“別拿豆包不當(dāng)干糧，別拿村長(zhǎng)不當(dāng)干部”，著名相聲演員馮鞏在一段相聲里如是說(shuō)。在國(guó)家行政編制里面，“村官”并不是公務(wù)員，不是真正意義上的“官”。但正如那臺(tái)詞里說(shuō)的“別拿村長(zhǎng)不當(dāng)干部”，上世紀(jì)90年代，曾有農(nóng)村問(wèn)題研究專家指出，“中國(guó)數(shù)億農(nóng)民的命運(yùn)掌握在村支書(shū)的手里�！蹦菚r(shí)，尚未進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，以村支書(shū)為首的村官們“催糧要款”，管理村里的公共事務(wù)。村官更像管理者，而不像村民的服務(wù)員。
　　但從2004年起，國(guó)家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，更不允許各級(jí)組織輕易對(duì)農(nóng)民采取強(qiáng)制性措施，不少村官們感嘆：“管理農(nóng)民越來(lái)越缺少手段了。”雖然強(qiáng)制性的管理手段少了，但隨著國(guó)家給予農(nóng)民各種補(bǔ)貼越來(lái)越多，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，村官們的各種隱性權(quán)力卻越來(lái)越多。
　　
　　“村官”的行權(quán)邊界
　　
　　1980年，廣西宣州市合寨村成立了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，這一農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)村自治管理制度變革被國(guó)家發(fā)掘出其價(jià)值后，迅速向全國(guó)推廣，并以憲法和法律的方式賦予其合法性和強(qiáng)制性。
　　隨后數(shù)十萬(wàn)村委會(huì)主任誕生，加上村黨支部書(shū)記，截至2009年，全國(guó)大約有60多萬(wàn)個(gè)行政村，有村支部書(shū)記、村委會(huì)主任90來(lái)萬(wàn)名，這其中，村黨支部(總支部、黨委)書(shū)記兼任村委會(huì)主任有23.3萬(wàn)名。目前，正是這個(gè)龐大的群體最直接地管理著9億多農(nóng)民。
　　村官是村民為實(shí)現(xiàn)自治而推選出來(lái)的公共管理者，他們由村民選出來(lái)為其服務(wù)，可以說(shuō)是無(wú)級(jí)無(wú)品。村委會(huì)最初的功能是調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)治安和維護(hù)集體的水利設(shè)施，后來(lái)逐步擴(kuò)大為村民對(duì)公共事務(wù)的自我管理，主要是“為農(nóng)民服務(wù)”。而村委會(huì)是社會(huì)性的自治組織，沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)力，只能說(shuō)服教育，實(shí)行“德治”。《村民委員會(huì)組織法》對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)。
　　但政府各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)的農(nóng)村工作都要通過(guò)最底層的村官來(lái)落實(shí)，村官的工作不僅艱巨而且還非常復(fù)雜。水利、衛(wèi)生、農(nóng)牧、計(jì)生等部門的工作都要通過(guò)村官來(lái)參與，各種惠農(nóng)政策、社會(huì)福利性、救助性的工作也要通過(guò)村官來(lái)進(jìn)行利益分配。西部地區(qū)一名城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民告訴記者：“低保戶的確定、村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)分配、集體土地出租等，都是由村干部們來(lái)牽頭決定。”所以，表面上看村官的正式權(quán)力可能很不起眼，但其手中卻實(shí)實(shí)在在掌握著對(duì)每個(gè)農(nóng)民有利益瓜葛的隱權(quán)力。
　　四川省委黨校新農(nóng)村研究中心的彭大鵬博士認(rèn)為，“在實(shí)踐中，村委會(huì)不但承擔(dān)了提供基礎(chǔ)性公其產(chǎn)品的任務(wù)，還承擔(dān)了本該由政府完成的行政任務(wù)。”那么政府的行政權(quán)力必然就會(huì)在村官身上得到延伸。
