摘要美國東亞政策是指美國圍繞東亞和東南亞所實(shí)施政策的總和。這些政策的內(nèi)容以雙邊外交關(guān)系為主，同時包含了一些超越雙邊關(guān)系的思考。布什第二任期以來，隨著占主導(dǎo)地位的政治觀念的變化，美國東亞政策出現(xiàn)新特點(diǎn)，開始推行以接觸政策為主，相應(yīng)調(diào)整盟友體系、大國關(guān)系和其他雙邊關(guān)系的新戰(zhàn)略。這種外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型符合東亞地區(qū)的政治潮流。但由于對區(qū)域主義、大國崛起、日本正常國家化和民族主義這四股地區(qū)潮流或歷史潛流認(rèn)識不足或應(yīng)對失當(dāng)，美國東亞政策仍存在重大的缺陷和誤區(qū)。
　　關(guān)鍵詞 美國東亞政策聯(lián)盟體系接觸政策 多邊主義
　　中圖分類號：D83文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005―4812(2006)05―0011―20
　　美國的東亞政策在其諸多地區(qū)政策中與中國的國家利益關(guān)聯(lián)度最高，所以我們有必要對其政策動向時刻保持高度的關(guān)注。而近兩年來，美國的東亞政策在兩個變量的交互影響下不斷調(diào)整：一方面是客觀的地區(qū)政治態(tài)勢，包括大國力量對比日益凸顯的變化、主要的地區(qū)政治思潮和政策走勢等等；另一方面是美國決策者對于這些政治態(tài)勢的主觀認(rèn)識。這種主觀認(rèn)識又分為兩個層次，一個是認(rèn)識方式，即決策者如何看待已觀察到的客觀現(xiàn)實(shí)，這與占主導(dǎo)地位的政治觀念或者說戰(zhàn)略思維相關(guān)；另一個是認(rèn)知程度，即決策者觀察到了多少客觀現(xiàn)實(shí)，對這些現(xiàn)實(shí)的重要性是否實(shí)現(xiàn)了合理的排序，有多少被忽略了，有哪些被輕視了。這些變量促成的變化構(gòu)成了美國對東亞政策的新特點(diǎn)。
　　
　　什么是美國的東亞政策
　　
　　首先應(yīng)該嘗試對美國東亞政策的概念做一個大致的定義。要比較全面的界定國家的一項地區(qū)政策，至少可以從兩個層次上去說明：在概念的內(nèi)涵上，這項政策應(yīng)當(dāng)包括一套國家要追求的目標(biāo)體系、對于目標(biāo)重要性的排序以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段；在概念的外延上，需要界定這項政策對應(yīng)的范圍，以及在更大的政策體系中的定位。美國人自己并沒有對自身的東亞政策進(jìn)行過意義明確的界定，但從上述的兩個方面去觀察，我們可以大致總結(jié)出一個比較穩(wěn)定和持續(xù)的美國東亞政策框架。
　　首先來看東亞政策在美國全球戰(zhàn)略中的定位。美國的全球戰(zhàn)略圍繞歐亞大陸展開。在對歐亞大陸的政策區(qū)塊劃分和戰(zhàn)略重點(diǎn)排序方面，不同時代的美國地緣戰(zhàn)略家，從馬漢到布熱津斯基，提出過不同的觀點(diǎn)。就冷戰(zhàn)后美國政策的現(xiàn)實(shí)走向來看，其大陸戰(zhàn)略可以比較概括地分為四塊：歐洲地區(qū)，包括美國主要的歐洲盟國；前蘇聯(lián)地區(qū)，包括受俄羅斯影響的勢力范圍；中東地區(qū)，包括大部分伊斯蘭國家；大東亞地區(qū)，包括東北亞、東南亞和由此擴(kuò)展開的南亞、原大洋洲地區(qū)。美國對這四個戰(zhàn)略區(qū)塊的政策在冷戰(zhàn)后的變化趨勢情況如下：
　　
　　冷戰(zhàn)后東亞政策在美國戰(zhàn)略體系中的地位地呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢。美國在冷戰(zhàn)后不斷地向東亞轉(zhuǎn)移和投注力量。盡管這種轉(zhuǎn)移趨勢被恐怖襲擊和反恐戰(zhàn)爭所打斷了，但從長遠(yuǎn)看，東亞地區(qū)日益上升的重要性可以說是美國全球戰(zhàn)略體系中最主要的發(fā)展趨勢。從經(jīng)濟(jì)上看，不包括南亞的大東亞地區(qū)擁有全球三分之一的人口、四分之一的GDP和美國37％的出口額；占有“不成比例的全球經(jīng)濟(jì)增長份額”，因為“全球經(jīng)濟(jì)增長最快的十個國家有八個在這里”。比經(jīng)濟(jì)潛力更為重要的是，東亞是“已建立的力量――日本，和正在崛起的力量――中國的家鄉(xiāng)(home)”，東南亞是全球反恐的“第二條戰(zhàn)線”，在這個區(qū)域的外圍部分，還有正在上升的大國印度和復(fù)興中的俄羅斯。因此，“從每一個方面來看――地緣政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易――東亞都對美國國家安全利益至為關(guān)鍵”。
