今天,我們所面臨的許多問(wèn)題已不是"傳統(tǒng)體制的弊端"所能解釋的,而是由于改革的負(fù)效應(yīng),或者說(shuō),是一些負(fù)改革的消極作用造成的。20年來(lái),我們通過(guò)改革向舊體制挑戰(zhàn)。而現(xiàn)在,20年沉淀的負(fù)改革開(kāi)始向我們挑戰(zhàn)。
　　
　　以漸進(jìn)與先易后難為特點(diǎn)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革目前正在進(jìn)入攻堅(jiān)階段,正面臨著很多困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果不能理性地認(rèn)識(shí)到我國(guó)改革與發(fā)展中的困難與隱憂,早做準(zhǔn)備,我們便無(wú)法在未來(lái)的改革中立于不敗之地。
　　
　　改革負(fù)效應(yīng)與負(fù)改革面面觀
　　
　　對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題,目前的解釋一是傳統(tǒng)體制的弊端不易短期內(nèi)消除,二是中國(guó)漸進(jìn)式的改革將體制改革攻堅(jiān)的任務(wù)留在了后邊,導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革滯后。但是僅僅這樣說(shuō)并不全面,因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)行了20年,雖是漸進(jìn)式的,但以國(guó)有企業(yè)改革為主的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)早已打響。所以僅僅說(shuō)改革滯后并不能解釋所有問(wèn)題,問(wèn)題還要從改革本身來(lái)找。
　　我的觀點(diǎn)是,除上述原因外,改革的不完善是重要因素。由于改革是一種全新事業(yè),需要"摸著石頭過(guò)河",改革不可能沒(méi)有失誤,甚至難以避免出現(xiàn)大的失誤。我認(rèn)為應(yīng)重視改革的負(fù)效應(yīng)并冒昧提出一個(gè)詞匯---"負(fù)改革"。我們平常所說(shuō)的、所理解的改革一般指的是起正面、積極作用的改革,但也確有一些改革設(shè)計(jì)盡管在初始看起來(lái)很好,但在實(shí)際運(yùn)作中不起積極作用,或在開(kāi)始對(duì)推動(dòng)改革有一些積極作用,可是消極作用更大,甚至使其它一些改革成果大打折扣,這就是"負(fù)改革"。
　　下面我將結(jié)合改革進(jìn)程提供一些實(shí)例以作說(shuō)明。
　　1."放權(quán)讓利"。中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革是從放權(quán)讓利開(kāi)始的,改革的目的是增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力,但由于措施失當(dāng),企業(yè)并未成為真正的市場(chǎng)主體。改革前企業(yè)雖在行政上隸屬各大部委,但企業(yè)的利潤(rùn)均上繳國(guó)家;利改稅之后,企業(yè)上繳完國(guó)家的稅收,剩余利潤(rùn)名義上歸企業(yè)所有,但企業(yè)剩余利潤(rùn)的實(shí)質(zhì)控制權(quán)落到了企業(yè)的行政主管部門手中。這一改革一方面使國(guó)家資本變成了部門壟斷資本,另一方面加重了企業(yè)負(fù)擔(dān),因?yàn)槠髽I(yè)既要繳國(guó)家的稅,又要承擔(dān)各部門以各種名義索要的費(fèi)用,這也是中國(guó)企業(yè)成為世界上稅費(fèi)負(fù)擔(dān)最為沉重的企業(yè)的根源。更為嚴(yán)重的是,由于部門利益的存在,各主管部門不愿對(duì)企業(yè)放權(quán),從而嚴(yán)重束縛了企業(yè)的活力。
　　2."分灶吃飯"。改革前中國(guó)財(cái)政由中央統(tǒng)收統(tǒng)支,1980年和1985年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行財(cái)政"劃分收支,分級(jí)包干"和"劃分稅種,核定收支,分級(jí)包干"的中央、地方"分灶吃飯"的財(cái)政體制。這一改革將統(tǒng)一的中央財(cái)政分解為8萬(wàn)多個(gè)獨(dú)立的財(cái)政單位,雖調(diào)動(dòng)了地方的積極性,但形成了無(wú)數(shù)個(gè)具有濃厚本位主義色彩的利益主體。這些利益主體只顧自己的利益,搞地區(qū)封鎖,"上有政策,下有對(duì)策",爭(zhēng)投資,爭(zhēng)項(xiàng)目,搶速度,成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的致命傷---諸侯經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)分割、盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)周期性過(guò)熱、地區(qū)發(fā)展不平衡的根源。