　　《村民委員會(huì)組織法》將黨的基層組織確定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位。一名村支書(shū)告訴記者，“凡是村里的重要問(wèn)題，都需要經(jīng)過(guò)黨支部討論決定，然后交村委會(huì)執(zhí)行�！北緛�(lái)，這樣的制度設(shè)計(jì)是為了保證黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部討論決定是集體決策，但在實(shí)踐中，村支書(shū)演化為決策村里大事的一把手，村主任則為二把手。“黨的領(lǐng)導(dǎo)怎么體現(xiàn)出來(lái)呢?村本來(lái)就不大，大事情也就那么些，如果村支部書(shū)記不操辦具體的事情，那不就成了空架子了?黨的領(lǐng)導(dǎo)不就成了一句空話?”一名村支書(shū)說(shuō)。所以，在一些地方的農(nóng)村，村支書(shū)的意見(jiàn)往往一錘定音。
　　“《村民委員會(huì)組織法》還規(guī)定，村民委員會(huì)組織發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其它經(jīng)濟(jì)，管理土地和其它財(cái)產(chǎn)。這就給了村委會(huì)成員直接控制集體經(jīng)濟(jì)、覬覦集體財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)。”彭大鵬說(shuō)。
　　而村里除了實(shí)權(quán)人物，還有一個(gè)角色不可忽視，那就是村文書(shū)(大多兼任村委會(huì)副主任)。村文書(shū)實(shí)際就是村會(huì)計(jì)，將往來(lái)資金在賬目上得到體現(xiàn)。西部某貧困縣的一個(gè)村，為了爭(zhēng)取村道建設(shè)的配套資金，村支書(shū)和村主任到處“化緣”，求人托關(guān)系搞公關(guān)，但只要有飯局或者娛樂(lè)活動(dòng)，村支書(shū)的身旁總是出現(xiàn)村文書(shū)的身影。村支書(shū)無(wú)奈地說(shuō)：“帶他出來(lái)要增加村里的支出，但不帶他又不行，因?yàn)榛厝?bào)賬，我個(gè)人說(shuō)不清楚啊�！�
　　實(shí)際上，村里關(guān)鍵的村官只有3個(gè)：村支書(shū)、村主任、村文書(shū)。
　　
　　村官土地“掘金”
　　
　　2010年末，四川閬中市的天空中飄著雪花，該市某城鄉(xiāng)結(jié)合部正在熱火朝天地進(jìn)行拆遷建設(shè)工程。這里土地價(jià)值倍增，巨量的拆遷補(bǔ)償資金讓這個(gè)村的村支書(shū)看得眼熱，伸出黑手貪污拆遷征地補(bǔ)償款，被執(zhí)法機(jī)關(guān)抓了個(gè)正著。
　　而這樣的情景不時(shí)在各地上演。
　　隨著城市化進(jìn)程的加快，大大小小的城市周邊往日沉寂的鄉(xiāng)村土地突然變成了香餑餑，實(shí)際掌控土地分配權(quán)的村官一夜之間成為土地開(kāi)發(fā)商們的座上客，其中不少又因?yàn)E用權(quán)力、中飽私囊，轉(zhuǎn)眼之間成了階下囚。
　　2009年，合肥市廬陽(yáng)區(qū)海棠街道涉農(nóng)社區(qū)藕塘社區(qū)(原藕塘村)居委會(huì)黨總支書(shū)記，兼安徽省北方置業(yè)公司董事長(zhǎng)劉懷寅，因土地征用拆遷受賄960多萬(wàn)元，被法院以受賄罪、非國(guó)家工作人員受賄罪，一審判處無(wú)期徒刑、剝奪政治權(quán)利終身，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。
　　法院的判決書(shū)顯示，劉所收受賄賂中，95％以上與土地征用、拆遷有關(guān)，同時(shí)他還涉嫌侵占村集體資產(chǎn)105萬(wàn)元，私設(shè)千萬(wàn)元“小金庫(kù)”。
　　一起“村官”受賄案，金額竟達(dá)千萬(wàn)!平時(shí)不顯山露水的村宮竟然有如此大的破壞力，此案震驚社會(huì)各界，從而引發(fā)了對(duì)村宮隱權(quán)力的關(guān)注。在上述案子中，劉懷寅的一句話可以給開(kāi)發(fā)商帶來(lái)百萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)利益，也可以為開(kāi)發(fā)商減少百萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)支出。
　　劉懷寅案讓合肥市委下決心對(duì)全市89個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)1209個(gè)村(居)集體“三資”(資金、資產(chǎn)、資源)開(kāi)展為期1年的集中清理工作。
　　不查不知道，一查嚇一跳。一批嚴(yán)重違法違紀(jì)案件浮出水面：廬陽(yáng)區(qū)杏花村街道五里社區(qū)居委書(shū)記邵修貴、主任鄭文斌等人，分別涉嫌貪污受賄83.1萬(wàn)元、33.7萬(wàn)元，挪用公款86萬(wàn)元、75萬(wàn)元；長(zhǎng)豐縣雙墩鎮(zhèn)花園社區(qū)居委書(shū)記黃梅生涉賺非法將社區(qū)居委集體土地轉(zhuǎn)讓給房產(chǎn)商、貪污受賄130.4萬(wàn)元……在集中核查中，合肥市各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處涉及“三資”的案件68件，56名村(居)干部受到紀(jì)律處分。