　　美國東亞政策的范圍。地理意義上的東亞包括中、日、韓、朝、蒙五國和俄羅斯的遠(yuǎn)東部分，政治意義上東亞則再加進(jìn)人種和地理相近的東南亞國家。但美國在描述其地區(qū)政策時，一般避免使用“東亞”而稱為“亞太(Asia―Pacific)”，美國要構(gòu)建的是美國主導(dǎo)的“亞太共同體(APCOM)”，因此，美國對任何形式的“東亞共同體”建構(gòu)都持反對態(tài)度。“亞太”的稱謂不但在地理上把美國包括了進(jìn)去，使得美國在這個地區(qū)出師有名，而且讓更多的美盟國和地區(qū)大國加入其中，提高了美國的戰(zhàn)略彈性和操控能力。但美國亞太政策的核心仍然是東亞和東南亞，美國與外圍地區(qū)國家的關(guān)系都是圍繞著對東亞(特別是東北亞)的戰(zhàn)略目標(biāo)而開展的。
　　美國東亞政策的目標(biāo)。美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的國務(wù)卿希爾在2006年3月對國會的陳辭中，將美國的東亞政策目標(biāo)界定于美“全球目標(biāo)”之下，即“民主、繁榮、穩(wěn)定、安全與和平”；為此，在東亞就是要促進(jìn)賴斯提出的“民主、良好的治理以及國際責(zé)任”。2005年負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的代助理國務(wù)卿里維爾的國會陳詞則將美國的亞太政策目標(biāo)進(jìn)行了排序，即“把保持地區(qū)穩(wěn)定放在所有戰(zhàn)略目標(biāo)的首位，并輔以我們在加強(qiáng)地區(qū)繁榮和民主方面的責(zé)任”。以下表格可以大體表現(xiàn)美國當(dāng)前東亞政策的主要目標(biāo)和排序情況。
　　實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式。美國實(shí)現(xiàn)東亞政策目標(biāo)主要通過外交手段。而外交手段的具體形式至少包括三種：
　　雙邊外交：包括傳統(tǒng)的盟友網(wǎng)絡(luò)、與中、俄、印的大國協(xié)調(diào)、與其它國家的雙邊關(guān)系。
　　多邊外交：參與地區(qū)性的國際組織，如APEC；參加議題性的多邊對話機(jī)制，如六方會談。
　　與區(qū)域組織的外交：包括與東盟(ASEAN)的會談機(jī)制，與太平洋島嶼國家區(qū)域組織SPC(Secretariat 0f the Pacific Community)及PIF(Pacific Island Forum)的關(guān)系等。
　　在這三種外交方式中，雙邊外交在美國的東亞外交體系中占據(jù)了絕對的主體地位。在希爾的國會陳詞中實(shí)際上清楚地展示了一幅宏大的美國的東亞雙邊外交關(guān)系框架圖。
　　
　　美國主要通過這個龐大的雙邊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)追求其東亞政策目標(biāo)。其中與“五個盟友和一個重要伙伴(指沒有簽署正式安全同盟條約的新加坡)”組成的盟友體系，是冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略遺產(chǎn)，被美國作為發(fā)揮影響力的基礎(chǔ)和核心。而隨著中國力量的崛起，如何定位與中國的雙邊關(guān)系以及應(yīng)對由此引發(fā)的盟友內(nèi)部關(guān)系調(diào)整，在美國決策部門內(nèi)部是一個頗具爭議和挑戰(zhàn)性的問題。
　　綜上所述，我們可以大致把美國對東亞政策定義為：美國圍繞東亞和東南亞所實(shí)施的政策的總和。這些政策的內(nèi)容以雙邊外交關(guān)系為主，同時包含了一些超越雙邊關(guān)系的思考。所謂“超越雙邊關(guān)系的思考”，即包括一些戰(zhàn)略的成分在里面：對各種關(guān)系如何布局，以實(shí)現(xiàn)不同層次的政策目標(biāo)。這種思考反映了美國決策者對于客觀政治態(tài)勢的認(rèn)識，并造成了美國東亞政策的新變化。
　　
　　戰(zhàn)略思維與美國當(dāng)前東亞政策的特點(diǎn)
　　
