存款保險，讓您的存款更保險（經(jīng)濟聚焦·直擊改革前沿）

　2014 年 12 月 01 日 09 時 44 分 00 秒

　 來源：人民網(wǎng)－人民日報

　廿載磨一劍，今朝終出鞘。

　11 月 30 日下午 5 點，國務(wù)院法制辦公室全文公布《存款保險條例（征求意見稿）》，向社會各界征求意見，標志著醞釀 20 多年的存款保險制度即將建立。

　一項基礎(chǔ)制度 世界上 110 多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度 存款保險制度又稱存款保障制度，通俗地說，是指國家以立法的形式，強制要求銀行、信用社等吸收存款的金融機構(gòu)按規(guī)定繳納保費，形成存款保險基金，當(dāng)個別銀行經(jīng)營出現(xiàn)問題、存款人利益可能受損時，及時動用存款保險基金向存款人償付受保存款，并采取必要措施維護存款及存款保險基金安全的制度。

　現(xiàn)代意義上的存款保險制度誕生于上世紀大蕭條時期的美國。1929 年至 1933 年，美國有 9755 家銀行倒閉，年均倒閉 2400 多家，存款人和銀行業(yè)風(fēng)聲鶴唳，陷入極度恐慌。為此，美國于 1933 年出臺《格拉斯—斯蒂格爾法》，成立聯(lián)邦存款保險公司，將全美 97%的存款人納入保障。這樣一來，當(dāng)銀行發(fā)生問題時，儲戶不必盲目擠兌，遏制了恐慌情緒的蔓延，維護了銀行體系的穩(wěn)定。

　‚存款保險制度建立的最初 10 年里，美國每年倒閉的銀行銳減為 50 家左右；其后從1945 年至 1980 年，每年只有 5 家左右銀行倒閉?，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧說。

　時至今日，存款保險已是市場經(jīng)濟條件下各國普遍實施的、基礎(chǔ)性的金融制度。目前，世界上有 110 多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度。二十國集團成員中，除南非、沙特和我國外，都已建立了這項制度。

　在我國，存款保險制度可謂充分醞釀、堅定前行。早在 1993 年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》就提出，‚建立存款保險基金，保障社會公眾利益?。

　歷經(jīng) 20 多年的風(fēng)雨磨礪，我國存款保險制度終將橫空出世。

　一次重大改革 有利于更好地保護存款人權(quán)益、加強和完善金融安全網(wǎng)、為下一步金融改革創(chuàng)造條件 這是一次意義深遠的重大金融改革。

　——建立存款保險制度，有利于更好地保護存款人權(quán)益，維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心。

　存款保險制度以立法的形式為公眾存款安全提供明確的法律保障，有助于形成‚存款有安全保障?的穩(wěn)定預(yù)期；同時，要求設(shè)立專門的存款保險基金，如果個別金融機構(gòu)出現(xiàn)問題，最終可用存款保險基金進行及時償付，有助于保護存款人權(quán)益。

　‚從 2008 年至 2011 年底，美國聯(lián)邦存款保險公司先后關(guān)閉了 414 家銀行，平均每三天一家，但卻沒有一家銀行出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象，絕大多數(shù)儲戶也沒有因為銀行倒閉而受到任何影響，存款保險制度在其中居功至偉?，中國銀行國際金融研究所副所長宗良說。

　——建立存款保險制度，有利于進一步加強和完善我國金融安全網(wǎng)，增強我國金融業(yè)抵御和處臵風(fēng)險的能力。

　一般來說，完善的金融安全網(wǎng)由中央銀行最后貸款人職能、審慎監(jiān)管和存款保險制度三個部分組成。中央銀行可以通過加強宏觀管理、提供流動性支持等措施維護銀行體系穩(wěn)定；審慎監(jiān)管有利于促進銀行穩(wěn)健合規(guī)經(jīng)營；存款保險制度的作用則主要體現(xiàn)在三個方面：

