學界對政界的影響正在深入而持續(xù)地進行。誠然，中國尚未形成一大批類似于西方“思想庫”的機構及其工作機制，然而對當下之中國來說，正日益呈現出疾速發(fā)展與隱憂重重兩相交織的狀態(tài)。在此背景下，下一步如何走，改革如何推動，困局如何破解，既需要決策者之果敢與魄力，亦需要廣納民智，保證決策的科學化與民主化。而更充分地發(fā)揮相關智囊機構的作用，無疑有益于這一目標的實現。
　　為此，記者經詳細采訪，為讀者勾勒出正在成形中的中國官方智庫譜系，并試圖呈現他們對決策層的影響與工作方式。從中或許可以管窺，對于這樣一個龐大而復雜的國家而言，諸多重大決策，究竟是如何出臺的。
　　
　　一個公開又隱秘的群體
　　
　　北京香山腳下，中共中央黨校的教授們，繼續(xù)成為記者“寵兒”，十七大召開前夕，學校關鍵部門的教授們都要應對記者們的高頻約訪，尤其是被認為參與了十七大有關籌備工作的學者們，也許他們的談話，就能讓媒體嗅到十七大的動向。
　　密集約訪不僅在十七大前，過去5年，每次中央全會召開前后，“中央黨校教授”都是媒體采訪重點，甚至包括新華社――十六屆六中全會前，新華社發(fā)表了一系列“吹風”稿件，“中央黨校教授”成為有關話題的權威闡述者。
　　媒體的熱情來自一貫經驗：由于教授們經常和高級官員接觸，高層的很多重要講話都在中央黨校發(fā)表，因此中央黨校教授對趨勢往往有更準確的理解。
　　真正吸引媒體的，是中央黨校作為執(zhí)政黨理論智庫的地位――這意味著接受采訪的教授，或許就為他感興趣的中央決策提供過智力支持。所以，中新社最近的一篇文章說，“被視為對十七大報告定調的‘6?25講話’就是出自這個充滿傳奇色彩的大院�！�
　　事實上，“充滿傳奇色彩的大院”不僅是中央黨校。中國社會科學院2006年的總結要點就包括要做中央“思想庫和智囊團”的目標，以過往的慣例看，該機構會有專家參與了各方矚目的十七大報告的起草。
　　國務院發(fā)展研究中心，這一以經濟研究著稱的國務院直屬機構的眾多專家，參與《政府工作報告》的起草和調研。
　　而在國家行政學院學習的副省長們則剛剛結束了一個以“社會保障”為主題的專題研究班，該院教授說，相關建議會以咨詢報告的形式上報給國務院――這是國家行政學院為高層提供的咨詢渠道之一。
　　同樣不能忽視的是國家發(fā)改委宏觀經濟研究院，近年中央做出重大決策前，該機構都是與經濟有關的調研課題的重要承擔者，該院也參與每個“五年計劃(規(guī)劃)”的起草。
　　中央黨校、國家行政學院、國務院發(fā)展研究中心……它們有一個共同的名字，即官方智庫(或官方智囊機構)。改革開放二十多年來，中國高層智庫體系日益發(fā)育，其數量已不下十個。
　　這是一個既公開又隱秘的群體：公開是因為這些機構早為人熟知，隱秘則是因為他們作為智囊機構如何為高層提供決策服務，公眾卻知之甚少。
　　
　　為高層決策提供參考
　　
　　一個普遍關心的問題是，智囊機構如何為高層決策提供參考？
　　因為定位不同，各機構參與的方式也有不同，從宏觀層面說，這些機構的影響經常體現在中共黨代會報告、中央全會相關決議、“五年計劃(規(guī)劃)”和《政府工作報告》的形成中。
　　上述文件往往是某段時間的綱領性文件，而智囊機構人員參與其中，并讓自己的觀點為報告所吸收，也成為其影響決策的最佳手段。中央黨校、中國社科院、國務院發(fā)展研究中心和國家發(fā)改委宏觀經濟研究院等經常成為主要參與機構。
　　“中共十二大以后逐步形成一種慣例，歷屆黨代會和要做出重要決策的中央全會，中央除召開常規(guī)座談會聽取各方面意見外，還要委托中辦、中央政策研究室、中央財經小組等單位擬定一些重大研究題目，布置給全國比較有代表性的研究機構。”國家發(fā)改委宏觀經濟研究院原院長白和金對南方周末記者說，“之前一年，一些權威機構就會給我們分配任務�！敝劣谇�道，“如果是上面布置下來的研究，當時就會說清楚如何上報�！�
　　“十四大前，我們就領了一個任務，做關于社會主義市場經濟基本框架的研究�！碑敃r各方對“要不要搞市場經濟，怎么搞市場經濟”意見紛繁。