　　決策者對地區(qū)政治態(tài)勢如何認(rèn)識，受其政治觀念的影響。美國政府所持有的政治觀念，很大程度上決定了他們?nèi)绾螌Φ貐^(qū)政治現(xiàn)實(shí)的變化做出反應(yīng)，以及如何界定其東亞政策框架下的四個要素：政策定位、政策范圍、政策目標(biāo)及排序、實(shí)施政策的方式。美國政府的戰(zhàn)略思維長期受到四種政治觀念的交互影響：孤立主義、現(xiàn)實(shí)主義、自由主義、進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義或者叫新保守主義。巴里?波森(Barry Posen)和安德魯?羅斯(Andrew Ross)對美國的四種 戰(zhàn)略模式進(jìn)行過劃分：
　　
　　不同的政治觀念對客觀政治現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識和行為模式不只是不同的，而且是沖突的。一方面，美國政治戰(zhàn)略是四種政治觀念共同作用的結(jié)合體。這使得美國的政策和行為表現(xiàn)出不同的側(cè)面，甚至不時顯示出矛盾、反復(fù)和紊亂之處；另一方面，四種觀念的相對影響力在一定時期是不同的，這使得美國政策在大多數(shù)時候有一個主流，具有一定的穩(wěn)定性和規(guī)律性。以下這幅圖大體描繪了冷戰(zhàn)以后四種政治觀念對美國外交政策影響力的消長：
　　圖中所描繪的是美國對外戰(zhàn)略的總體趨勢。具體到不同的地區(qū)政策，也許會有量的甚至是質(zhì)的不同。比如布什第二任期以來，新保守主義已經(jīng)走向衰落，但在對中東的地區(qū)政策方面，新保守主義仍然保持壓倒性的地位。單就理解美國東亞政策的新特點(diǎn)來看，這幅圖所展示出的以下特點(diǎn)至為重要：
　　第一，現(xiàn)實(shí)主義的影響力穩(wěn)定地居于較高位置，是美國對外戰(zhàn)略的主干，長期來看，是美國對外政策的主流。在東亞政策上尤其如此。這使得東亞政策保持了一定的穩(wěn)定性。
　　第二，自由主義和新保守主義有時會上升成為主導(dǎo)力量，但易于衰落，難于持久。在東亞政策上尤其如此。
　　第三，孤立主義的影響力長期比較低下。在歷史上，美國在東亞政策上的失敗(如朝戰(zhàn)、越戰(zhàn))最能激起孤立主義的上揚(yáng)。
　　經(jīng)過布什政府第二任期的調(diào)整，當(dāng)前美國的戰(zhàn)略模式排序是：現(xiàn)實(shí)主義、新保守主義、自由主義、孤立主義。這些政治觀念及其排序，對美國東亞政策的特點(diǎn)產(chǎn)生了重要的影響。以下這幅圖列舉了當(dāng)前美國東亞政策的主要特點(diǎn)，并表示了這些特點(diǎn)如何受到政治觀念的影響。
　　
　　從圖中可以看出，在美國東亞政策的四個主要方面之中，東亞戰(zhàn)略地位上升、美亞太政策以東亞和東南亞為核心這兩個特點(diǎn)，由于受到現(xiàn)實(shí)主義在美國戰(zhàn)略中的穩(wěn)定影響，而體現(xiàn)為一種長期的政治趨勢。而對于政策目標(biāo)的排序則由于克林頓第二任期以來現(xiàn)實(shí)主義影響力始終大于自由主義，而保持了一定的穩(wěn)定。唯有第四項特點(diǎn)即政策手段和實(shí)施方式，處于一定程度的變動中。隨著布什第二任期中新保守主義影響力下降、現(xiàn)實(shí)主義和自由主義影響力上升，美國在如何運(yùn)用外交手段處理盟友關(guān)系和大國關(guān)系以及應(yīng)對地區(qū)重要的政治潮流方面，進(jìn)行了戰(zhàn)略反思和政策調(diào)整。
　　
　　美國的東亞外交戰(zhàn)略調(diào)整
　　
　　隨著新保守主義對東亞政策影響力的下降，國務(wù)卿賴斯在上臺以后開始著手調(diào)整對東亞的外交戰(zhàn)略，重新思考雙邊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)識地區(qū)政治潮流的發(fā)展趨勢。在希爾的國會陳辭中提到了東亞地區(qū)四大積極的“潮流”正在使本地區(qū)從“冷戰(zhàn)形態(tài)”轉(zhuǎn)向一種“尚不明確的、新的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，它們包括：經(jīng)濟(jì)機(jī)會，即經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、開放、自由化和整合的趨勢；地區(qū)合作；大體穩(wěn)定、安全和和平態(tài)勢；民主化趨勢。在此判斷的基礎(chǔ)上，美國重新確立“接觸”政策為對東亞外交政策的核心，積極依靠外交手段推進(jìn)其戰(zhàn)略構(gòu)想、實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。外交接觸被希爾明確界定為解決中國崛起、半島問題甚至反恐的主要手段，也就是說，重新把外交手段作為解決包括核心安全問題在內(nèi)的所有主要地區(qū)問題的手段。