　其一，通過宣布明確的法律保障政策，穩(wěn)定市場和存款人信心，切斷恐慌心理和風(fēng)險的傳染鏈條，防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險。

　其二，通過加強對金融機構(gòu)的市場約束，促使其穩(wěn)健經(jīng)營；同時，及時采取糾正措施，對風(fēng)險做到‚早發(fā)現(xiàn)?和‚早處臵?。

　從公布的《存款保險條例（征求意見稿）》看，我國的存款保險制度將實行風(fēng)險差別費率，對風(fēng)險較高的金融機構(gòu)收取較高的存款保險費率，反之，收取較低的存款保險費率；我國的存款保險制度還將具有保費征收、存款賠付、信息收集、核查、風(fēng)險警示、早期糾正、風(fēng)險處臵等基本職能。

　為什么這樣設(shè)計？這要從美國儲貸危機說起。

　20 世紀 80 年代，美國放開利率管制，大量金融機構(gòu)高息攬儲，結(jié)果形成了大規(guī)模的儲貸危機，大約 3000 家儲貸機構(gòu)和銀行倒閉。美國從儲貸危機中總結(jié)教訓(xùn)，于 1991 年立法引

　入風(fēng)險差別費率機制，并賦予存款保險機構(gòu)適度監(jiān)管功能。如今，越來越多的國家接受了這兩種制度安排。

　以存款保險的職能為例，現(xiàn)行存款保險制度大體可分為三種模式。一是‚付款箱?，存款保險僅負責(zé)在銀行倒閉后賠付存款人，典型的如國際金融危機前的英國、澳大利亞；二是‚損失最小化?，即存款保險可用多種方式處臵倒閉銀行，力求損失最小化，典型的如日本、加拿大、法國和俄羅斯等；三是‚風(fēng)險最小化?，除上述功能外，存款保險還具有早期糾正和補充監(jiān)管功能，典型的如美國、韓國和我國臺灣地區(qū)等。國際金融危機的經(jīng)驗表明，純粹的‚付款箱?模式只能事后被動賠付，缺乏對問題銀行進行早期干預(yù)和風(fēng)險處臵的能力。危機后，越來越多的國家積極改革向‚風(fēng)險最小化?模式靠攏。

　對金融風(fēng)險而言，事前防范比事后處臵更重要。由于我國的存款保險制度將實行風(fēng)險差別費率，這一市場化的經(jīng)濟手段將約束金融機構(gòu)盲目擴張和冒險經(jīng)營；同時，存款保險作為銀行倒閉時最大的利益相關(guān)方，具備內(nèi)在動力加強對風(fēng)險的識別、預(yù)警和早期糾正。這兩項設(shè)計都有助于更好地事前防范金融風(fēng)險，使風(fēng)險少發(fā)生、早發(fā)現(xiàn)。

　其三，通過存款保險這一市場化、專業(yè)化的處臵平臺，能大大降低金融風(fēng)險的處臵成本，實現(xiàn)快速有序的市場化退出。

　——建立存款保險制度，還有利于為加快發(fā)展民營銀行和中小銀行、推進利率市場化等下一步金融改革創(chuàng)造環(huán)境和條件。

　應(yīng)當(dāng)看到，建立存款保險制度是發(fā)展民營銀行和中小銀行的重要前提。一方面，存款保險可以抬升中小銀行的信用，為其創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

　‚沒有存款保險制度時，儲戶往往更愿意把錢存入大銀行，畢竟其規(guī)模大、抗風(fēng)險能力強、存款不易損失。有了存款保險制度后，無論把錢存入大銀行還是中小銀行，都由存款保險對儲戶提供相同的存款保護。從這個意義上說，存款保險對中小銀行更有利，它使中小銀行克服了規(guī)模小等天然缺陷，與大銀行站在同一條起跑線上！?魏加寧說，在美國，正是由于有了存款保險制度，促進了公平競爭環(huán)境的形成，才使其社區(qū)銀行多達 7000 多家，維持了整個金融體系的多樣性。

