成都火車站派出所民警與小偷同流合污案件的發(fā)生，當(dāng)然有多方面的原因，但最根本的原因是警務(wù)監(jiān)督的欠缺造成此類警務(wù)監(jiān)督欠缺問題的原因也很多，與鐵路警察相對于地方警察而言的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相比，鐵路至今的政企不分是更重要的原因。
　　要解決這類問題，改變鐵路、民航、交通、森林等行業(yè)公安的體制未必可行，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的有效結(jié)合可能更為有效。
　　
　　缺位的監(jiān)督
　　
　　為什么會(huì)發(fā)生如此不可思議、如此長期而又如此普遍的“警偷一家”問題?
　　從內(nèi)部管理看，各種組織管理制度未能嚴(yán)格執(zhí)行是重要原因。民警錄用制度及其執(zhí)行方面存在較大問題，使一些素質(zhì)很低的人混進(jìn)了警察隊(duì)伍；派出所組織制度形同虛設(shè)，一些本來就打算混進(jìn)警察隊(duì)伍撈錢的人利用工作調(diào)動(dòng)、崗位輪換等名義逐漸聚集到一個(gè)單位；派出所管理發(fā)生偏差，隊(duì)伍的腐敗問題長期蔓延進(jìn)而形成不良的組織文化；上級(jí)警務(wù)機(jī)關(guān)、尤其是警務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)嚴(yán)重失職，對如此大面積的腐敗和嚴(yán)重的違法犯罪沒能覺察或者未有效查處。
　　警務(wù)監(jiān)督未能全面覆蓋警務(wù)全過程、各環(huán)節(jié)也是重要原因。中國警務(wù)監(jiān)督的核心問題，不是多和少的問題，而是散和亂的問題：警務(wù)督察、紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、審計(jì)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院……應(yīng)當(dāng)都可以監(jiān)督警務(wù)，但一是各管一段缺乏溝通協(xié)調(diào)，相互重疊與相互脫節(jié)并存，平時(shí)誰都沒有發(fā)現(xiàn)問題，一發(fā)現(xiàn)問題就是嚴(yán)重問題，此時(shí)參與查處但為時(shí)已晚；二是主要是事后監(jiān)督，缺乏對警務(wù)全過程進(jìn)行按程序操作的依法、全面監(jiān)督，因而事后監(jiān)督往往因?yàn)槭逻^境遷、難于取證而不了了之。
　　缺乏監(jiān)督是事實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督也確有必要，但只有適應(yīng)特定環(huán)境特定工作的科學(xué)監(jiān)督，才是真正嚴(yán)密有效的監(jiān)督，把監(jiān)督不力歸罪于鐵路、民航、交通、林業(yè)等部門警察相對獨(dú)立于所在地公安機(jī)關(guān)的行業(yè)警察體制，未必是適當(dāng)?shù)�，說嚴(yán)重點(diǎn)可能是本末倒置。
　　鐵路、民航、交通等行業(yè)不同于一般行業(yè)的最大特點(diǎn)，可以概括為事務(wù)集中而時(shí)空分散：這些交通運(yùn)輸事業(yè)的運(yùn)營管理必須高度集中統(tǒng)一，遍布全國乃至全世界的客貨運(yùn)是不可能也不應(yīng)當(dāng)分散經(jīng)營的，但被服務(wù)者分布全國各地、世界各地，因此，具體服務(wù)的時(shí)間空間卻又必須是高度分散的。如果只看到火車站坐落于某地區(qū)而簡單地把鐵路警察直接歸屬當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)，不一定能強(qiáng)化警務(wù)監(jiān)督，卻反而可能弱化對警務(wù)的管理與監(jiān)督：鐵路警務(wù)與地方警務(wù)多方面的巨大差別，基本上不可能由地方警方統(tǒng)一管理與監(jiān)督。
　　除了傳統(tǒng)上垂直管理的鐵路、民航、交通、森林(海關(guān)緝私警察也是類似體制)之外，還有很多領(lǐng)域的公共安全體制需要考慮適當(dāng)?shù)拇怪惫芾恚豪�如，日益發(fā)達(dá)的石油、天然氣產(chǎn)業(yè)正在形成像西氣東輸那樣的全國網(wǎng)絡(luò)，日益緊張的水資源調(diào)配正在形成南水北調(diào)那樣的遠(yuǎn)程輸送網(wǎng)絡(luò)，高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)遍布全國城鄉(xiāng)……