　　促使美國決心倚重外交手段、重新轉(zhuǎn)向接觸政策的最重要因素，并不是上述對地區(qū)潮流充滿自由主義色彩的判斷，而是典型的現(xiàn)實(shí)主義的戰(zhàn)略評估。以現(xiàn)實(shí)主義的眼光看來，使目標(biāo)和能力相協(xié)調(diào)是最重要的戰(zhàn)略原則。由于美國的力量被大量牽扯在中東，實(shí)際上通過單邊主義手段解決安全問題已經(jīng)力不從心。美國力量的相對局限與中國實(shí)力的高速成長、恐怖主義的分散化和本土化、東亞民族主義思潮的興起等因素相比較時，則更加顯得突出。美國在東亞地區(qū)可以投入和運(yùn)用的絕對力量相對有限，是布什政府地區(qū)外交政策調(diào)整的主要動力。
　　為此，賴斯上任后提出了“轉(zhuǎn)型外交”的口號，作為布什第二任期外交政策轉(zhuǎn)型的新方針。在2006年2月在喬治敦大學(xué)發(fā)表的演講中，賴斯把轉(zhuǎn)型外交的目標(biāo)界定為：“與全世界的伙伴共同合作，建設(shè)和支持那些民主的、能夠回應(yīng)其人民要求的、在國際體系中負(fù)責(zé)任的國家”，“通過能被理解的、溝通的、富有影響力的外交政策，促進(jìn)美國的利益與安全”。賴斯“轉(zhuǎn)型外交”的三項目標(biāo)：民主、良好治理和國際責(zé)任，是一個從高到底的要求。在實(shí)踐中實(shí)際上是反過來的，首先要求其它國家履行“國際責(zé)任”，其次是好的治理，最后才是民主制度改造。在手段上，賴斯明確強(qiáng)調(diào)了溝通、合作和影響力的重要性。實(shí)際上是通過“接觸”，促使各國與美國合作，整合外交資源，保證美國對各種事態(tài)的影響。
　　東亞地區(qū)是美國推行“轉(zhuǎn)型外交”的重點(diǎn)。美國東亞“接觸”政策的內(nèi)容，主要是要求地區(qū)各國承擔(dān)更大的“國際責(zé)任”，在各種美國關(guān)心的問題上與美加強(qiáng)協(xié)調(diào)和合作，通過外交影響力的發(fā)揮來彌補(bǔ)地區(qū)絕對力量的不足，實(shí)現(xiàn)東亞政策的各項既定目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)明確的是，美國的“接觸”政策不等于“退讓”或者“綏靖”�！敖佑|”與“壓制”一樣，都強(qiáng)調(diào)美國采取主動的、積極的態(tài)勢，而不是一種收縮的、消極的態(tài)勢。不同的是，“接觸”政策是依靠同盟關(guān)系和合作關(guān)系，來消除安全威脅，比如恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、朝核問題；通過力量制衡來緩解中國崛起壓力、穩(wěn)定地區(qū)沖突；通過對話來鞏固貿(mào)易地位、推動經(jīng)濟(jì)合作；以更忍耐的、溝通的和獎勵的方式，推促地區(qū)的民主化和人權(quán)建設(shè)。為此，美國在原有的東亞政策框架內(nèi)，實(shí)施了一系列相關(guān)舉措。
　　努力加強(qiáng)傳統(tǒng)的盟友關(guān)系。美國力圖提升與日本、澳大利亞、韓國、泰國、菲律賓這五大傳統(tǒng)盟國以及戰(zhàn)略位置重要的新加坡之間的傳統(tǒng)友好關(guān)系。這種提升有兩個側(cè)面，一是要促使盟國承擔(dān)更多的地區(qū)責(zé)任，這就要求美國給予盟國更多的自主能力和政治地位；另一方面是要通過更密切的條約關(guān)系、相互依賴程度等等，保證美國對盟國的影響能力不會受到削減，以及在關(guān)鍵問題上與美配合。這兩項目標(biāo)一定程度上是有內(nèi)在矛盾的，盟友關(guān)系的升級改造對于美國來說是頗有難度的挑戰(zhàn)。
　　從目前的實(shí)施成果來看，日美關(guān)系實(shí)現(xiàn)了美國所期待的升級和鞏固。日本作為對中國的平衡力量、對朝鮮半島和臺灣海峽的威懾力量、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心力量、美國全球戰(zhàn)略的支撐力量，在美國的東亞盟友體系中處于獨(dú)一無二的核心地位。日美之間已建立了全面的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了信任和相互依賴；日本始終保持與美國政策的協(xié)調(diào)，派兵參加了阿富汗和伊拉克反恐戰(zhàn)爭，并且開始幫助美國起到更大的地區(qū)作用。最近一次的“2+2”會談?wù){(diào)整了日美安保體系，從法律上鞏固了日美關(guān)系升級的成果。
