九龍治水 　　 　　管招投標到底是哪些部門?發(fā)改、建設(shè)、水利、交通、經(jīng)貿(mào)、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、商務部門。由于招投標沒有實行屬地管理,于是設(shè)定了多個管理主體,9大部門都有管理權(quán)。
　　“九龍治水反而治不好水,管理部門過多、管理口徑不一致、監(jiān)管部門定位不準等問題多年來一直困擾著招投標�！蹦呈“l(fā)改委政策法規(guī)處的一位官員告訴記者,九龍治水導致政出多門、職能交叉和行業(yè)壟斷,缺乏一個統(tǒng)一、權(quán)威、強有力又沒有利益糾葛的綜合管理部門與執(zhí)法主體,很難形成合力。
　　按理說,國家發(fā)改委對招投標最有話語權(quán),但就其指導和協(xié)調(diào)全國招投標的職能,除了發(fā)文管各部委建章立制和“對國家重大建設(shè)項目工程招投標進行監(jiān)督檢查”,就是在部委制度沖突時予以協(xié)調(diào)。
　　按照現(xiàn)行的職責分工,對于招投標過程中出現(xiàn)違法活動的監(jiān)督執(zhí)法,由其行政主管部門負責。但行政主管部門往往既要對本行業(yè)招投標活動進行管理,又實施具體監(jiān)督,有的還是招標項目的實施人,甚至還是招標代理機構(gòu)的“婆婆”。“運動員”、“裁判員”、“行政主管”集于一身,自己怎么打自己的板子?
　　一些行政主管部門,在利益問題上越位,在監(jiān)督問題上缺位,在協(xié)調(diào)問題上退位,在管理問題上不到位。
　　針對機制體制的弊病,各地進行了一些創(chuàng)新,如四川率先成立了招投標監(jiān)督委員會,組織協(xié)調(diào)各有關(guān)行政主管部門,辦公室設(shè)在省紀委、監(jiān)察廳,獨立運行,大大加強了招投標監(jiān)督力度。湖北、深圳、蘇州等省市也進行了創(chuàng)新,有的成立了專門的招投標管理局,明確權(quán)責;有的建立了統(tǒng)一的招投標平臺,實現(xiàn)“管招分離”;有的建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)……這些探索都為下一步的改革提供了有益參考。
　　在國家層面,今年以來國家發(fā)改委會同監(jiān)察部等11部委,進一步發(fā)揮招投標部際聯(lián)席會議機制作用,建立統(tǒng)計制度,健全相關(guān)法規(guī)文件制定事前協(xié)商機制和事后審查機制,行政監(jiān)督機制和舉報投訴機制等;并將盡快發(fā)布推行電子招投標政策辦法和技術(shù)標準,推進建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場。
　　
　　規(guī)則缺陷
　　
　　婆婆太多,自然各有一套標準。雖然國家只有一部招標投標法,但各地都有相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)范化文件,各個行政主管部門也有各自的規(guī)定。政出多門、規(guī)章制度過于分散,導致有法可依卻無從執(zhí)行。
　　名目繁多的規(guī)章制度讓招標人、投標人和招標代理機構(gòu)如云里霧里,各行業(yè)監(jiān)管部門也只知閉門造車。更為復雜的是,為了經(jīng)營“自留地”,一些行政主管部門把本部門利益塞進各自頒布的規(guī)章制度中,互相交叉、條文矛盾、規(guī)則不統(tǒng)一,造成“法規(guī)打架”的尷尬局面。