　另一方面，大力發(fā)展民營銀行和中小銀行，就要考慮可能出現(xiàn)的風(fēng)險或退出問題，如果缺乏存款保險制度，可能會形成新的風(fēng)險隱患。

　因此，建立存款保險制度可以為民營銀行、中小銀行的健康發(fā)展提供堅實的制度保障，有助于緩解小微企業(yè)和‚三農(nóng)?的融資難、融資貴。

　還應(yīng)看到，建立存款保險制度也能為利率市場化改革提供配套制度支持。

　從國際經(jīng)驗看，存款利率市場化將導(dǎo)致銀行的存貸款利差在一定時期內(nèi)持續(xù)收窄，對銀行盈利基礎(chǔ)帶來較大沖擊。美國在推進利率市場化的進程中，銀行數(shù)量減少了近 50%。而有

　了存款保險制度，存款人權(quán)益將得到更好保障，銀行體系將更加健康穩(wěn)定，有助于為利率市場化改革奠定良好的微觀基礎(chǔ)，并解除其后顧之憂。

　專家認為，當(dāng)前推出存款保險制度，最大的意義就在于能告別金融風(fēng)險由政府‚隱性買單?的原有做法，完善金融機構(gòu)市場化退出機制，編織更結(jié)實的金融安全網(wǎng)，以此保障中國金融業(yè)充分競爭、優(yōu)勝劣汰，真正提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。

　一種有力保護 百姓存款比以前更安全，不會引發(fā)大范圍‚存款搬家?，銀行保費負擔(dān)不會轉(zhuǎn)嫁給消費者 對于迎面走來的存款保險制度，存款人普遍有三大疑問，需要正確地加以認識。

　疑問之一：以前金融機構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險，由中央銀行和地方政府全額賠付給個人存款人，現(xiàn)在按照《存款保險條例（征求意見稿）》規(guī)定，最高償付限額為人民幣 50 萬元，這是不是意味著存款保險制度建立后，我們的存款更不‚保險?了？ 答案恰恰相反，存款保險能讓我們的存款更保險。

　首先，我國存款保險償付限額很高，能保障絕大多數(shù)存款，并且最高償付限額可隨經(jīng)濟發(fā)展狀況而逐步調(diào)整。

　從國際上看，償付限額一般是人均 GDP 的 2—5 倍，比如美國為 5.3 倍、英國為 3 倍、韓國為 2 倍、印度為 1.3 倍。考慮到我國居民儲蓄傾向較高，儲蓄很大程度上承擔(dān)著社會保障功能，《存款保險條例（征求意見稿）》將償付限額設(shè)為 50 萬元，約為 2013 年我國人均GDP 的 12 倍，遠高于國際水平。

　央行對全國存款賬戶的調(diào)查顯示，如果將償付限額設(shè)為 50 萬元，存款保險客戶覆蓋率（即存款余額在 50 萬元以下的客戶占全部客戶的比例）高達 99.63%，換言之，目前的償付限額能為 99.63%的存款人提供 100%的全額保護。

　至于 0.37%的大額存款人，他們具有較強的風(fēng)險識別和承受能力，如果發(fā)現(xiàn)銀行高風(fēng)險經(jīng)營、存款保險啟動早期糾正機制等情況，他們往往能及時‚用腳投票?。國內(nèi)曾有一家農(nóng)商行，其資本充足率和撥備覆蓋率分別高達 18%和 300%，是一家質(zhì)量優(yōu)良的好銀行，但由于謠言傳播，引起儲戶擠兌，一天就有 600 人取款。事件平息后人們發(fā)現(xiàn)，前來擠提的大多是 1 萬元以下的存款人，1 萬元以上的存款人幾乎全都‚按兵不動?。‚大額存款人熟悉金融政策，與銀行關(guān)系緊密， 因此大額存款通常都是‘聰明錢’?，宗良說。

　說到這里，或許有人會問：為什么存款保險有最高償付限額而不能‚全保?呢？ ‚這恰恰是存款保險制度的精妙之處?，魏加寧解釋說，如果‚全保?，意味著銀行經(jīng)營失敗，會有存款保險來全部‚買單?，這可能會誘發(fā)銀行冒險經(jīng)營，出現(xiàn)道德風(fēng)險。‚最好的做法就是既讓存款保險的覆蓋面足夠廣，對絕大多數(shù)存款人進行全額保護；又不全覆蓋，讓那些大額存款人有動力去篩查和監(jiān)督銀行的經(jīng)營狀 況，強化對銀行的市場約束。?