　　盡管其他幾個盟國都支持了布什的反恐戰(zhàn)爭，但它們不同程度地對布什政府第一任期的新保守主義政策存有異議。賴斯上臺以后，與這些盟友的關(guān)系有所改觀。2005年布什與新加坡簽訂了“戰(zhàn)略框架協(xié)議”，被視作一項突破性的成果，加強(qiáng)了新加坡在馬六甲海峽安全和地區(qū)反恐方面與美國的協(xié)調(diào)作用；美菲關(guān)系則通過“肩并肩”演習(xí)的等軍事培訓(xùn)和資助計劃也得到了加強(qiáng)，提升了菲律賓作為東南亞第一道反恐橋頭堡的作用。
　　美國開始重新思考和定位美中關(guān)系。中國以超乎美國意料的速度迅猛崛起，確實(shí)給美國的東亞政策帶來了巨大的挑戰(zhàn)和疑惑。美國推行外交政策調(diào)整以后，在兩個層次上明確 地重新界定了對華政策。首先是對華政策的意義和地位。希爾說：“就實(shí)現(xiàn)我們‘轉(zhuǎn)型外交’的既定目標(biāo)――民主、良好治理和國際責(zé)任來說，沒有任何事情會比接觸中國更具挑戰(zhàn)性，或能得到更大的回報”。這實(shí)際上已經(jīng)把美中關(guān)系置于東亞政策的最關(guān)鍵地位，美國的東亞政策將越來越圍繞著中國展開。其次，美國承認(rèn)了中國上升的影響力。法倫說：“亞太地區(qū)的國家很感激強(qiáng)大的美國軍事存在給這個地區(qū)帶來的數(shù)十年的安全與穩(wěn)定。但大多數(shù)國家也想分享中國所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)利益。結(jié)果就是，同時保持與美、中的積極關(guān)系成為大多數(shù)國家的目標(biāo)”。這即是“利益攸關(guān)方”的定位。對于中國地區(qū)地位的認(rèn)識和承認(rèn)，加強(qiáng)了美國推行對華接觸政策的決心。
　　美國尚且感到疑惑和不確定的是：中國的意圖是什么?中國上升的力量和影響力將會如何使用?這將如何影響美國的地區(qū)利益和政策目標(biāo)?這種疑惑將長期存在。美國對中國防范性的地緣政治牽制政策也不會停止。值得注意的是，美國政府中的溫和勢力受到自由主義思想的影響，相信溝通可以加強(qiáng)信任，消除不確定性；合作可以加深共同利益和相互依賴；國際制度能夠限制國家的利己行為；民主化可以改變國家的行為方式。在此基礎(chǔ)上，美國推行了一系列有利于改善美中關(guān)系的政策，包括：
　　促使中國擔(dān)負(fù)更大的國際責(zé)任，參與解決地區(qū)問題。前亞太事務(wù)助理國務(wù)卿佐利克提出的“利益攸關(guān)方”，至今仍然是布什第二任期內(nèi)當(dāng)權(quán)的主流溫和派對中國的真實(shí)期望。美國承認(rèn)中國在朝核問題上的主導(dǎo)作用，容忍中國與韓國、東盟國家政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展。敦促中國在反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)善、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域承擔(dān)更大的國際責(zé)任。
　　加強(qiáng)雙邊溝通和交流機(jī)制。在布什訪華和胡錦濤訪美期間，美國都盡量凸顯善意，對兩國間有爭議的問題保持了低調(diào)；加強(qiáng)了主要內(nèi)閣成員對中國的訪問頻率；建立了兩國外交部門副部長級的常規(guī)對話機(jī)制；把發(fā)展中美軍事交流作為重要目標(biāo)，敦促中國加大軍事透明度。
　　對兩國間有爭議的問題以對話的方式解決。在貿(mào)易逆差、人民幣升值、知識產(chǎn)權(quán)、人權(quán)等問題上，美國采取了難得的耐心態(tài)度，不斷與中國溝通和對話，并取得了相對良好的效果，不偏袒臺灣領(lǐng)導(dǎo)人危險行為，承認(rèn)只有一個中國。
　　同時美國也對中國采取了現(xiàn)實(shí)主義的牽制舉措，包括努力保持臺灣與大陸的軍力平衡；支持日本政治力量的擴(kuò)展；加強(qiáng)與越南、印度和蒙古的軍事合作等等。