　　宏觀經濟研究院提出了社會主義市場經濟體制的一些基本特征，比如“公有制為主體”、“充分發(fā)揮市場的優(yōu)化配置作用和國家的宏觀調控相結合”等，“這些提法對以后的一系列政策都有影響”。
　　而中央黨校則經常參與黨代會報告中相關理論部分的起草，原中共中央黨校副校長龔育之撰文說，鄭必堅(原中央黨校常務副校長)相繼參加了十五大報告(負責“鄧小平理論的歷史地位和指導意義”)、十六大報告(負責前面總論部分)的起草，又參加了這期間各次中央全會的理論性綱領性決議的起草。
　　中國社會科學院亦是參與黨代會報告起草的傳統(tǒng)機構，例如中國社科院經濟研究所研究員張卓元曾連續(xù)參與了幾屆黨代會報告的起草工作，他也是十六大報告起草小組經濟組的成員之一。
　　國務院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰則是十四屆三中全會、十五屆四中全會、十六屆二中全會、三中全會決定起草人之一，相對而言，這些決定都是關于經濟問題的文件。
　　參與國民經濟和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”(“十一五”之前稱“五年計劃”)也是上述智囊機構發(fā)揮影響的重要方式，“每一個五年計劃的制定，我們都要做大量研究工作。”白和金說。白是國家“十一五”規(guī)劃專家委員會成員。
　　智囊機構影響決策的另外一個直接途徑則是成為政治局集體學習的講課者，這或許是影響高層最直接的手段，“雖然前面的講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點�！庇袑W者如是說。
　　
　　匯總高官意見的平臺
　　
　　引人注意的是，在核心官方智囊機構中，中央黨校和國家行政學院因其學員都為高級官員，發(fā)揮了與其他智囊機構不同的作用。
　　兩個機構還有就重大問題進行研究和交流的省部級官員專題研究班。國家行政學院政治學教研部副主任王偉透露，國務院一個重大政策出臺前夕，往往會先在國家行政學院辦一個省部級專題研討班。
　　“比如要舉辦一個財政體制改革研討班，會由文件起草部門(比如財政部)的部長、副部長到學院來宣講，就為什么要搞，背景是什么，基本內容是什么，難點是什么，要解決什么問題，征求省部長班的學員意見�！�
　　“經過討論，匯總研討班意見，制成簡報向國務院領導報。研討班結束時，大多由國務院領導和學員座談。他們看了簡報，了解了情況，再聽學員當面發(fā)表意見后，一般會就這個問題做一次講話。根據研討班以及國務院領導講話精神，有關起草小組再對文件進行完善，然后報國務院會議，批準決定�！蓖鮽フf。
　　第一次開辦省部級干部專題研討班是在1998年3月底。根據當時國務院領導的指示，主題為推進政府機構改革。“研討班有一百人左右，各部至少有一個主管副部長，部分省的常務副省長、副省長，重慶市則是由擔任市編委主任的副書記、市人大常委會主任參加。在研討班上，中編辦負責人介紹國家機構調整方案，人事部負責人講人員分流的解決方案等。”
　　王偉當時負責這個班的具體工作，“國務院當時只找了部分省，但好多省得到消息后，通過各種渠道想參加�？梢哉f，這個班的學員都參與了決策。他們根據各自部委和所屬省的具體情況提出了很多建議，這對后來修改有關文件起了很大作用�！�
　　國家行政學院政治學教研部主任劉峰說，此后這種專題研討班成為慣例，一般每年舉辦兩次。
　　這些專題研討班一般都緊扣當時的決策熱點，比如1998年的題目是“金融改革與監(jiān)管”，2000年是“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”�！敖衲昱e行的兩次研討的題目分別是‘社會管理’和‘社會保障’”。
　　中央黨校省部級官員專題研究班也有類似作用，不過研討的話題往往更具理論色彩，帶有“黨口”的鮮明特色。
　　
　　更直接的服務
　　