　　據(jù)合肥市紀(jì)委一位負(fù)責(zé)人介紹：近年來(lái)，在市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，許多郊區(qū)農(nóng)村成了市區(qū)，農(nóng)村土地的附加值大增，村官能夠支配的公共資源今非昔比。有的城中村資產(chǎn)上千萬(wàn)，村干部每年經(jīng)手幾百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的收支，手中的隱權(quán)力越來(lái)越大。中國(guó)社科院農(nóng)村所研究員黨國(guó)英指出，我國(guó)農(nóng)村干部并不是無(wú)關(guān)輕重的芝麻官，特別是他們控制了土地分配權(quán)力，這個(gè)權(quán)力的含金量很大。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，土地資源的價(jià)值越大。
　　不獨(dú)合肥。近年來(lái)，全國(guó)不少地方農(nóng)村在城市化進(jìn)程中，一些村干部憑借職務(wù)便利大肆斂財(cái)，涉案金額逐漸增大。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，曾經(jīng)一度在查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70％以上。最突出的村官腐敗問(wèn)題就是“村官將黑手伸向集體土地”。
　　2008年以來(lái)，吉林省查處了幾起村官腐敗案件，有的案件涉案金額達(dá)數(shù)百萬(wàn) 元，這些案件都與征地補(bǔ)償款有關(guān)。其中，吉林省樺甸市永吉街道大城子村支部書(shū)記、村主任、出納員和治保主任采取虛報(bào)土地?cái)?shù)量和土地用途，冒村民名義領(lǐng)款等一系列弄虛作假手段，在一年多的時(shí)間里，詐騙并貪污土地補(bǔ)償款共計(jì)450多萬(wàn)元。據(jù)河南省新密市人民檢察院分管反貪工作的副檢察長(zhǎng)杜超蜂介紹，該院一項(xiàng)針對(duì)村官犯罪現(xiàn)象的調(diào)研顯示，村支書(shū)、村主任占到農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪總數(shù)的46％。其中，92％的村官腐敗案件發(fā)生在土地轉(zhuǎn)讓、資金管理環(huán)節(jié)。
　　
　　村官隱權(quán)力如何煉成?
　　
　　四川邛崍市紀(jì)委副書(shū)記汪士軍向記者透露，該市一名村委會(huì)主任利用自己掌管村委會(huì)公章的便利，采用欺騙手段，虛報(bào)自己丈夫的年齡，共騙取了國(guó)家補(bǔ)償款7.2萬(wàn)元，最后這名村主任東窗事發(fā)被判刑。多年負(fù)責(zé)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的汪士軍感慨：“近年來(lái)，黨和政府加大了惠農(nóng)力度，但低保金、五保金等政府送給農(nóng)民的溫暖要到農(nóng)民手中，一般要經(jīng)過(guò)村官才能到達(dá)，可一些不良村官想法擠占騙取政府的愛(ài)心，讓政府的溫暖、國(guó)家的惠農(nóng)政策毀在‘最后一步’。這真令人痛心�！�
　　有調(diào)查顯示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，村官腐敗多集中在土地補(bǔ)償款、企業(yè)改制等方面，而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，腐敗則多發(fā)生在截留國(guó)家下?lián)芸钗�、私分集體資產(chǎn)上。
　　案例可以信手拈來(lái)。江西九江市湖口縣大垅鄉(xiāng)牌駱村公布享受低保村民的名單，有10戶不符合條件，甚至有3名去世的人在名單上，其中包括縣民政局副局長(zhǎng)的父親，這是村官操作的結(jié)果；浙江省慈溪市界牌村原村支書(shū)朱曉其，在其任職的13個(gè)月時(shí)間里，挪用村集體資金609.6萬(wàn)元。
　　按照國(guó)家法律規(guī)定，村官都要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卮迕竦倪x舉產(chǎn)生，也可由當(dāng)?shù)卮迕窳T免，平時(shí)要接受村民的監(jiān)督，并且要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)等涉及村民切身利益的事情進(jìn)行公示，再加上“村支部決策，村委會(huì)執(zhí)行，村民代表大會(huì)監(jiān)督”這樣的制度設(shè)計(jì)，從理論上講，無(wú)疑會(huì)對(duì)村官形成強(qiáng)大的威懾，可村官職務(wù)犯罪案件卻不時(shí)出現(xiàn)在媒體曝光臺(tái)上。
　　那么，村官是如何讓隱權(quán)力顯性化而把制度的威力化為無(wú)形的呢?
