推動人大監(jiān)督工作質效的思考 **年 12 月 30 日，中共中央印發(fā)了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，這是黨中央加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署。地方人大作為地方國家權力機關，對國有資產(chǎn)負有不容推卸的監(jiān)督責任，要主動作為、勇于擔當。面對新形勢新任務新要求，如何加強地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，成為當前地方人大工作研究的重要課題。結合我市國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，就加強地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的路徑作些探討。

　一、目前我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況 近年來，市政府及國有資產(chǎn)等有關部門積極推動市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革工作，**年，整合重組了**集團、建設集團、實業(yè)集團、綠發(fā)集團、****旅游集團、土地發(fā)展集團；新組建了市金融控股有限公司和資產(chǎn)投資運營管理有限公司，由市財政局履行出資人的監(jiān)管職責；將**新區(qū)投資開發(fā)有限公司、**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設有限公司和**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設有限公司等 3 家園區(qū)公司，授權相應園區(qū)管委會管理；將位于**新區(qū)的**高新技術園區(qū)公司授權實業(yè)集團管理。**年，重新組建了市自然資源管理局，對全市自然資源國有資產(chǎn)管理進行了重新整合。

　情況表明：經(jīng)第三輪整合重組后，國有企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理工作成效顯現(xiàn)。一是實力顯著提升。市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)近900 億元，比第一輪整合重組前增加 680 億元，增長 3 倍，凈資

　產(chǎn)超過 360 億元，增加 220 億元，增長 1.6 倍；二是監(jiān)管日益完善。圍繞“管程序、管風險、管投向”，構建權責對等、運行規(guī)范、風險控制有力的投資監(jiān)督管理體系，厘清國資委與企業(yè)的權責邊界，嚴格重大項目審批管理，劃清企業(yè)投資行為底線。以管資本為主，改進國資監(jiān)管方式，制定了權責清單和“放管服”清單，研究制定了《**市屬國有企業(yè)功能分類考核的指導意見》等一系列政策，引導企業(yè)適應市場化、專業(yè)化、實體化要求，更好地服務于全市發(fā)展戰(zhàn)略；三是業(yè)務延伸拓展。鞏固提升主營業(yè)務，積極拓展新領域、新業(yè)態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)投資、設立基金、升級資質等方式，創(chuàng)新國有資本運作模式，探索構建設計、監(jiān)理、施工及工程物資供應等工程建設業(yè)務總承包全產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)實體化運作轉型升級初見成效；四是職能明顯增強。發(fā)揮引領帶動和融資平臺作用，大力支持**新區(qū)、延平新城開發(fā)建設及重大工程、重點產(chǎn)業(yè)建設發(fā)展，市國資委所出資企業(yè)合計融資余額 417 億元，比**年底增加 6.12 億元。

　我市在推進國有企業(yè)國有資產(chǎn)的改革和重組等方面取得了一定的實效，但依然存在三個方面突出問題：一是債務負擔重，融資能力不強。**年末，市國資委所出資企業(yè)合計融資余額 410.9億元，利息支出 19.08 億元；直接監(jiān)管的 6 家集團公司融資余額(扣除市屬企業(yè)間借款)233.27 億元，利息支出 10.29 億元，現(xiàn)有現(xiàn)金流難以支撐企業(yè)還本付息，這些債務近幾年達到還款高峰期。受金融政策趨緊和企業(yè)現(xiàn)金流偏少影響，持續(xù)融資能力嚴重弱化，

　難以滿足建設發(fā)展需要；二是市場化程度低，內生動力不足。市屬國有企業(yè)優(yōu)質有效資產(chǎn)比重極低，在總資產(chǎn)近 900 億元、凈資產(chǎn)超 360 億元中，經(jīng)營性資產(chǎn)不到 40 億元，難以產(chǎn)生持續(xù)性營業(yè)收入和現(xiàn)金流，盈利能力弱。市場化改革有待深化，自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的市場主體素質、能力、作用不強。部分國企改革歷史遺留問題尚未完全解決，歷史包袱較重；三是管理和專業(yè)人才缺乏，激勵機制不活。懂市場善經(jīng)營的管理人才極度匱乏，高級專業(yè)技術人才流失嚴重，招聘高素質人才困難多，干部隊伍年齡結構老齡化特征凸顯，在薪酬分配、績效考評、選人用人等方面尚未形成激勵國企人才擔當作為、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有效機制與良好環(huán)境。

　二、當前地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)存在的主要問題 綜合分析我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況，當前，地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)方面存在以下突出問題：