　　除了升級盟友體系、重新定位美中關(guān)系以外，美國也出于不同的政策目標(biāo)，發(fā)展了與其它國家的雙邊關(guān)系。除了蒙古、越南和印度等針對中國的“制衡牌”以外，也在東南亞地區(qū)大打“反恐牌”和“形象牌”。美國把東南亞地區(qū)明確定義為反恐的第二戰(zhàn)線。在其“轉(zhuǎn)型外交”和“接觸”政策的影響下，美國在東南亞的反恐戰(zhàn)略也發(fā)生了明顯的變化，注重改善美國在當(dāng)?shù)氐男蜗蟆�幫助提高本地政府的反恐能力，敦促�?dāng)?shù)卣�府改善民主和治理水平，消除不安定因素。在最大的伊斯蘭國家印尼，美國積極幫助蘇加諾進(jìn)行軍隊現(xiàn)代化和軍隊、政府關(guān)系的改造，并通過海嘯援助，努力改善美國在1．8億印尼穆斯林心目中的形象。美國利用所謂“世紀(jì)挑戰(zhàn)賬戶(Millennium Challenge Account)”，將經(jīng)濟(jì)援助與國內(nèi)治理水平、民主發(fā)展掛鉤，利誘東南亞國家進(jìn)行內(nèi)政改革。
　　兩年來，美國從許多重要的方面人手，對重要雙邊關(guān)系和外交戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整。這些調(diào)整可以概括成幾句話：在政策目標(biāo)保持穩(wěn)定的情況下，更加明確地倚重外交手段和接觸政策；在外交手段中，主要運(yùn)用雙邊關(guān)系；在雙邊關(guān)系中，特別加強(qiáng)了盟友的關(guān)系；在盟友關(guān)系中，尤其加強(qiáng)了美日同盟；所有調(diào)整中最關(guān)鍵的一個是開始重新定位美中關(guān)系，逐步將美中關(guān)系作為其東亞政策的中心。這些調(diào)整使得美國東亞政策更加貼近地區(qū)政治現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)地區(qū)發(fā)展潮流。與布什第一任期相比，美國東亞政策的效果大大改觀了。
　　
　　美國東亞政策的問題與展望
　　
　　美國對東亞政策的首要問題在于戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施在一定程度上脫節(jié)。換句話說，美國在全球戰(zhàn)略中給予東亞政策重要的地位，確定了“轉(zhuǎn)型外交”和接觸政策的新方針，對外交關(guān)系和地緣格局開始重新思考和定位，但在使用具體的政策和舉措去實(shí)施這些規(guī)劃時，卻無法投入足夠的力量和精力。在布什第二任期的外交重點(diǎn)中，第一是伊拉克，第二是伊拉克，第三還是伊拉克。面對東亞政治態(tài)勢的快速變化，美國東亞政策雖然已經(jīng)在正確的方向上邁出了腳步，卻被身后沉重的負(fù)擔(dān)所牽絆，影響了前進(jìn)的速度。
　　單就目前美國東亞政策本身來說，也存在調(diào)整不夠充分的問題。無論是美國東亞政策調(diào)整的主要決策者賴斯、佐利克、希爾，還是對決策影響重大的主流學(xué)者和智囊機(jī)構(gòu)，受到美國老觀念和政策習(xí)慣的牽制，對一些基本的地區(qū)政治態(tài)勢和發(fā)展潮流并沒有予以充足的認(rèn)識；受到美國中心主義的影響，對一些重要變化鈍于做出反應(yīng)。
　　首先，美國的外交戰(zhàn)略調(diào)整過于倚重雙邊關(guān)系，對多邊主義潮流重視不夠。東亞政治格局實(shí)際上是三套主要的體系：美國的盟友及其雙邊外交體系；中、俄、印各自相對獨(dú)立的外交體系；東南亞國家聯(lián)盟所倡導(dǎo)的多邊體系。傳統(tǒng)上，在地區(qū)事務(wù)中美國雙邊體系是最為強(qiáng)大和占據(jù)主導(dǎo)性地位的。多邊體系主要由東南的小國家在倡議推動，所以影響力很小。但最近以來出現(xiàn)的趨勢是，中國開始積極參與多邊主義倡議。也就是說第二體系在與第三體系靠攏。這使得多邊主義、地區(qū)合作和區(qū)域化的影響力顯著增強(qiáng)。像東盟、“10+3”機(jī)制、東亞峰會、上海合作組織這樣的地區(qū)組織不同程度的發(fā)展，證明了區(qū)域主義潮流的興起。美國一方面沒有足夠重視這一發(fā)展趨勢，對多邊主義作為一種外交手段的作用比較輕視，對現(xiàn)有的區(qū)域組織和國際制度采取的態(tài)度相對被動，沒有一個明確地、積極的、主導(dǎo)的戰(zhàn)略應(yīng)對。另一方面是出于對中國國家意圖不確定性的擔(dān)憂，美國極力防止出現(xiàn)排他性的大國勢力范圍，由此對區(qū)域組織的發(fā)展十分提防，甚至暗中阻遏和破壞。在多邊主義浪潮已經(jīng)興起的情況下，美國沒有形成積極的主導(dǎo)戰(zhàn)略，只有被動的反應(yīng)和消極的抵制，顯然是其東亞政策調(diào)整的一塊重大缺陷。
