèn)題，而是嚴(yán)重的制度缺漏。
　　預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠(chéng)意和有能力吸納每一個(gè)公民參與政府的預(yù)算的制定和修正過(guò)程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽(tīng)證制度顯然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理觀念融入預(yù)算法的修訂過(guò)程中，以法律的語(yǔ)言和力量建立起對(duì)政府的外部約束和政府的自我約束，這才是我們真正需要的預(yù)算法。
　　
　　透明度和公開(kāi)性絕非可有可無(wú)
　　
　　現(xiàn)代法治觀認(rèn)為，法治的目的在于約束政府，但這并非法治的唯一目的，另一個(gè)同等重要的問(wèn)題是保障公民的權(quán)利。由于公民權(quán)利幾乎所有的重要方面都與預(yù)算密切相關(guān)，預(yù)算就必須確保財(cái)政預(yù)算的權(quán)利掌握在人民的手里，保障公民對(duì)政府財(cái)政收入和支出的知情權(quán)、過(guò)問(wèn)權(quán)、追究權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不幸的是，長(zhǎng)期以來(lái)，這些極為重要的權(quán)利并沒(méi)有引起人們的普遍重視，包括政府官員，也包括公民自己。
　　預(yù)算缺乏透明度，是指某些掌握公權(quán)力的人故意限制人們掌握正確而全面的信息，或者提供的是虛假信息、質(zhì)量不高的信息。在民主政體下，了解政府在做什么和為什么這樣做，屬于公民的基本知情權(quán)，這種權(quán)利必須得到政府的尊重。因?yàn)橛晒姼顿M(fèi)而由政府官員憑借公權(quán)力收集的信息，理應(yīng)歸公眾所有。一個(gè)官員基于私利而隱瞞、侵占公共信息，與私吞公共財(cái)產(chǎn)沒(méi)什么兩樣，都是對(duì)公民權(quán)利的公然冒犯，絕不能被允許和縱容。
　　預(yù)算的公開(kāi)性，筆者理解是要把預(yù)算置于陽(yáng)光下，讓全體公民“評(píng)頭論足”。建立責(zé)任政府的首要標(biāo)志是財(cái)政問(wèn)責(zé)的有無(wú)，即人們對(duì)政府為什么要“這樣支出財(cái)政資金”以及“這樣支出帶來(lái)了什么樣的結(jié)果和好處”提出疑問(wèn)；作為被授予財(cái)政資金支配權(quán)的政府須如實(shí)作答，若發(fā)生錯(cuò)誤則須依照法律規(guī)定和法定程序予以糾正。如果缺少財(cái)政問(wèn)責(zé)，政治問(wèn)責(zé)就是空的，民主法治也就是空的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
　　預(yù)算過(guò)程中的公民參與，有助于民眾納稅人權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)向民主法治方向的轉(zhuǎn)型；有助于減少腐敗，因?yàn)楸娔款ヮブ潞诎惮F(xiàn)象必然減少：對(duì)社會(huì)的弱勢(shì)人群極為有利，因?yàn)樵诜敲裰黧w制下，他們經(jīng)常被排斥在決策過(guò)程之外。還能有效彌補(bǔ)政府治理能力的不足。公眾中匯集著各行各業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者和精英人才，蘊(yùn)藏著無(wú)窮無(wú)盡的智慧和能力，解決公共問(wèn)題較之政府具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。此外，在現(xiàn)代社會(huì)各種社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜的背景下，公民參與也有助于緩解民間對(duì)政府的不滿情緒，等等。
　　因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，確保民眾和社會(huì)各界對(duì)公共財(cái)政事務(wù)的廣泛參與，確保公民對(duì)于公共支出的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從中央到地方各級(jí)政府，都應(yīng)當(dāng)向人大和公眾及時(shí)公布本級(jí)政府的年度預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)告。
　　目前，我國(guó)的財(cái)政信息是以統(tǒng)計(jì)資料的形式向社會(huì)發(fā)布的，難以體現(xiàn)向納稅人報(bào)告和認(rèn)真負(fù)責(zé)的誠(chéng)意；我國(guó)也沒(méi)有政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有民意調(diào)研方面的法律、法規(guī)。人大和政府的有關(guān)部門(mén)應(yīng)著手制定相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，包括反映政府財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)務(wù)報(bào)表和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的類(lèi)別和格式等，經(jīng)全國(guó)人大審議施行。無(wú)論是預(yù)算還是政府財(cái)務(wù)報(bào)告，都必須體現(xiàn)出“歸一性”，即涵蓋政府的全部財(cái)政收支活動(dòng)，不能有預(yù)算或財(cái)務(wù)報(bào)告之外的財(cái)政收支行為存在，不能讓人大代表們不明就里地“審查”一本殘缺不整的糊涂賬；預(yù)算或財(cái)務(wù)報(bào)告的語(yǔ)言則應(yīng)該通俗易懂，便于人大代表和公眾的審查、議論和監(jiān)督，也只有這樣，人大才能做出反映民意的決議來(lái)。
　　目前中國(guó)財(cái)政預(yù)算及其相關(guān)領(lǐng)域暴露出的問(wèn)題，如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財(cái)政行為等等，都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的，因此新預(yù)算法的修訂，必須在外部強(qiáng)力約束之下進(jìn)行。而這也正是中國(guó)財(cái)政制度最為缺憾的部分。有效的外部約束力存在，才有可能形成對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的根本性的控制與約束。
　　往前走，就有希望。

相關(guān)熱詞搜索：修訂 效應(yīng) 突破 《預(yù)算法》修訂的突破效應(yīng) 預(yù)算法修訂 預(yù)算法修正案