　（一）認識重視不足。憲法規(guī)定一切權力屬于人民。人大是權力機關，是最能代表全民對國有資產(chǎn)行使監(jiān)督權的機構。但由于各種因素的制約，這個憲法理念并未在實際中得到重視和踐行，不僅是政府，就是人大本身也認識不夠，對國有資產(chǎn)的監(jiān)督長期處于缺位的狀態(tài)。就我市而言，市人大常委會財經(jīng)工委作為市國資委對口聯(lián)系的工作機構，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作在**年以前僅限于一般的工作聯(lián)系，并沒有開展實質性的監(jiān)督管理工作。直至**年 5 月， **年 9 月，市人大常委會先后二次分別根據(jù)全口

　徑預算要求和中發(fā)〔**〕33 號文件精神，組成調研組開展國有企業(yè)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理情況的調研，并向市人大常委會會議提交《調研報告》進行審議。但從調研內容看，二次調研只是涉及市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)部分，對“金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源國有資產(chǎn)”等尚未涉及。

�。ǘ�）立法定位不清。具體的法律法規(guī)上，缺乏明確的法律條文支撐。如：地方人大常委會開展工作依據(jù)的地方組織法、預算法、監(jiān)督法等都沒有明確規(guī)定人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的條文；有關國有資產(chǎn)的統(tǒng)一立法只有企業(yè)國有資產(chǎn)法。但該法僅在第 63 條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權。”該法對監(jiān)督主體的設置僅限于人大常委會，對監(jiān)督方式的規(guī)定過于單一、籠統(tǒng)，從一定程度上僅具有宣示意義，難以形成制度化約束。

　（三）覆蓋不夠完整。國有資產(chǎn)包括：國有企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等四類國有資產(chǎn)（以下簡稱“四類國有資產(chǎn)”）。從法理上講，所有國有資產(chǎn)都應該納入人大的監(jiān)督，但目前僅有經(jīng)營性國有資產(chǎn)受企業(yè)國有資產(chǎn)法的約束納入人大監(jiān)督視野。由于國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，底數(shù)還不完全清楚。如：資源性國有資產(chǎn)管理起步晚，基礎制度不健全，對什么是資源、什么是資產(chǎn)的界

　定，資產(chǎn)包括哪些內容等，在認識上還存在分歧�，F(xiàn)有資源性國有資產(chǎn)多以實物資產(chǎn)進行計量，缺乏健全的評估辦法和評價標準，還不能做到以價值資產(chǎn)形態(tài)進行統(tǒng)計和核算。

�。ㄋ模┍O(jiān)督能力薄弱。突出表現(xiàn)為力量不足，缺乏專業(yè)人員。我市人大財經(jīng)委是**年才成立的，大部分委員由人大代表兼職組成；現(xiàn)有市人大常委會財經(jīng)工委做為工作機構，工作人員僅三人，且均非財經(jīng)類專業(yè)人員，缺乏熟悉掌握公司法、預算法、會計法等法律和金融知識，不精通資本經(jīng)營等投融資業(yè)務，在國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作方面不夠專業(yè)和深入。

　 （五）監(jiān)督不夠到位。當前，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理改革正在深化推進，體制還不完全順暢，國有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明度遠遠不夠，人大監(jiān)督所需的信息還不夠充分。由于政府很少向人大常委會專門報告國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，僅在人代會的政府工作報告中簡略提及。人大代表在審議政府工作報告時，只能獲得粗略的信息，無法有針對性地提出監(jiān)督審議意見。如：按照全口徑預算要求，從**年開始，我市才將“一般性公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”列入人大年度預決算審查。但即使這樣，“國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”這兩部分內容，也僅是幾組簡單數(shù)字，象征性意義凸顯。

　三、拓展地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督路徑的幾點建議

　今年 4 月，全國人大常委會通過了《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（**—2022）》（以下簡稱《五年規(guī)劃（**—2022）》），明確提出，經(jīng)過 5 年努力，全面摸清國有資產(chǎn)家底，理清國有資產(chǎn)管理體制機制，建立健全國有資產(chǎn)管理情況報告和監(jiān)督制度，并對年度議題安排、推動健全報告制度、加強監(jiān)督、推進立法等方面都提出了明確的目標要求和具體任務，為人大開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作指明了方向和路徑。

　（一）營造人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的良好環(huán)境 強化人大國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能，實現(xiàn)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，是管好用好國有資產(chǎn)，加強人民當家作主制度保障的重要舉措，對切實摸清國有資產(chǎn)家底，向全民報告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”，提高國有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國有資產(chǎn)管理公信力，推進國有資產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。必須抓好三個環(huán)節(jié)：