　　其次，美國在其雙邊關(guān)系中過于依賴盟友關(guān)體系，大國關(guān)系發(fā)展相對滯后。除了對美中關(guān)系開始做出重新思考和定位以外，美俄關(guān)系被大大忽視，美印關(guān)系劍走偏鋒。就美俄關(guān)系來看，美俄博弈主要在前蘇聯(lián)地區(qū)和中東展開。俄羅斯在東亞的角色被美國長期忽視。然而最近幾年以來，由于國際能源環(huán)境的變化和本身政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的恢復(fù)，俄羅斯在東亞的能力和意圖都已經(jīng)開始擴(kuò)展。作為能源輸出大國，俄羅斯對中日關(guān)系博弈具有重大影響作用。上海合作組織的擴(kuò)大，表現(xiàn)了俄羅斯參與東亞事務(wù)的意愿，也提升了其在東亞地區(qū)的影響力。由于顏色革命、車臣問題等和俄羅斯影響力恢復(fù)等因素，近年來美俄關(guān)系呈下降趨勢。美俄關(guān)系的緊張將縮小美國東亞政策的運(yùn)作空間，降低美國在地緣政治上的主導(dǎo)能力。
　　美印關(guān)系近來迅速升溫。但問題在于，美國更多的是把印度作為對中國的制衡力量來使用，打一張傳統(tǒng)的地緣政治牌。這帶來了兩方面的負(fù)面效應(yīng)：其一，打破了印、巴平衡，不 利于南亞局勢穩(wěn)定、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和反恐這些關(guān)系到美國最高安全利益的事務(wù)。這樣的政策選擇顯然與美國在東亞的政策目標(biāo)排序相沖突；其二，印度這張牌并不是好打的。印度不比美國的小國盟友，美國對其不具有足夠的影響能力。印度向來具有很高的國際期望值和獨(dú)立自主的外交政策傳統(tǒng)，有著反對霸權(quán)和干涉的民族主義情緒以及以自我為中心的、不愿意妥協(xié)的外交風(fēng)格。美國把印度拉進(jìn)亞太體系的核心關(guān)系圈中，可能在給中國制造了一個反對者的同時，也給自己制造了一個反對者。不注重美印關(guān)系的健康平衡發(fā)展，而把美印關(guān)系作為一張地緣政治牌，短期來講損害美中關(guān)系，長期來講損害美國東亞政策。
　　第三，美國在盟友體系中過于倚重美日關(guān)系，給整體戰(zhàn)略帶來不良影響。一方面，美日同盟關(guān)系升級的內(nèi)在要求之一，就是美國支持日本的正常國家化，建立東亞地區(qū)的力量平衡。然而，日本在東亞是一個特殊的國家。由于侵略歷史造成的與周邊國家的信任困境，日本和美國以為的“正常化”在周邊國家看來是打破原有穩(wěn)定狀態(tài)的“失常化”，從而產(chǎn)生巨大的不確定感和威脅感。再加上日本政府出于內(nèi)政和戰(zhàn)略需要，故意刺激周邊國家情緒，更在數(shù)年間給東亞政治帶來波動。朝核問題、美韓關(guān)系、美中關(guān)系、臺海問題，這些美國戰(zhàn)略目標(biāo)排序中處于較高位置的問題，都不同程度的受到了日本與亞洲鄰國緊張關(guān)系的消極影響。
　　另一方面，美國過于重視美日關(guān)系，對其他盟國安撫不夠，也打破了同盟體系的內(nèi)部平衡。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國同盟體系的共同敵人敗倒，各盟國普遍出現(xiàn)了民族主義的、追求更大外交獨(dú)立性的潛流。隨著中國力量的崛起和對地區(qū)的積極融入，包括東南亞國家和韓、澳在內(nèi)的美盟國實(shí)際上都在做相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整，希望在地區(qū)政策方面從對美“一邊倒”的狀態(tài)向雙頭平衡的方向發(fā)展。各盟國希望美國能相應(yīng)地改造同盟關(guān)系，作出制度安排，妥善處理和體現(xiàn)他們的戰(zhàn)略意愿。應(yīng)該說美國對這股潮流有所感受，所以力圖通過同盟體系的升級調(diào)整加以應(yīng)對�？墒牵�美國在實(shí)際的政策實(shí)施過程中，過于偏重日本，加劇了其它盟國的失望和不滿。尤其是民族主義傳統(tǒng)最為強(qiáng)大的韓國，更是產(chǎn)生了反日、反美的潮流，使美韓同盟關(guān)系出現(xiàn)巨大松動，成為美國同盟體系調(diào)整政策中的重大失敗。
　　單就日本來看，美日同盟是否長期可靠也值得疑問。日本的正常國家化、在地區(qū)的政治地位和能力上升以及負(fù)擔(dān)更多的國際責(zé)任是美日的共同需要。但是日本在這個過程中的戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)正常國家化后的發(fā)展方向都可能與美國目標(biāo)和戰(zhàn)略利益不一致。日本右翼領(lǐng)導(dǎo)人為了排除國內(nèi)社會的阻力，需要煽動國內(nèi)民族主義情緒，為重要的法律和政策突破聚集動力。因此，日本故意挑動周邊國家的對抗情緒，追求必然失敗的國際目標(biāo)，將由此產(chǎn)生的挫折感、恥辱感和叛逆感注入國內(nèi)民眾心理，以完成正常國家化所需的國內(nèi)政治動員和法律動員。這一過程帶來的地區(qū)政治波動與美國的利益是相違背的。