　　3."資金自籌"。與"分灶吃飯"式財(cái)政架構(gòu)相聯(lián)系的是各單位財(cái)政資金自籌制度。實(shí)行"分灶吃飯"制度后,中央財(cái)政以及一些地方財(cái)政支大于收,無(wú)法保證各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位較為充足的經(jīng)費(fèi)供給,這使一些單位正常的行政運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)左支右絀,許多機(jī)關(guān)干部、職工生活清貧。為了解決這一問(wèn)題,中央沒(méi)有資金給政策,允許各機(jī)關(guān)單位自我創(chuàng)收。這一事出無(wú)奈、卻又考慮不周的政策帶來(lái)了許多惡果:"尋租"猖獗、"三亂"(亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款)盛行、腐敗蔓延;既很不公平,使同樣的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位待遇三六九等,又使腐敗半合法化,降低了行政效率,毒化了社會(huì)風(fēng)氣,惡化了投資環(huán)境,使企業(yè)苦不堪言;更敗壞了黨和政府的威望。瑞士洛桑管理學(xué)院在最近連續(xù)幾年的綜合國(guó)力測(cè)評(píng)中,都將中國(guó)政府的行政效率在40多個(gè)主要國(guó)家中排在末位,這與資金自籌、權(quán)力"尋租"有很大關(guān)系。
　　4."企業(yè)承包"。農(nóng)村改革的成功模式是承包制,但聯(lián)產(chǎn)承包是建立在落后的小生產(chǎn)基礎(chǔ)之上的,與現(xiàn)代化大生產(chǎn)存在矛盾,雖有借鑒意義卻不應(yīng)想當(dāng)然地照搬到城市國(guó)有企業(yè)改革中。但不幸的是當(dāng)時(shí)我們?yōu)檗r(nóng)村改革的成功所鼓舞,在"包字進(jìn)城,一包就靈"的口號(hào)下,實(shí)行了大規(guī)模的企業(yè)承包。農(nóng)村承包成功的根本原因在于確立了農(nóng)戶這一責(zé)權(quán)明確(戶主及其家庭是利益共同體,戶主既有經(jīng)營(yíng)權(quán)也承擔(dān)全部經(jīng)濟(jì)責(zé)任)、擁有剩余索取權(quán)("交夠國(guó)家的,留夠集體的,剩下都是自己的")的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體的地位。但國(guó)有企業(yè)承包人與企業(yè)及職工既無(wú)緊密的利益關(guān)系,又無(wú)充分的剩余索取權(quán),加上承包期短暫,因此在企業(yè)承包過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)急功近利、奢侈浪費(fèi)、損公肥私、任人唯親、行為短期化等現(xiàn)象,導(dǎo)致許多國(guó)有企業(yè)從此一蹶不振。正如有的研究者所說(shuō),如果當(dāng)初農(nóng)村土地不是由農(nóng)戶承包,而是由村長(zhǎng)承包,后果一樣不堪設(shè)想。
　　5."撥改貸"。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,企業(yè)利潤(rùn)由國(guó)家提走,企業(yè)投資也由國(guó)家負(fù)全責(zé)。這種投資的無(wú)償使用造成了資金運(yùn)營(yíng)的低效益與巨額浪費(fèi),為增強(qiáng)用款單位的責(zé)任感,1979年8月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)計(jì)委、財(cái)政部等單位的改革方案,開(kāi)始試行國(guó)有資產(chǎn)投資由財(cái)政無(wú)償撥款改為銀行貸款的辦法(簡(jiǎn)稱"撥改貸"),到1985年全面推開(kāi)。"撥改貸"出臺(tái)之時(shí),很多人從各方面論證其積極作用,認(rèn)為它是用經(jīng)濟(jì)手段管理經(jīng)濟(jì)的有益嘗試,有利于加強(qiáng)投資管理,抑制盲目的投資需求,培養(yǎng)企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。但實(shí)際實(shí)行過(guò)程中存在許多問(wèn)題,甚至可說(shuō)是消極作用大于積極作用,表現(xiàn)在:
