現(xiàn)狀：近半水利設(shè)施年久失修 　　 　　姚安縣位于云南省楚雄彝族自治州西北部，作為缺乏水資源的農(nóng)業(yè)大縣，當?shù)厝嗽�豪言：“大旱三年，餓不死姚安(人)�！� 　　然而，當2010年中國西南地區(qū)大旱來臨時，姚安卻像其他旱區(qū)一樣，水庫見底、土地干裂、莊稼枯死，人畜飲水困難。曾經(jīng)的全國水利建設(shè)先進縣，在遇到真正考驗時顯得極其脆弱。
　　“大旱”暴露出當?shù)厮�利設(shè)施面臨的困境。當?shù)厮�利部門認為，大多數(shù)水利工程始建于20世紀五六十年代，運行50余年。受當時技術(shù)、施工、投資等諸多條件限制，水庫病險、老化問題突出，目前全縣有52個小(二)型水庫、2個小(一)型水庫急需除險加固。和水庫一樣，全縣445條引水干渠也是同時期修建，多數(shù)滲漏嚴重，輸水損失高達30％，利用率極低。
　　姚安縣是全國農(nóng)田水利脆弱現(xiàn)狀的一個縮影，再不重建，后患無窮。
　　水利部農(nóng)村水利司(下稱農(nóng)水司)副司長倪文進對記者表示，農(nóng)田水利工程有相當一部分是20世紀六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時興建，這些工程是在財政少量補助的情況下，農(nóng)民投資投勞(力)完成的，建設(shè)標準比較低，配套也不完善。
　　20世紀80年代初開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，但在村集體組織衰落并逐步淡出農(nóng)田水利興建、管理后，灌溉面積出現(xiàn)了不同程度的倒退，農(nóng)田水利建設(shè)停滯不前。2003年農(nóng)村稅費改革全面推開，為減輕農(nóng)民負擔，國家取消了“兩工”(勞動積累工和義務(wù)工)制度，進一步?jīng)_擊了農(nóng)田水利建設(shè)。
　　與此同時，全國一些省份開始對農(nóng)村水利設(shè)施進行拍賣、承包、租賃，這種市場化取向的改革，被認為是政府在“甩包袱”。
　　來自水利部的統(tǒng)計顯示，全國尚有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國40％的大型灌區(qū)骨干工程、50％～60％的中小型灌區(qū)、50％的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60％，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題凸顯。
　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些表面現(xiàn)象背后，還有諸多令人深思的問題：一些農(nóng)民不愿意在收益較低的農(nóng)田上投資，認為興修水利乃國家之責，投資投勞修建水利工程的積極性不高。他們大旱來臨之時急切灌溉的心情也不同以往。
　　
　　80年代后，興修水利白幘任不明
　　
　　農(nóng)田水利設(shè)施主要包括蓄水工程(小型水庫、池塘等)、輸水工程(灌溉水渠、排水渠等)和配水工程(水壩、水閘、泵站等)，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，但在過去50余年里，相關(guān)部門對其地位和作用認識不到位，政策搖擺不定。
　　20世紀50年代末的“大躍進”以及六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”這段時期，是國內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)最為集中的階段，當年所修建的農(nóng)田水利設(shè)施影響至今。1978年之后的10年，農(nóng)田水利建設(shè)基本停滯，當時有人提出水利是“左”的產(chǎn)物，要肅清。在20世紀80年代國民經(jīng)濟調(diào)整中，水利項目下馬，投入資金被大幅削減，農(nóng)田水利資金更是挪作他用。這是歷史上水利設(shè)施發(fā)展最慢的時期，全國灌溉面積年均增長僅為0 5％。
　　從1978年開始即在原水電部農(nóng)水司工作的馮廣志見證了農(nóng)田水利的變遷，熟知當年一些決策過程。
　　據(jù)他介紹，1979年以前，小型農(nóng)田水利補助經(jīng)費是地方收取后上交中央，由中央統(tǒng)一分配。1980年中央和地方“分灶吃飯”后，國家把這部分經(jīng)費(23億元)切到地方，資金使用方向由地方?jīng)Q定，“地方怎么安排是地方的事情，你干小型農(nóng)田水利也行，不干也行�！�
　　馮廣志告訴記者，1980年至1998年，中央安排的資金里基本上沒有小型農(nóng)田水利資金。這段時期，全國未再大規(guī)模建設(shè)農(nóng)田水利，就連改革開放前集中建設(shè)的水庫，也不愿再投入資金進行維修。姚安縣下口壩水庫正是在此時第一次錯失擴容的機會。