　　“在村干部腐敗案中，大權(quán)在握的村支書(shū)兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。村支書(shū)和村委會(huì)主任誰(shuí)特別強(qiáng)勢(shì)，那么誰(shuí)的實(shí)際權(quán)力就更大。另外，村支書(shū)、村委會(huì)主任和村會(huì)計(jì)(村文書(shū))這‘三大員’共同作案的情形并不鮮見(jiàn)。”彭大鵬告訴記者。
　　“村委會(huì)權(quán)力太大�！敝袊�(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授焦洪昌認(rèn)為，按照法律規(guī)定，村民自治主要權(quán)利應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在村民代表大會(huì)或村民大會(huì)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了8個(gè)方面的事項(xiàng)應(yīng)該由村民會(huì)議決策，但實(shí)際上這種民主決策權(quán)并沒(méi)有落實(shí)到村民會(huì)議中，村民自治變成了村委會(huì)自治。而權(quán)力愈集中，其走向腐敗的潛在可能性就越大。
　　權(quán)力集中在少數(shù)人手中，村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，這往往就是村官越軌之時(shí)。據(jù)調(diào)查，從全國(guó)來(lái)看，一些地方的村級(jí)財(cái)務(wù)管理往往是，村支書(shū)簽批，村主任也簽批，造成財(cái)務(wù)管理混亂失控；有的村，會(huì)計(jì)、出納一人兼任，更有甚者，村會(huì)計(jì)、村主任和村支書(shū)聯(lián)起手來(lái)，錢賬不分，白條坐收坐支；個(gè)別從事財(cái)務(wù)工作的人員唯村支書(shū)和村主任的命令是從。這些都為村官權(quán)力失控打開(kāi)了方便之門。
　　陽(yáng)光是最好的防腐劑，意識(shí)到了村官存在的問(wèn)題，各地紛紛推進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，公開(kāi)村務(wù)、公開(kāi)賬目，試圖防止村官濫用權(quán)力。
　　“看不到賬目，農(nóng)民有啥好辦法呢?哪個(gè)曉得公布的是不是真的喲?只要不太過(guò)分，也就睜一只眼閉一只眼了。有那功夫去查賬，還不如多花點(diǎn)精力在田里，多收點(diǎn)糧食呢。”一位農(nóng)民對(duì)村務(wù)公開(kāi)有些心灰意冷。
　　有專家指出，大多數(shù)村民自治意識(shí)和觀念相對(duì)淡漠，再加上一些地方?jīng)]有對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行有效的宣傳，致使許多村民不懂該法，難以組織起來(lái)集體監(jiān)督村干部的日常工作。因此，大多數(shù)村民也難以發(fā)現(xiàn)村干部的越軌行為，即使發(fā)現(xiàn)了也找不到解決問(wèn)題的辦法。
　　有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為基層工作難度大，特別是農(nóng)村千部出點(diǎn)問(wèn)題在所難免，怕查了案子傷了感情，影響工作積極性，于是能捂則捂；有的把查案和穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，怕查了案子亂了班子，于是能拖則拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的態(tài)度。
　　內(nèi)部的權(quán)力制衡失效，外部的監(jiān)督不力，就這樣，村官的隱權(quán)力不時(shí)露出了猙獰面目。

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