　　由于招投標在全國沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的模式,各地對招投標的規(guī)定也不一,有的與國家法律規(guī)定相悖,造成上位法和下位法的不一致,讓游戲規(guī)則變得不統(tǒng)一、不嚴密;有的地方保護主義盛行,通過“土政策”排斥外來競爭者。
　　比如根據(jù)《招標投標法》和《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》,明確了必須采取招標方式發(fā)包的工程具體范圍和規(guī)模標準。然而,有的省市以部門文件縮短了法定招標時間,有的甚至以廳長辦公會會議紀要的形式,采取續(xù)標的方式指定施工單位,這些都是明顯與國家法律法規(guī)相悖的。
　　而一些地區(qū)或部門,為確保本地、本系統(tǒng)企業(yè)中標,用資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點和范圍、制定不公平的評標標準等手段,排斥外地或外系統(tǒng)的投標人。比如設(shè)置要求投標人必須在當?shù)刈�冊分支機構(gòu),投標時法定代表人必須親臨現(xiàn)場、指定當?shù)卣袠舜�理機構(gòu)等限制條件。
　　規(guī)則的缺陷還在于現(xiàn)行法律法規(guī)不健全、不完善、不配套,條款中有明顯漏洞。有的是規(guī)定模糊,比如對邀請招標,《招標投標法》第10條規(guī)定:招標分為公開招標和邀請招標,并對這兩種招標作了簡要解釋,卻沒有具體標準,由于缺少限制性條款防止邀請招標的任意擴大,無疑使招標投標方式在法律上留下一個“活口”。
　　有的雖然規(guī)定了哪種行為違法違規(guī),卻沒有相應的處罰條款�！啊墩袠送稑朔ā分须m然對評標專家、代理機構(gòu)違規(guī)處罰等有規(guī)定,但操作性不強;而對串標圍標、掛靠投標、低價搶標和違法轉(zhuǎn)包分包等行為也無具體規(guī)定。”采訪中監(jiān)督人員普遍認為,這已成為目前招投標監(jiān)督工作最大的障礙,即使查出問題,也很難認定和處理。
　　制度缺陷讓法律的高壓線變?yōu)閺椈删�,招投標漸成“違規(guī)者眾、受罰者寡”的怪圈。
　　“中國現(xiàn)在最大的危機是信用危機”法學家江平在其演講集《我所能做的是吶喊》中疾呼。對市場經(jīng)濟而言,信譽越高,風險越小。招投標作為市場配置資源的選優(yōu)機制,是建立在誠實守信的市場環(huán)境前提下的。當前招投標領(lǐng)域信用缺失、誠信體系不健全也是其亂因之一。在巨大利益的誘惑下,誠信被排除在惡性競爭的規(guī)則之外,造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的環(huán)境�！皳嗡肋`法的,餓死守法的”,借牌、掛靠、串標、圍標、買標、賣標、惡意搶標等各種投標人失信行為如脫韁野馬,難以制服。
　　此外,缺乏失信懲戒機制也讓失信者更加肆無忌憚。比如在一些地方,專家違法行為暴露后,至多清理出庫,本人既不會得到法律懲罰,也不會受到所在單位的處罰,有的甚至過了“風聲”又入了庫,即使處罰嚴厲如“終身禁止評標”,比起其違規(guī)回報也無足輕重。再比如投標企業(yè)違規(guī),象征性的經(jīng)濟處罰或行業(yè)內(nèi)通報批評都顯得不痛不癢,如果逗硬將其終身禁入,那還敢行賄嗎?