　1、堅持黨的領導。地方人大要積極爭取同級黨委重視和支持，爭取黨委印發(fā)《關于加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的的意見》，保證人大依法行使監(jiān)督權。人大常委會黨組要把這項改革，作為全局性工作始終抓在手里，充分發(fā)揮把方向、管大局、保落實的作用，堅決克服畏難情緒和觀望思想，對于改革中的重大事項，第一時間向同級黨委報告，及時研究解決改革中遇到的困難和問題，確保各項工作落到實處。

　2、做實人大工作。要抓緊建章立制，制定“人大常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)暫行辦法”或實施方案，對“國有資產(chǎn)監(jiān)督的主體、內容 、方式和程序、工作協(xié)作機制”等做出明確規(guī)定，并就聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況報告作出了制度性安排。要加快相關立法。《五年規(guī)劃（**—2022）》提出要推進國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法的要求。地方人大常委會要在積極參與國家、省上相關立法工作的同時，充分行使立法權，制定關于城市建設環(huán)境保護和生態(tài)建設方面的地方性法規(guī)，以法定形式將生態(tài)資源國有資產(chǎn)納入人大監(jiān)督視野中。

　3、加強協(xié)調配合。人大與政府的工作目標是一致的，要堅持寓支持于監(jiān)督之中。地方人大及有關專門委員會要切實擔負起主體責任，充分發(fā)揮好引導與推動作用。政府是報告工作的主體，應主動接受人大監(jiān)督；政府相關部門應主動加強與人大專門委員會的聯(lián)系溝通，認真做好關于國有資產(chǎn)管理情況和預算決算報告工作。

�。ǘ�）增強人大履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力 人大監(jiān)督的是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，不是直接管理國有資產(chǎn)。要堅持依法監(jiān)督，創(chuàng)新方式方法，實行全方位監(jiān)督。

　1、建立人大國有資產(chǎn)監(jiān)督評價指標體系。要緊扣人大常委會審議監(jiān)督的重點和特點，突出貫徹落實黨中央、省、市決策部署情況、人民群眾獲得感及滿意情況，體現(xiàn)不同種類國有資產(chǎn)性質、功能，全面、客觀、科學、準確地評估政府對國有資產(chǎn)的管

　理情況。人大常委會或財經(jīng)專門委員會可以聘請第三方機構，對政府國有資產(chǎn)管理情況進行專業(yè)評估、績效評價。

　2、強化人大履行監(jiān)督職能隊伍建設。隨著民主法治建設進程的加快，人大常委會開展審查監(jiān)督面臨的要求更高、范圍更廣、任務更重，機構和人員薄弱、能力不相適應的矛盾突顯。特別是與全口徑預算監(jiān)督審查的要求比，機構設置和人力都不能滿足需要。因此，要抓緊設立人大常委會國有資產(chǎn)監(jiān)督專門機構，設置專門崗位，配備財經(jīng)、審計等專業(yè)人員，作為國有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責任的具體實施執(zhí)行者，確保人大監(jiān)督手段健全、作用可靠、效果明顯，提高人大監(jiān)督的權威性和法律效力。要加強專業(yè)培訓，提高人大干部和人大代表履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。要提供專門服務。例如聘請律師、會計師、資產(chǎn)評估師、投資分析師等專業(yè)技術人員為履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職權所需要的專業(yè)技術咨詢。

　3、探索人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作聯(lián)動機制。要將推進地方各級人大國有資產(chǎn)管理信息聯(lián)網(wǎng)作為十分重要的工作來抓，督促政府將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，組織開展國有資產(chǎn)清查核實和評估確認，統(tǒng)一方法和要求，建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等情況，搭建信息共享平臺，實現(xiàn)人大與政府及相關部門單位互聯(lián)互通，自覺接受人大監(jiān)督。

�。ㄈ�）健全完善人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的各項機制

　《五年規(guī)劃（**—2022）》對今后五年人大監(jiān)督國有資產(chǎn)工作提出了具體的目標和要求，切實增強人大監(jiān)督國有資產(chǎn)職能，必須健全和完善以下幾項工作機制：

　1、建立政府向人大報告國有資產(chǎn)運營管理情況的制度。要堅持全口徑全覆蓋，積極推動政府及有關部門不斷規(guī)范和完善國有資產(chǎn)管理情況報告，規(guī)范報告內容、擴大報告范圍、完善評價指標體系，提高報告質量，做到“三個明確”:一是明確報告方式與要求。人大對國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督主要以聽取和審議政府報告的形式開展。政府應每年至少一次向同級人大專項匯報國有資產(chǎn)管理運營的情況，并接受人大代表的審議，聽取人大代表的意見、建議或質詢，若有重大投資項目還應另行報告。國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結合的方式，綜合報告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項報告分別反映“四類國有資產(chǎn)”管理情況。在每屆人大任期內，屆末年份政府向人大提交書面綜合報告并口頭報告；其他年份在提交書面綜合報告的同時就 1 個專項情況進行口頭報告。二是明確報告的重點內容。要根據(jù)各類國有資產(chǎn)性質和管理目標，確定各類國有資產(chǎn)管理情況報告重點，報告內容要真實、全面、準確、細化，既能反映一定時期的國資運營管理狀況，又能反映未來的國資運營、管理趨勢；既要反映現(xiàn)實的國資狀況，又要能提示潛在的風險。三是明確報告審議程序。人大要認真組織審議國有資產(chǎn)管理情況報告。審議前，人大有關專門委員會或工作機構應當組織考察或