　　1989年，已運行30年的下口壩水庫急需擴容，當時云南省水利科學(xué)研究所要求姚安縣政府提供可行性研究報告，然后上報水利廳。據(jù)了解，當時已經(jīng)確定了三個方向，但由于資金缺口大等原因一直未立項，下口壩水庫第二次錯失擴容機會。
　　在水利史上，1998年是個特殊的年份，這年長江流域發(fā)生特大洪水，水利問題受到高度重視。同時恰逢亞洲金融危機爆發(fā)，為應(yīng)對危機沖擊，國家大量發(fā)行國債，增加財政支出。此時在國債資金中才有了農(nóng)田水利的位置，中央安排一部分國債資金用于大中型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造和新灌區(qū)建設(shè)。
　　馮廣志回憶說，之前中央未投入資金的一個依據(jù)是“中央的錢辦中央的事，地方的錢辦地方的事，農(nóng)田水利是地方和農(nóng)民的事”。1998年后，不再強調(diào)這點，但當時資金規(guī)模較小，僅為幾個專項。
　　此后，中央財政對整個水利的投資逐漸增長，但仍主要用于大江大河治理，地方水利投資也主要集中在工業(yè)用水和城市用水上，農(nóng)田水利投資狀況并未改觀。
　　1998-2002年，姚安縣先后三次被淹。近幾年降水偏少，下口壩水庫又不能在雨季足量儲水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水時常緊張。隨著姚安壩區(qū)和縣城人口劇增，用水矛盾進一步加劇。
　　2003年，水庫擴容一事再次被提出。姚安縣專門委托楚雄州水文局對下口壩水庫水資源進行綜合評估，并為此建了下口壩水庫水文站，每天專人進行記錄。“5年后，下口壩水庫水資源綜合評估完成時，記錄的資料已經(jīng)堆成了一座小山�！碑�?shù)孛襟w報道稱。
　　2005年后，中央財政設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，以“民辦公助”方式支持各地小型農(nóng)田水利建設(shè)，資金規(guī)模從最初的1億元發(fā)展到201 1年的126億元。另外，從2009年啟動小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，集中力量支持糧食生產(chǎn)大縣農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。
　　2009年，姚安縣連續(xù)幾個月無有效降雨，后演變成百年一遇的干旱，損失慘重。2010年，在修修補補半個多世紀后，姚安人終于在上一年大旱的逼迫下開始下口壩水庫大修和擴容。
　　
　　市場化改革以失敗告終
　　
　　20世紀80年代，陷入停滯地步的農(nóng)田水利開始了市場化改革，尤為突出的是小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　山東費縣是率先在全國探索這項改革的縣。當?shù)厮�利部門人士告訴記者，改革和當時當?shù)氐膶嶋H情況有關(guān)，例如水利工程所有者和使用者之間權(quán)責不明確，工程老化、退化、毀壞嚴重；水資源浪費嚴重，跑冒滴漏導(dǎo)致水利用率不足30％；農(nóng)民沒有樹立起水是商品的觀念，收取水費困難。
　　贊縣一些村集體組織農(nóng)民，將原有的小型水利工程拍賣給各家各戶。這一做法后來得到認可。1996年，山東費縣縣委、縣政府在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法的基礎(chǔ)上，制定了中圍第一個民營水利發(fā)展政策――《關(guān)于改革小型農(nóng)田水利沒施建設(shè)和管理使用制度的意見》，在全縣范圍內(nèi)進行小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　產(chǎn)權(quán)制度改革后，由個人興建的水利 設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸興建人所有。涉及原有集體興建、集體所有的水利設(shè)施時，僅將管理權(quán)、經(jīng)營杈轉(zhuǎn)讓。“拍賣的只是水庫水面的經(jīng)營權(quán)，真正的水庫壩體仍屬于集體所有�！辟M縣水利局副局長范鐘山告訴記者。
　　在拍賣小，經(jīng)營期限為15～30年，有的長達50年，并且允許繼承和轉(zhuǎn)讓給其他人在當時，費縣的做法略顯大膽。
　　1997年，臨沂市政府出臺《關(guān)于小型水利T程產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確了小型水利水保下程產(chǎn)權(quán)制度改革。隨后在1999年，山東省水利廳下發(fā)了類似文件，兩級政府高度評價費縣的產(chǎn)權(quán)試驗，費縣因此成為全國小農(nóng)水T程產(chǎn)權(quán)制度改革的典范。
　　但多年的實踐證明，這種市場化取向的改革并不成功，所有權(quán)改革并不能包治百病，小型水利設(shè)施的經(jīng)營權(quán)承包給個人后，出現(xiàn)學(xué)者所擔憂的狀況：因為個人對經(jīng)濟效益的過度追求，導(dǎo)致水利設(shè)施在抗旱和灌溉時存在管不了的情況。