　　相對中央黨校和國家行政學院，中央各部委研究機構的政策研究則更為具體。以國家發(fā)改委宏觀經濟研究院為例，每年大約要做三四百個課題�！耙活悶榭v向課題，主要是上面布置的任務，每年大約有六十多個，量不大，但是規(guī)模很大�！卑缀徒鹫f。
　　另一類為橫向課題，主要是中央各部委委托的課題，包括一些省市政府，甚至縣政府也會委托他們，每年至少有二百多個，這一部分，委托單位要負擔相應經費。
　　還有一種是應急性研究課題，一般在突發(fā)事件之后布置下來，往往要求短時間內拿出報告，有時甚至要求在一星期內拿出方案。
　　“我們在‘亞洲金融風暴’、‘9?11事件’、‘美國次債危機’之后都曾接過這樣的課題。一般不要求面面俱到，有的非常簡短，甚至就是幾千字，但要求對形勢有充分把握，有自己見解�！�
　　由于部委研究機構和決策部門關系緊密，有時會造成這樣一種印象，就是研究者發(fā)表的意見很可能是政策的暗示、是放刺探氣球。
　　有關研究者回憶，“亞洲金融危機”期間，中國政府多次申明“人民幣不貶值”，而宏觀經濟研究院的一研究人員以個人名義在媒體上發(fā)表了一篇文章，“前面的部分說得都很好，但最后，他表達了一點個人看法，說‘人民幣的匯率應該有點彈性’，香港媒體認為這是政府在放信號，當天香港匯市就發(fā)生波動，直到發(fā)改委領導表示人民幣匯率不會變，香港匯市才穩(wěn)定下來�！�
　　目前，宏觀經濟研究院的學者說話非常謹慎。
　　按現有決策體制，中央關于某個領域的政策，往往由相關部委負責制定，其中部委下屬研究機構由此往往發(fā)揮影響中央的作用。
　　2005年前后，拖欠農民工工資的問題嚴重，總理溫家寶也替農民工討薪，勞動保障科學研究院工資所不久就接到部里任務，“研究拖欠農民工工資的問題，要求兩個月內拿出結果�！惫べY所所長蘇海南說。
　　該所隨后形成了一個報告，“這些措施辦法(報告里的)最后濃縮到國務院2006年2月發(fā)布的《關于解決農民工問題的若干意見》里。”
　　一些部委也就所屬領域出現突發(fā)性問題尋求咨詢，“今年麥當勞肯德基雇用大學生，只給很少的工資，工會部門說他們違法，作為勞動保障部門應該表態(tài)，但按當時政策，這種類型的兼職不屬勞動關系，企業(yè)就認為，大學生不受最低工資制度的保護。”
　　“部領導讓我們研究如何做出回答，我們認為，根據現有規(guī)定，不能直接說這些企業(yè)違法，但他們至少是與企業(yè)的社會責任以及‘以人為本’的理念相違背的�！碧K海南說。
　　“我們離部門決策確實更近一些，研究的課題也更為實際，有些人說我們有一定的官方色彩，直接適應了官方的政策設計需求，這是因為分工不同�！必斦�部財政科學研究所所長賈康說，“但這種政策設計研究也需要我們以較雄厚的基礎理論研究做支撐�！�
　　早在1980年代中期，賈康和他所在的單位就開始研究分稅制，“我們提出了系統(tǒng)的研究成果，潛移默化地影響決策�！爆F在財政科學研究所成員經常參加中央財經決策高層的相關座談和會議。
　　“國家的一些方案要落實到部委，而任何一個部委，具體提方案對策大都是落實到某個司，然后是這個司的某個處，最后就是幾個人來想辦法，所以他們需要專家支持�！敝袊�社科院國際研究學部主任張?zhí)N嶺對記者說。
　　張?zhí)N嶺說，相關機構非常清楚專家們的專長。記者無法確證它們是否有專家?guī)烀麊危�但張說，一旦有事，這些機構馬上就可以找到所需的專家�！巴ㄟ^各種會議，它們和專家建立了非常密切的關系�！�
　　
　　更重要的途徑
　　
　　事實上，除去各種公開渠道外，智囊機構影響高層決策還有一種方式，即各種“內參”，公開資料顯示，這些內參一般可報送中辦和國辦。
　　中央黨校教授周天勇曾在一篇名為《中央黨校在黨和國家政治生活中的地位和作用》的文章中提到，該�！坝兄苯铀椭醒胗嘘P領導的《思想理論內參》，也有內部發(fā)行的《理論動態(tài)》”。其中，《理論動態(tài)》曾發(fā)表《實踐是檢驗真理的唯一標準》一文，該文章后來引發(fā)著名的真理標準大討論。