　　在交通、通訊與服務(wù)事業(yè)日益發(fā)達(dá)因而社會(huì)生產(chǎn)、生活日益全球化的今天，社會(huì)管理尤其是涉及廣泛、影響深遠(yuǎn)的公共安全管理繼續(xù)死守屬地管理慣例甚至畫地為牢，恐怕不是一件好事，國際警務(wù)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)也不是交給地方而是適度獨(dú)立以方便更大范圍內(nèi)的高度集中。
　　
　　鐵路的政企不分
　　
　　類似于中國行業(yè)警察的警務(wù)管理體制在西方國家更為普遍，但西方的警務(wù)監(jiān)督好像沒有中國這么差，問題究竟在什么地方?產(chǎn)生問題的關(guān)鍵不是鐵路警察是否應(yīng)當(dāng)垂直領(lǐng)導(dǎo)，而是中國鐵路至今政企不分的現(xiàn)實(shí)。
　　鐵路局、鐵路分局是企業(yè)還是國家鐵路運(yùn)輸行政管理部門?在旅客那里，鐵路當(dāng)然是企業(yè)，他們與旅客是商務(wù)服務(wù)關(guān)系。但事實(shí)上，中國政府的運(yùn)輸行政是交通部、鐵道部與民航總局各自分離，交通部門不負(fù)責(zé)鐵路、民航等領(lǐng)域的運(yùn)輸行政管理，當(dāng)然也就不負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的行政監(jiān)察。不僅如此，鐵路還有自己完全獨(dú)立于地方的司法系統(tǒng)，這才是鐵路相關(guān)公務(wù)行為缺乏監(jiān)督的重要原因。
　　說鐵路政企不分，不僅體現(xiàn)在鐵路自己既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)領(lǐng)隊(duì)和裁判員，還體現(xiàn)為鐵路企業(yè)要為與鐵路運(yùn)輸相關(guān)的各種行政、司法機(jī)關(guān)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：之所以出現(xiàn)鐵路、民航、交通等行業(yè)警察，一方面是因?yàn)檫@些領(lǐng)域的公共安全工作有不同于地方公安工作的特點(diǎn)，一方面也是因?yàn)檫@些部門可以更有效、更充分地提供相關(guān)行政、相關(guān)司法活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)支持，而這種經(jīng)濟(jì)支持也就使相關(guān)的行政、司法機(jī)關(guān)都失去了獨(dú)立運(yùn)作的基礎(chǔ)，自己管自己帶來的監(jiān)督缺乏也就由此產(chǎn)生。
　　解決行業(yè)腐敗與行業(yè)監(jiān)督缺乏問題，關(guān)鍵的不是打散其行業(yè)本身應(yīng)有的高度集中統(tǒng)一體系，而是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政企分離、運(yùn)營與監(jiān)督分離，而后在信息共享、信息公開基礎(chǔ)之上增大監(jiān)督的透明度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的民主化。
　　首先是改革財(cái)政制度，使鐵路、民航、交通等行業(yè)的行政機(jī)關(guān)真正獨(dú)立：國家行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)支持，只能由國家稅收、政府財(cái)政開支，否則，無法實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，也就無法實(shí)現(xiàn)切實(shí)有效的依法監(jiān)督。鐵路、民航、交通、網(wǎng)絡(luò)、管道、河渠等跨地域存在、跨地域運(yùn)營的企業(yè)本身就應(yīng)當(dāng)是全國范圍高度統(tǒng)一的，因此，與之相匹配的行政、司法系統(tǒng)的全國范圍高度統(tǒng)一是理所當(dāng)然的事，這些機(jī)關(guān)由國家用稅收確保財(cái)政支持也就理所當(dāng)然。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的舊格局不應(yīng)延續(xù)，也無法長期延續(xù)，因?yàn)檫@些本該由國家財(cái)政統(tǒng)一支付的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，本身就是鐵路等企業(yè)難于自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的根本原因。