　　當?shù)卮迕穹Q，歸集體所有時，水利設(shè)施如果出現(xiàn)損壞，村集體可以動員村民對其進行維修，但在承包給個人后，就只能依靠承包戶自己修繕。
　　此外，這些水利設(shè)施還承擔著防汛責任，收入甚少的承包戶難擔如此重任。同時水利部門從保護水源m發(fā)，反對承包戶肥水養(yǎng)魚，這個舉措在一定程度上影響了承包戶的收入。
　　這輪市場化改革暗含了政府責任在農(nóng)田水利上的淡出，由于其公益性屬性和準公共物品性質(zhì)，決定了市場化的改革只能以失敗告終。
　　
　　重建水利尚缺乏穩(wěn)定資金支持
　　
　　農(nóng)田水利由政府主導(dǎo)的思路漸被認可，2011年中央“一號文件”讓共識達到頂峰。
　　這份名為“關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定”的文件，明晰了水利的地位、作用、基本屬性，更明確了政府的投入責任，中央決策層試圖建立穩(wěn)定的投入增長機制和調(diào)整現(xiàn)行管理、運行機制，重建農(nóng)田水利。
　　2011年中央“一號文件”的出臺，標志著國家將加快構(gòu)建財政主導(dǎo)、規(guī)劃制約的農(nóng)田水利新機制，進一步強化農(nóng)田水利建設(shè)與管理。目前，新一輪農(nóng)田水利集中建沒正逐步展開。目前來看，穩(wěn)定的投入增長機制尚未實質(zhì)建立，政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的關(guān)系尚需理清，相關(guān)制度和機制亟須重構(gòu)。
　　“一號文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，含金量極高。
　　根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年全國土地出讓金總額高達2.9萬億元，其中收益約8000億元，依此推算，可用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金將達800億元，這將是農(nóng)田水利建設(shè)新增資金的一個主要來源。
　　但這項政策落實難度極大。目前約75％的土地出讓金收益集中在東部，但很多東部地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)并不重。中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多，建設(shè)任務(wù)重，而士地出讓金收益往往很少。
　　為此，相關(guān)部門提出了統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益，加強跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付。但這可能會面臨來自部分發(fā)達省份的阻力，水利部門一位人士估計，最多可落實500億元。
　　增加政府投入應(yīng)是當前農(nóng)田水利建沒第一要務(wù)，但在統(tǒng)籌使用土地出讓收益方案懸而未決的情況下，難言已經(jīng)建立穩(wěn)定的投入增長機制。
　　涉農(nóng)資金歷來分散，農(nóng)田水利也不例外。由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢必會影響資金使用效率，目預(yù)目監(jiān)督評估難度大。目前各地通行的做法是在縣級層面以規(guī)劃為依托，對上述資金進行整合。
　　“兩工”取消以后的資金缺口尤法彌補。2002年農(nóng)村稅費改革推開后，各地陸續(xù)取消了“兩工”制度，以往必修水利是村干部“派丁”，現(xiàn)在變成了支付報酬的雇工。按照水利部測算，全國平均每年減少農(nóng)田水利基本建設(shè)投工投勞約75億個工日，如按每個T日50元算，缺口為3750多億元。
　　此外，一些縣市財政困難，要求配套的資金往往難以完全落實。記者在多省采濤了解到，縣市預(yù)算內(nèi)資金往往用于項口的前期規(guī)劃，中央投入多少、地方套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。
　　馮廣志建議，下一步要明確事權(quán)，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民的鋝白職責應(yīng)該明確。
　　重建農(nóng)田水利，要建立穩(wěn)定的投入增長機制，同時還亟須革新水利工程管理體制和管護體制。更為重要的是，在圍家主導(dǎo)下，要讓農(nóng)民真正參與其中，共螺灌溉排水的集體行動能力。
　　
　　(摘編自《財經(jīng)》雜志)

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