　　中國社會科學院網站上的資料顯示，該機構有名為《中國社會科學院要報》(信息專報)的內參，信息專報主要刊登社科界對重大問題進行調查研究、分析論證、對策建議的稿件，不定期出版，每期發(fā)表一篇稿件，4000字左右。
　　社科院辦公廳有關負責人曾表示，該機構“幾乎每天都要向中辦和國辦報送材料”。中國社科院的數據說，這種增長態(tài)勢自2003年以來表現尤為明顯，2004年該院報送的信息材料達到400多篇，是前一年的兩倍。
　　國家行政學院有自己的內參名為《咨詢與研究》。“我們的院長、國務院秘書長華建敏在學院開學典禮上特別講道：‘這個內參每期我都認真地看�！�他看了之后還會有選擇地轉送給國務院有關領導，或批示給有關部門看。比如有關事業(yè)體制改革的內參，他就批給了人事部和中編辦�！蓖鮽フf。
　　《咨詢與研究》2005年試刊的時候，王偉寫了《關于加強行政倫理法制建設的幾點意見》。擔任主編的是國家行政學院一位副院長�！八�親自修改稿件，并先報送華建敏院長看�？戳酥�后覺得行，再向國務院報。據說，國務院主要領導也看了。后來，學院鼓勵我們，將到下面調研時發(fā)現的重大問題，寫成內參�！�
　　之前的2002年1月，某地高速公路上發(fā)生了兩個部門的摩擦事件。此事根源在于行政體制不順�！拔覀兙屯�新華社合作，通過在四個省的實地調查和拍攝，搞了一個‘高速公路管理體制調查’的音像內參，報送中央�！蓖鮽フf�！笆�六大前夕，突然接到一個電話，中央辦公廳要求我們寫一個文字材料，后來得知，是中央領導同志的意思。通過這個事情，我清楚感覺到：中央領導很關注行政體制改革問題�！�
　　這些智囊機構的專家如果想讓自己的建議能更快速的被接受，還要用更簡潔易懂的形式來表達�！澳阋�讓相關部門很快明白你的意思。”國家行政學院政治學教研部主任劉峰說，“自己感覺很好，但上面根本不知道你說什么，中間環(huán)節(jié)就給刷下來了�！�
　　另一個無法忽視的渠道則是智囊機構學者對相關官員的私人影響，這被稱為“納諫”。復旦大學教授孫哲于2004年發(fā)表在《復旦學報》上的一篇文章曾列舉了智囊機構學者在外交領域施展私人影響的情況：“‘納諫’行為一般有三種基本形式，一部分體現在一些重要外交智囊撰寫的內參報告上，此類報告通常直接交給某些重要領導人或其秘書；一部分體現在思想庫人員與領導私下接觸的談話、專題匯報中的外交設想中；一部分則是學者在研討會發(fā)言或某些活動之后因發(fā)表某類看法受到領導重視，奉命完成的更為詳細的專題報告�！�
　　
　　“沒有一個肯聽取意見的
　　政府會垮臺”
　　
　　官方智囊機構龐大體系背后，是決策者們面臨的越來越復雜的決策背景。1986年，時任國務院副總理的萬里提出決策民主化和科學化的問題，其后，中共領導層多次談及這個話題�！氨緦谜�府在最初的一年半之內3次修訂國務院工作規(guī)則，越來越強化科學民主決策�！蓖鮽フf。
　　國家行政學院教授汪玉凱對記者說，國務院領導2003年在國家行政學院給省部長班講話時承諾，“他當時大意是說，本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經過調查研究的不作出，沒有經過專家論證的不作出’。”
　　如此背景下，智囊機構和學者的作用自然越來越被重視。不過中央編譯局當代所所長何增科說，跟國外不同的是，現在中國官方智囊機構和學者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路，這也跟中國現在一些大的制度設計還沒理順有關。“改革開放后很長一段時間，是經濟學的春天，很多經濟學家影響了中央的決策；十五大之后，是法學的春天，包括中國社科院法學所在內的一些機構，參與了許多法律的起草工作；而現在則是社會學的春天�！彼�說。
　　高層推動決策科學化的決心是顯而易見的，王偉對記者說，他印象深刻的是溫家寶總理在國家行政學院省部長研討班上的一次講話，王還記得，其時這位共和國總理對在場的省部長們說，“沒有一個肯聽取意見的政府會垮臺�！�

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