　　要么對失信者難以有效監(jiān)督,要么違法違規(guī)行為處罰難以到位,違法的低成本與中標的高回報形成了鮮明對比。
　　值得一提的是,去年國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等10部門聯(lián)合出臺了《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》。這種“一地受罰,處處受制”的失信懲戒機制如果能夠在各地逗硬執(zhí)行,將成為構(gòu)建招投標誠信體系的重要部分,也將在一定程度上遏止腐敗鏈條的源頭環(huán)節(jié)。
　　
　　監(jiān)督困擾
　　
　　由于招標投標法沒有對招投標行政監(jiān)管體制作明確界定,導致監(jiān)督乏力,往往有處罰權(quán)的部門沒監(jiān)督權(quán),有監(jiān)督權(quán)的沒處罰權(quán),監(jiān)督與處罰的脫節(jié),難以形成威懾力。
　　面對招投標合法程序被演變?yōu)椤昂戏ɑ�暗箱操作�?讓監(jiān)督停留在程序與形式上很難到位。
　　“由于招投標中違法違規(guī)行為的普遍性、隱蔽性與多變性,使得發(fā)現(xiàn)問題相當困難,各個主體都是私下交易、暗中勾結(jié),在開標現(xiàn)場往往看到的都是合乎法律與程序的,所以即使有懷疑,也很難證實背后深層次的問題�！币晃皇屑o委副書記、監(jiān)察局長認為。
　　責任難追究的困擾由來已久�！靶姓�職能部門取證謹慎,有的是因千絲萬縷的聯(lián)系而手軟,有的是擔心行政訴訟,所以往往都是在紀檢監(jiān)察機關(guān)查實案件后再作出處理。而對我們而言,調(diào)查取證太艱難了!”他感嘆。
　　監(jiān)察機關(guān)對招投標的監(jiān)督,應該是對參與招投標的機關(guān)、公務員和行政機關(guān)任命的其他人員的監(jiān)督。然而,現(xiàn)實中一些地方混淆了紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督與行政職能部門的監(jiān)督,強調(diào)前者,弱化后者,把監(jiān)督職責都推到紀檢監(jiān)察機關(guān),導致一些新的問題。
　　“要開標了就請我們出個人參加,事后簽個字,證實程序的合法性,日后出了問題,往往成為‘擋箭牌’�！彼�說,“我們坐在臺上,兩眼一抹黑,根本搞不清楚這一幫人背后的動作,還得為違規(guī)操作作嫁衣裳,這叫什么監(jiān)督?!”
　　當以合法程序作為遮羞布時,對招投標案件的查處也變得力不從心。據(jù)悉,目前招投標案件的查處,主要依靠投訴或舉報獲得線索,而監(jiān)督的主要手段,也限于處理投訴和專項檢查。為什么各地查處的招投標案件相對較少?一些監(jiān)督者認為,因為實名投訴要求蓋法人印章,所以許多投訴或舉報的材料很難有程序以外的確切證據(jù)。從表面看都是程序上的細枝末節(jié),也難以引起領(lǐng)導的重視。然而,大量深層次的問題正是在這些合法程序掩蓋之下。
　　有的為了部門利益放棄監(jiān)督,推拖繞躲;有的失職瀆職,怕影響工期,承擔政治責任,看到問題也不制止、不報告、不糾正;更有的深陷非法利益格局,與違法者同流合污。
　　也有監(jiān)管人員大呼無奈。一縣發(fā)改局主任告訴記者,他不想干了,干了9年沒提拔,堅持原則得罪了不少領(lǐng)導,還曾因一次“沒領(lǐng)會”縣上領(lǐng)導的意思,拒絕在招標文件中有意提高投標企業(yè)資質(zhì),被取消了“執(zhí)法先進個人”。
　　“這個行當‘水太深’,涉及重大利益,越往基層矛盾越集中,每個分管領(lǐng)導都有想法,都想插手,監(jiān)管部門太為難�！彼�感嘆,“所以我承受了太多非議和壓力。”
　　可喜的是,今年以來,國家發(fā)改委會同8部門聯(lián)合對工程建設(shè)招投標監(jiān)管進行了統(tǒng)一部署,推動《招標投標法實施條例》的盡早頒布。據(jù)悉,9月已向社會公開征求意見,并爭取于2010年提交國務院審議。該實施細則將統(tǒng)一各地各部門招投標規(guī)則,大大增強法律的可操作性�！耙粍Ψ夂�,讓那些投機分子沒有法律空子可以鉆,讓違規(guī)違法者受到嚴懲。”業(yè)內(nèi)人士普遍認為。
　　與此同時,監(jiān)察機關(guān)也將加強對招標投標執(zhí)法活動的監(jiān)督,嚴肅查處領(lǐng)導干部利用職權(quán)違規(guī)干預和插手工程建設(shè)招投標,進行權(quán)錢交易、失職瀆職等違法違紀行為。(本專題涉及采訪人物皆用化名)

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