　　首先,"撥改貸"使企業(yè)缺乏資本金,無(wú)力進(jìn)行資本積累與技術(shù)改造,嚴(yán)重削弱了發(fā)展后勁。今天,國(guó)有企業(yè)所以負(fù)債率高達(dá)80%以上、發(fā)展舉步維艱,雖主要是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理不善,但也很大程度上起因于使國(guó)企無(wú)本經(jīng)營(yíng)的"撥改貸"制度;其次,"撥改貸"雖在形式上改變了企業(yè)的資金來(lái)源,加強(qiáng)了企業(yè)資金約束,但在其它改革沒(méi)有跟上的情況下,投資實(shí)質(zhì)上仍沿襲了過(guò)去國(guó)家定項(xiàng)目、國(guó)家給資金的體制,無(wú)論國(guó)家還是建設(shè)單位都不對(duì)投資結(jié)果負(fù)責(zé),而且因?yàn)橥顿Y決策是層層審批、集體決策定下來(lái)的,看起來(lái)誰(shuí)都負(fù)責(zé),實(shí)際誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。由于對(duì)一個(gè)地區(qū)貸款的多少實(shí)際決定國(guó)家對(duì)該地區(qū)資源配置的多寡,進(jìn)而影響到該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,影響到當(dāng)?shù)馗刹康纳�遷與福利待遇,到1987、1988年,許多地方領(lǐng)導(dǎo)與廠長(zhǎng)經(jīng)理紛紛悟出一個(gè)道理---"撥改貸"是向國(guó)家要錢,促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑,"不貸白不貸",于是紛紛"跑部錢進(jìn)",千方百計(jì)爭(zhēng)投資。至于投資效益、還款計(jì)劃則不在考慮之列,因借款時(shí)本來(lái)就不想還,對(duì)地方來(lái)說(shuō),只要爭(zhēng)到貸款,就是大功一件。所以實(shí)行"撥改貸"之后,向國(guó)家爭(zhēng)投資、爭(zhēng)貸款,投資規(guī)模膨脹、投資效益低下的狀況不但沒(méi)有改變,反而更加嚴(yán)重。
　　經(jīng)濟(jì)體制改革中存在問(wèn)題與負(fù)效應(yīng)的實(shí)例當(dāng)然不止上面這些,其它還有一些例子。如"價(jià)格雙軌"長(zhǎng)期化、制度化問(wèn)題,在從計(jì)劃走向市場(chǎng)的過(guò)程中,價(jià)格的"雙軌制"有一定的必然性,但長(zhǎng)時(shí)間、高價(jià)差、制度化地實(shí)行"價(jià)格雙軌制"則帶來(lái)了很多負(fù)效應(yīng),諸如市場(chǎng)扭曲、物價(jià)暴漲、官倒盛行、國(guó)有資產(chǎn)流失等。有學(xué)者估算,1988年商品牌市價(jià)差和外匯牌市比差就高達(dá)3569億元;在投資權(quán)限下放中,由于地方財(cái)力有限,加上3000萬(wàn)以下項(xiàng)目由地方自審,導(dǎo)致地方所上項(xiàng)目小型化、分散化;在股票市場(chǎng)發(fā)展中也出現(xiàn)額度審批、計(jì)劃上市,爭(zhēng)奪"殼"資源的現(xiàn)象,致使上市公司質(zhì)量不高,破壞了股市的擇優(yōu)機(jī)制,影響了股市的健康發(fā)展。
　　從以上事例可以看出,形成明確的負(fù)改革概念是非常必要的。當(dāng)然,以上事例是否屬于負(fù)改革還可探討,而且指出我們的改革中存在負(fù)改革現(xiàn)象并不是要否定整個(gè)改革,即使是上述負(fù)改革事例,其中很多也對(duì)改革起步有重要作用。世界上沒(méi)有免費(fèi)午餐,在一定程度上可以將其看作探索改革之路所必須支付的成本。
　　
　　負(fù)改革為何出現(xiàn)
　　
　　1、改革不得要領(lǐng),沒(méi)有抓住舊體制的要害與實(shí)質(zhì)。以"放權(quán)讓利"的改革為例,改革之初,我們認(rèn)識(shí)到,舊體制的弊端在于統(tǒng)得過(guò)死,于是提出"放權(quán)讓利",但我們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到舊體制的根本缺陷不在于中央對(duì)地方或部門統(tǒng)得過(guò)死,而在于對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過(guò)死,企業(yè)沒(méi)有自主權(quán)。所以"放權(quán)讓利"改革的重點(diǎn)放在了中央對(duì)地方和部門的分權(quán)上,結(jié)果中央雖對(duì)地方和部門放松了控制,但地方與部門卻趁機(jī)擴(kuò)權(quán),企業(yè)自主權(quán)仍然不得落實(shí),企業(yè)仍然沒(méi)有活力。
　　以企業(yè)承包為例,農(nóng)村承包成功的根本原因在于找到了農(nóng)戶這一責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)主體,但在最初的企業(yè)改革中,我們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到真正有效的企業(yè)改革是清晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé),建立現(xiàn)代企業(yè)制度,而形式地模仿農(nóng)村承包,在國(guó)有企業(yè)普遍推行了承包制,但由于國(guó)有企業(yè)的承包人既無(wú)充分的剩余索取權(quán),又無(wú)真正的責(zé)任約束,改革必然難以成功。