　專題調研，收集整理各方面意見和建議；審議時，政府相關部門負責人要到會聽取意見、回答詢問；審議后，審議意見應及時轉交政府研究處理。

　2、建立人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督的經(jīng)常化機制。為便于報告制度與現(xiàn)行實踐有機銜接，要根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，制定國有資產(chǎn)管理情況報告的審議程序。在此基礎上，為進一步加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督實效，要健全人大對國有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過考察、專項調查等形式行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權；結合人大監(jiān)督計劃，定期對國有資產(chǎn)管理運營狀況進行評議；對國有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的資產(chǎn)處置等問題進行專題詢問，由政府及有關部門充分說明情況，作出合理解釋，必要時，可依法作出決議；明確規(guī)定政府要將人大的審議意見分解細化到相關部門研究處理，并在規(guī)定時間內向人大報告研究處理情況；要針對調研、審議提出的突出問題，提出分類整改問題清單，督促落實整改和問責要求，對涉嫌違紀違法或造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機構與個人，人大有權問責，并及時動議追究其法律責任。

　3、健全國有資本經(jīng)營預算監(jiān)督制度。人大加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，要與預算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對國有資本經(jīng)營預算決算、部門預算決算審查監(jiān)督相結合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產(chǎn)報告和監(jiān)督機制。人大應按全口徑預算要求，對“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”進行審查，實現(xiàn)預算的

　統(tǒng)一審批。對國有資本經(jīng)營預算的批準、執(zhí)行和決算進行全程監(jiān)督，督促建立完整的經(jīng)營預算編制體系，包含政府層面的預算、出資人預算及各層次國有企業(yè)的預算；細化國有資產(chǎn)預算科目，增強透明度，強化對預算的調整、超支使用和科目之間資金調劑的審核與監(jiān)督；加強預算執(zhí)行的過程控制，實行預算執(zhí)行情況的定期分析和報告制度，并作為評價國資委及控股公司經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)；對國資委和控股公司在資本運營中的重大決策及其執(zhí)行過程進行監(jiān)督，防止造成國有資產(chǎn)的重大失控和流失。

�。ㄋ模�準確把握人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重點和方向 地方人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督不可能面面俱到，只有準確把握重點，才能確保監(jiān)督實效。一是監(jiān)督流向。國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、保障和改善民生，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步等，規(guī)避政府的利益驅使，使國有資產(chǎn)朝人民群眾迫切需要、不破壞市場競爭秩序、能夠創(chuàng)造更大經(jīng)濟效用和社會效用的領域流動。要通過監(jiān)督防止因內部人為控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導致的國有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領域變化和價值的流失。二是監(jiān)督績效。盈利應作為國有資產(chǎn)管理，特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的整體性目標。人大要加強對國有資產(chǎn)重大投資項目的績效水平進行監(jiān)督，督促政府建立預算考核和收益收繳制度，使企業(yè)經(jīng)營者的利益與所有者利益有效結合；要規(guī)范收益上繳比例和收

　益使用辦法，實現(xiàn)國有資產(chǎn)投入、收益和使用的良性循環(huán)，形成新的收益增長點；通過建立科學、明確的績效評價體系提升資產(chǎn)的收益率，實現(xiàn)效益最大化，防止運營過程中動態(tài)流失，促進可持續(xù)發(fā)展；要規(guī)范采購行為，將投融資公司大額采購納入公開招投標，保障國有資產(chǎn)的有效使用。三是監(jiān)督融資。要積極推動國有企業(yè)與社會資本的規(guī)范運作，引導社會資本共同投資經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，按照“利益共享、風險共擔”的原則，實行市場化經(jīng)營，依法合規(guī)開展市場化融資。要健全金融監(jiān)管體系，切實加強政府舉債行為的監(jiān)管，健全舉債融資機制，嚴格管控政府債務，改善企業(yè)資產(chǎn)結構，推動投融公司轉型升級；要樹立資金借得來、用得好和還得起理念，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，增強投融資公司的綜合實力。

相關熱詞搜索：推動 人大 思考