　　其次，抓住檢、法經(jīng)費(fèi)垂直改革試驗(yàn)機(jī)會(huì)，盡快實(shí)現(xiàn)鐵路檢察、法院系統(tǒng)的完全獨(dú)立。與運(yùn)輸行政管理相比，鐵路檢察院、法院系統(tǒng)設(shè)置于鐵路內(nèi)部的不科學(xué)更為明顯；另一方面國家正在進(jìn)行各級(jí)檢察院、人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立于地方財(cái)政的改革，鐵路完全可以乘此東風(fēng)，迅速實(shí)現(xiàn)鐵路檢察系統(tǒng)、法院系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)保障系統(tǒng)的分離、獨(dú)立，進(jìn)而確保司法獨(dú)立。
　　再者，行政監(jiān)察、紀(jì)律檢查、審計(jì)等部門應(yīng)當(dāng)從鐵路系統(tǒng)移交地方政府。這些工作本身并不是鐵路的日常經(jīng)營管理，與鐵路運(yùn)營的關(guān)系相對松散，因此不難獨(dú)立出來。尤其是司法工作和紀(jì)律檢查工作，本來就是全國、全黨統(tǒng)一而非隸屬地方、行業(yè)的，即使政企分離無法盡快實(shí)現(xiàn)，行政監(jiān)察與財(cái)經(jīng)審計(jì)無法盡快獨(dú)立，至少可以盡快將原先隸屬于鐵路系統(tǒng)的司法、紀(jì)檢工作移交當(dāng)?shù)厮痉�機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)攸h委，從而實(shí)現(xiàn)司法、紀(jì)檢權(quán)力配置的相對分離、獨(dú)立和均衡，從而支持獨(dú)立監(jiān)督。
　　最后，在一切領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)督都需要實(shí)行信息公開，都需要充分依靠群眾。
　　
　　防止鬧劇重演
　　
　　鐵路運(yùn)營和行政管理的監(jiān)督相對較弱，一些人歸結(jié)為鐵路運(yùn)營的特點(diǎn)、尤其是旅客的高速流動(dòng)所致，理由并不成立。
　　鐵路旅客確實(shí)高速度、大范圍流動(dòng)，不像本地居民那樣有充足時(shí)間、精力來檢舉違紀(jì)違法、與犯罪作斗爭，但旅客的流動(dòng)速度再快也不可能比信息流動(dòng)速度快，違法犯罪分子流竄得再遠(yuǎn)也逃不過國家的法制網(wǎng)絡(luò)。只要國家充分利用高度發(fā)達(dá)的通訊事業(yè)和信息網(wǎng)絡(luò)，是可以實(shí)現(xiàn)廣大旅客對鐵路運(yùn)營有效監(jiān)督的，也能全面調(diào)動(dòng)和支持廣大旅客挺身而出與違法犯罪作斗爭。
　　旅游行業(yè)與鐵路行業(yè)應(yīng)該是比較接近的，但國家各級(jí)旅游行政部門不是旅游企業(yè)，廣大游客既愿意、也敢于向各級(jí)旅游行政部門控告各類旅行社、景點(diǎn)等機(jī)構(gòu)的違法行為，只要廣泛公布舉報(bào)電話等各類舉報(bào)方式、程序，各級(jí)旅游行政部門就能依靠廣大游客維護(hù)自身權(quán)益的行為，來實(shí)現(xiàn)對旅游行業(yè)的有效監(jiān)管。
　　如果政府真有心強(qiáng)化對鐵路運(yùn)營的監(jiān)督、真心強(qiáng)化對相關(guān)領(lǐng)域違法犯罪的打擊，只需要在政企分開、監(jiān)督統(tǒng)一、司法獨(dú)立的基礎(chǔ)上，一方面強(qiáng)化舉報(bào)查處程序規(guī)范和舉報(bào)信息系統(tǒng)的全面建設(shè)，一方面強(qiáng)化各類媒體對鐵路運(yùn)營、行政管理、警務(wù)監(jiān)督與司法工作的公開報(bào)道和輿論監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)能防止“警察與小偷合作”這類鬧劇、悲劇的發(fā)生。
　　(作者為中國人民公安大學(xué)教授)

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