　　再以"撥改貸"為例,改革的初衷是強(qiáng)化投資責(zé)任約束,但國(guó)有企業(yè)責(zé)任約束軟化的根源不在資金來(lái)源而在國(guó)有企業(yè)制度,不對(duì)企業(yè)制度進(jìn)行根本變革,投資約束機(jī)制就建立不起來(lái)。"撥改貸"后,企業(yè)資金來(lái)源由財(cái)政撥款變?yōu)殂y行貸款,投資責(zé)任約束反而從財(cái)政硬約束變?yōu)殂y行軟約束,加上必須支付利息成本,投資效益較改革之前更差。
　　2.改革缺乏整體性的制度設(shè)計(jì),改革措施之間協(xié)調(diào)與配合不夠。
　　如"撥改貸",在其它改革沒(méi)有跟上的情況下,仍然只能延續(xù)資金供給的"大鍋飯"體制;對(duì)外開(kāi)放中出現(xiàn)與保護(hù)民族工業(yè)政策不協(xié)調(diào)的問(wèn)題;讓一部分人一部分地區(qū)先富與共同富裕政策上也缺乏及時(shí)、具體的銜接措施;特別是政治改革與經(jīng)濟(jì)改革不協(xié)調(diào),對(duì)腐敗打擊力度不足,一手硬,一手軟,致使腐敗蔓延,惡化了改革環(huán)境,加大了改革成本。
　　3.地方政府與部門權(quán)力擴(kuò)張過(guò)快。
　　一方面削弱了中央政府主導(dǎo)改革的力量,中國(guó)的改革措施主要是依靠地方政府和部門貫徹實(shí)施的,許多改革甚至是由地方政府和部門主導(dǎo)的。在實(shí)施和設(shè)計(jì)改革的過(guò)程中不可避免地?cái)v雜地方和部門的私利,使改革出現(xiàn)梗阻與扭曲變形現(xiàn)象;另一方面,地方、部門權(quán)力與財(cái)力的擴(kuò)張也極大地削弱了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力,既使國(guó)家無(wú)力充實(shí)國(guó)有資本,支持支柱產(chǎn)業(yè)與教育及高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,削弱了國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與發(fā)展后勁,也使國(guó)家難以補(bǔ)償必須支付的改革成本,調(diào)整市場(chǎng)化改革中形成的不合理的利益格局,并建立社會(huì)保障制度,充分保證最低收入者的基本生活。
　　
　　幾點(diǎn)設(shè)想
　　
　　---抓住改革關(guān)鍵,重點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)變革。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革主要有兩大任務(wù),一是構(gòu)建市場(chǎng)體系,二是培育、發(fā)展市場(chǎng)主體。中國(guó)在前一方面取得了很大成就,可在后一方面進(jìn)展不快(主要是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行還不是真正的市場(chǎng)主體)。沒(méi)有真正的市場(chǎng)主體,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能建立、發(fā)展起來(lái)。
　　今天,中國(guó)的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行所以困難重重,根本原因在于過(guò)去的國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革走了過(guò)場(chǎng),除特例外,沒(méi)有大的成效。國(guó)有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題很多,有管理問(wèn)題,有債務(wù)與負(fù)擔(dān)累積過(guò)重的問(wèn)題,有外部環(huán)境問(wèn)題,但從根本上看是產(chǎn)權(quán)特別是治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。對(duì)此,黨的"十五大"明確指出,今后國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)一是調(diào)整所有制結(jié)構(gòu),即通過(guò)兼并、重組、拍賣、破產(chǎn)等手段壓縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模,二是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。但在實(shí)踐中我們重視不夠,主要是過(guò)多地強(qiáng)調(diào)聯(lián)合限價(jià)、減產(chǎn)壓錠、下崗分流,這些措施有很大成效,卻仍不是根本性的辦法。