　其次，金融機構(gòu)市場化退出決不等于只有破產(chǎn)倒閉這一種方式。從國際經(jīng)驗看，個別銀行出現(xiàn)問題，存款保險通常用市場手段促成好銀行收購問題銀行，將問題銀行的存款轉(zhuǎn)移到好銀行，實際上使存款人得到 100%的全額保障。只有在極少數(shù)情況下，才會對倒閉銀行實施清算。

　在此次國際金融危機中，美國聯(lián)邦存款保險公司運用‚收購與承接?方式處臵的銀行占倒閉銀行總數(shù)的 95%；運用‚過橋銀行?方式處臵的銀行占 4%；運用‚直接賠付?方式處臵的銀行僅占 3%。

　‚這說明，有了存款保險制度，即便在金融危機期間，絕大部分銀行的‘生死’也與存款人無關(guān)。況且，我國整體處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，金融機構(gòu)倒閉的可能性極小，存款人幾乎不大可能遇到需要存款保險基金直接賠付的情況?，宗良坦言。

　此外，從國外做法看，如果遇到重大危機，還可以臨時采取全額保險方式，最大限度地保護存款人權(quán)益，這樣的做法我們也可以借鑒。

　這些分析表明，存款保險讓我們的存款‚很?安全；不僅如此，與以前相比，我們的存款還‚更?安全。

　這是因為，對 99.63%的存款人來說，存款保險以立法形式全額保護其存款，使其比以前預(yù)期更穩(wěn)、信心更足；同時，以前政府‚買單?大多采取‚一事一議? 方式，短則幾個月，長則兩三年，無法及時賠付，有了存款保險制度后，就能依法快速賠付。‚國際上存款保險有一個著名的‘五一’機制，就是周五銀行倒閉，周一就能完成存款轉(zhuǎn)移或賠付?，宗良說。

　而對 0.37%的大額存款人來說，他們中大部分是企業(yè)、機構(gòu)客戶，即使按照以前的政策，如果銀行發(fā)生風(fēng)險，這些單位存款也是不予賠付的；有了存款保險制度后，銀行經(jīng)營更穩(wěn)健、發(fā)生風(fēng)險的概率更低，萬一出問題也基本上用‚收購與承接?等方式解決而不會直接賠付，如此，大額存款人的存款也比以前更安全了。

　疑問之二：存款保險最多只賠 50 萬元，那么是否需要把存款分散到多家銀行，避免‚把雞蛋放在一個籃子里?，是否需要把存款從中小銀行轉(zhuǎn)移到更不易倒閉的大銀行？一句話，會不會引起‚存款搬家?？ 答案是：不會引發(fā)大范圍的‚存款搬家?。

　這是因為，對 99.63%的存款人來說，他們受全額保護，沒必要轉(zhuǎn)移存款。

　對 0.37%的大額存款人來說，他們的錢是‚聰明錢?，不會聽信謠言輕易搬家；同時，一些銀行特別是中小銀行服務(wù)更靈活、利率更劃算，銀企關(guān)系更有‚粘性?。因此，盡管一些大額存款人可能會在不同銀行間重新分配存款，比如將 1000 萬元存款分成若干份轉(zhuǎn)存不同銀行等，但總體看，存款變動的范圍、規(guī)模和影響都將比較有限。

　‚存款保險制度推出后，在中小銀行的存款與在大銀行的存款享有同等保障，進而言之，中小銀行即使倒閉也通常用合并、轉(zhuