2008年，我國改革開放已經(jīng)整整30周年了。可以毫不夸張地說，這一時期是幾千年中華民族發(fā)展史上最好的時期之一。但同時也應(yīng)該承認(rèn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，政治行政體制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的狀況日益突出，政府自身改革提上重要的議事日程，政府改革成為推進(jìn)其他改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而胡錦濤總書記關(guān)于機構(gòu)改革“大部門體制”這一改革思路，是從機構(gòu)、制度和體制層面切實降低行政成本、提高行政效率和遏制政府腐敗的治本之策。
　　
　　從體制層面防腐
　　
　　從政治制度的角度來看，政府行政機構(gòu)是具體制定和實施公共政策的機構(gòu)，這些政府機構(gòu)及公務(wù)員是否具有以公共利益為核心、廉潔奉公的公共精神，直接決定著公共政策的制定水平，決定著一個廉潔、廉價和有效的公共服務(wù)型政府的建立，并最終決定了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度和發(fā)展水平。因此，一直以來，世界各國在討論政府改革時，首當(dāng)其沖的就是政府機構(gòu)改革。
　　目前，我國政府機構(gòu)普遍存在著三個相互聯(lián)系的特點，改革的難度都很大。第一，行政機構(gòu)的數(shù)量越來越多。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，機構(gòu)繁殖的能力也在不斷的增強；第二，政府機構(gòu)之間的分工越來越細(xì)。一個問題一個機構(gòu)幾乎變成了解決“現(xiàn)實問題”的良方，其結(jié)果是“問題”和“機構(gòu)”數(shù)量都在增加；第三，政府機構(gòu)的壽命越來越長。由于政府機構(gòu)經(jīng)費來源的公共性，機構(gòu)自我維持的能力和愿望要大的多。
　　政府機構(gòu)數(shù)量多、分工細(xì)、壽命長不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是政府腐敗的一個重要的結(jié)構(gòu)或制度上的原因。大部門體制的改革思路，對從體制層面防止腐敗有重要的現(xiàn)實意義。
　　首先，大部門體制的實施能有效的減少政府機構(gòu)的數(shù)量，從根本上遏制行政審批事項過多過濫的現(xiàn)象。政府機構(gòu)的一項最重要的權(quán)力就是行政審批權(quán)，行政審批權(quán)是維護(hù)和擴(kuò)大部門利益的主要手段。因此，千方百計增加行政審批事項成為一些政府機構(gòu)日常工作的一部分。雖然中央一再三令五申要減少行政審批事項，但一些單位部門充耳不聞。行政審批權(quán)不但增加了部門謀取部門利益的機會，也為某些個人吃拿卡要、行賄受賄提供了機會。因此，行政審批權(quán)過多過濫是腐敗的一個重要滋生地。大部門體制的一個主要優(yōu)點就是減少政府機構(gòu)，從而將從根本上減少行政審批事項，減少一些部門權(quán)錢交易的機會。這對限制公共權(quán)力的使用范圍，從源頭上和制度上防止腐敗的大面積發(fā)生具有重要意義。
　　其次，大部門體制的實施，能有效地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)型政府的建立，減少政府對經(jīng)濟(jì)過程的不必要干預(yù)。政府機構(gòu)設(shè)置過多是造成政府職能轉(zhuǎn)變困難的主要原因，而政府職能不轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)社會過程干預(yù)過多的現(xiàn)狀就不會得到根本的改變，從而為一些部門和個人利用公共權(quán)力謀取私利提供了方便。以公共權(quán)力謀取私利在一些部門有蔓延的趨勢，近幾年發(fā)生的“集體腐敗”案件增加的現(xiàn)象就是證明，使腐敗具有了“習(xí)慣性腐敗”、“集體性腐敗”、“合法性腐敗”、“制度性腐敗”的特征。對我們建設(shè)具有中國特色的社會主義社會、構(gòu)建社會主義和諧社會和落實科學(xué)發(fā)展觀造成很大的障礙。因此，要把大部門體制的設(shè)想落到實處，關(guān)鍵是要梳理清楚在我國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能究竟有哪些。只有這樣，才能從制度上對公共權(quán)力的濫用產(chǎn)生制約作用。