　　日本在實(shí)現(xiàn)正常國家過程中，竭心全意跟美國站在一起。在正常國家化實(shí)現(xiàn)以后，這種“一邊倒”的態(tài)勢能否保持值得懷疑。日本下一步必然要回到亞洲，美國出于地區(qū)穩(wěn)定需要，也必然支持和力促這種回歸；亞太國家也歡迎這種回歸。但將來的這種回歸對美日關(guān)系意味著什么、對未來東亞格局意味著什么，目前很難判斷。
　　可以說，美國東亞政策調(diào)整的主要問題，是對區(qū)域主義、大國崛起、日本正常國家化和民族主義這四股地區(qū)潮流或歷史潛流要么認(rèn)識不足，要么應(yīng)對失當(dāng)�？梢哉f，美國的東亞“接觸”政策還不是真正意義上出色的“接觸”政策。它還太粗心、太傲慢、太膚淺，缺少細(xì)致、審慎和全盤考慮的黎塞留或者俾斯麥?zhǔn)降臍W式外交傳統(tǒng)。
　　
　　結(jié)論與展望
　　
　　兩年以來，美國東亞政策在政策定位、政策范圍和政策目標(biāo)方面是穩(wěn)定的，主要的調(diào)整發(fā)生在實(shí)施政策的方式上：如何運(yùn)用外交手段，調(diào)整外交戰(zhàn)略，改造雙邊關(guān)系和地區(qū)格局。這些思考帶來的變化顯示了美國外交政策的新特點(diǎn)�？傮w來說，美國在東亞的外交轉(zhuǎn)型符合地區(qū)潮流，頗有成效，而且有利于東亞地區(qū)的未來發(fā)展。但是，由于對一些重要的政治事態(tài)發(fā)展認(rèn)識不足，美國的外交政策還有進(jìn)一步改善的空間。從宏觀上來講，美國應(yīng)當(dāng)首先看清東亞地區(qū)三個安全體系并存的政治生態(tài)，不要只盯住美國體系，遵照傳統(tǒng)的地緣政治邏輯，而應(yīng)該體現(xiàn)“接觸”政策的核心精神，積極向第二體系和第三體系靠攏，良性處理美中、美印、美俄大國關(guān)系，從積極方面去影響多邊主義和區(qū)域主義的發(fā)展方向。在美國體系內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)審慎、平衡地加以發(fā)展和鞏固，并把這種發(fā)展和鞏固與大國關(guān)系、區(qū)域主義的發(fā)展協(xié)調(diào)起來。
　　面對美國東亞政策新特點(diǎn)，中國應(yīng)當(dāng)從以下幾個角度考慮外交應(yīng)對：
　　首先，仍然要保持國內(nèi)發(fā)展優(yōu)先，外交服務(wù)于內(nèi)部發(fā)展的原則。保持經(jīng)濟(jì)的快速增長勢頭、平衡社會指標(biāo)和政治民主的發(fā)展，加快軍事現(xiàn)代化建設(shè)，才能從根本上保證中國的國際地位、提高承擔(dān)更大國際責(zé)任和對地區(qū)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)的能力。
　　其次，繼續(xù)大力參與地區(qū)多邊主義合作，通過審慎、智慧的外交手段，增強(qiáng)中國的地區(qū)影響力。這樣的態(tài)勢將促使美國進(jìn)一步調(diào)整其東亞政策，向?qū)Φ貐^(qū)國家有利的方向發(fā)展。
　　最后，中美關(guān)系具有一定的獨(dú)立性。美國對中國將長期保持既防范、又容納的兩面政策。從目前美國政策調(diào)整的方向看，努力將中國容納人美國可以主導(dǎo)的國際體系是美國對華政策的主流。我們應(yīng)當(dāng)對美對華“接觸”的一面做出積極反應(yīng)，加強(qiáng)信息溝通和戰(zhàn)略互信；對美對華防范的一面審慎低調(diào)處理，不做過分的反彈。根據(jù)美國國家的特點(diǎn)，我們既不能對“接觸”抱有過份的幻想，又要在一定程度上相信主觀能動性，相信良好的政策改變看法、觀念和利益的可能。
　　(作者簡介：金燦榮，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授；周鑫宇，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，北京，100872)

相關(guān)熱詞搜索：東亞 美國 政策 美國東亞政策的新特點(diǎn) 美國新經(jīng)濟(jì)政策的特點(diǎn) 美國新經(jīng)濟(jì)的主要特征