根本性的措施是依據(jù)"十五大"精神進(jìn)行產(chǎn)權(quán)和現(xiàn)代企業(yè)制度改革,當(dāng)然在實(shí)施過(guò)程中也要注意兩個(gè)問(wèn)題:一是所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整不能僅僅將國(guó)有企業(yè)拍賣、破產(chǎn),更重要的是實(shí)行規(guī)范化的股份制、特別是小企業(yè)的股份合作制改造。近期諸城經(jīng)驗(yàn)跟蹤研究表明,先出售后改制、內(nèi)部持股的模式既有利于政企分開(kāi),也有利于企業(yè)效益的提高,比其它辦法更為成功;二是在現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)中,重視企業(yè)家人力資本化的改革,通過(guò)年薪股份化或股份期權(quán)的方式,增強(qiáng)企業(yè)家的責(zé)任心。
　　---加強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)配合,強(qiáng)化國(guó)家對(duì)改革的設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)。既避免改革措施相互影響,使副作用積累發(fā)作或作用相互沖突抵消,又要加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié),特別是加強(qiáng)對(duì)腐敗的懲治力度,加快政治體制改革和民主法制建設(shè)。
　　---重視利益集團(tuán)問(wèn)題,防止利益集團(tuán)擴(kuò)張吞噬改革成果。改革是一個(gè)利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程,在這一過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)一些利益集團(tuán),根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森等人的研究,利益集團(tuán)是發(fā)展中國(guó)家邁向現(xiàn)代化的大敵。中國(guó)在改革中的一個(gè)重大教訓(xùn)就是我們的一些改革措施有意無(wú)意地培植各種利益集團(tuán)。"放權(quán)讓利"雖調(diào)動(dòng)了地方與部門的積極性,但也壯大了地方和各部門的勢(shì)力,允許各機(jī)關(guān)、部門"資金自籌"更使它們成為追求自身利益的集團(tuán),這些利益集團(tuán)往往利用所擁有的或大或小的行政或壟斷權(quán)力,進(jìn)行權(quán)力尋租,攫取超額非生產(chǎn)利潤(rùn)。利益集團(tuán)權(quán)力尋租的特點(diǎn)是行政權(quán)力的商品化、市場(chǎng)化,由于權(quán)力尋租往往以合法的面目出現(xiàn),其非法行為具有一定的隱蔽性和難以抗拒性。
　　---改革是一個(gè)連續(xù)試驗(yàn)的過(guò)程,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)調(diào)整。改革的真正影響并不容易很快看出來(lái),這就需要我們連續(xù)探索。鄧小平指出,改革開(kāi)放是一場(chǎng)很大的試驗(yàn),"我們現(xiàn)在做的事都是一個(gè)試驗(yàn)"。我們的整個(gè)改革都是一個(gè)連續(xù)試驗(yàn)的過(guò)程,往往需要多次改革才能成功。中國(guó)改革中存在的問(wèn)題不在于沒(méi)有試驗(yàn)(試點(diǎn)),而在于對(duì)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)有時(shí)過(guò)于樂(lè)觀,認(rèn)為試點(diǎn)成功,普遍推開(kāi)也會(huì)成功,即使試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,也并不認(rèn)真總結(jié),急于肯定。如"企業(yè)承包"、"撥改貸"都經(jīng)過(guò)試點(diǎn),在試點(diǎn)中也不是沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,大面積推廣之后,問(wèn)題暴露得更多,但經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間才能改正。由于存在制度慣性,加上利益集團(tuán)的牽制,有些改革設(shè)計(jì)即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,也長(zhǎng)時(shí)間改不掉。所以,要認(rèn)識(shí)到改革是一個(gè)連續(xù)試驗(yàn)的過(guò)程,要不斷修正我們的改革設(shè)計(jì),使之臻于完善。

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