　　多年以來，我們一直強調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能”，但效果不是很理想，一個主要原因就是“機構(gòu)障礙”在起作用，機構(gòu)林立和機構(gòu)之間的職能交叉重疊嚴(yán)重的影響了政府職能轉(zhuǎn)變和完善，影響了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，為公共權(quán)力的濫用和腐敗留下了較大的空間。
　　最后，大部門體制的實施能有效優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使政府部門之間分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使公共權(quán)力得到有效配置。
　　
　　公共權(quán)力回歸的重要步驟
　　
　　
　　大部門體制的政府機構(gòu)改革思路，應(yīng)該達(dá)到三個具體目標(biāo)。
　　一是要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實和長遠(yuǎn)目標(biāo)。機構(gòu)的精簡與分拆合并應(yīng)本著切實減少政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)、擴(kuò)大政府公共服務(wù)職能的目標(biāo)進(jìn)行。
　　二是要在機構(gòu)改革和推進(jìn)大部門體制過程中，在部門內(nèi)部徹底實現(xiàn)政策制定和政策立法、政策執(zhí)行和實施、政策監(jiān)督三項職能的分離。根據(jù)國內(nèi)外公共權(quán)力行使和公共管理的一般經(jīng)驗，中央一級機構(gòu)主要履行政策立法和政策監(jiān)督職能，政策執(zhí)行和實施一般是通過社會中介組織和相關(guān)的地方政府部門來完成。中央一級的政府部門最重要的職能是政策立法和對政策實施過程及結(jié)果的監(jiān)督，不能具體對社會資源和價值進(jìn)行分配，對實現(xiàn)公共價值所必須的人財物的分配權(quán)，應(yīng)該通過國家權(quán)力機關(guān)人民代表大會來完成，特別是公共財政與預(yù)算，人民代表大會應(yīng)設(shè)有專門的預(yù)算委員會統(tǒng)籌國家預(yù)算、并進(jìn)行細(xì)化和法律化，減少部門對預(yù)算使用的隨意性和“自由裁量權(quán)”。惟其如此，才能有效的使用財力和遏制腐敗。因此，大部門體制改革不僅涉及到行政體制改革層面，也是我國政治體制改革的一部分，是實現(xiàn)公共權(quán)力回歸和政治民主化的重要步驟。
　　三是在推進(jìn)大部門體制改革過程中，要實現(xiàn)公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移和下放。大部門體制改革的一個主要目標(biāo)就是要切實做到權(quán)力向社會中介組織的轉(zhuǎn)移和向地方政府組織下放，就是說要實現(xiàn)分權(quán)，改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，真正把執(zhí)行權(quán)交給社會的公共管理部門，中央一級政府行使好政策制定和監(jiān)督職能。只有這樣，才能徹底改變權(quán)力過于集中所導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，也才能徹底根治“跑部錢進(jìn)”這類腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
　　大部制機構(gòu)改革必須遵循三個原則。第一是以公共精神主導(dǎo)的原則，防止部門利益對改革進(jìn)程干擾。第二是整體性原則，必須把政府體系結(jié)構(gòu)中的所有部門統(tǒng)一納入機構(gòu)改革范圍，根據(jù)政府職能的要求，全盤考慮。對政策性機構(gòu)與公共管理性機構(gòu)進(jìn)行明確區(qū)分，按照大部門體制的理念重新組合。第三是精兵簡政原則。
　　無論是國內(nèi)還是國外，政府機構(gòu)改革都是一個多方利益博弈的艱難過程，也是一個促使機構(gòu)和職能不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的過程。我們只有按照十七大報告精神加快政府機構(gòu)改革的步伐，才能建立一個廉潔、廉價、有效的服務(wù)型、責(zé)任型和法制型政府，建立一個人民滿意的政府。（作者為國家行政學(xué)院教授）

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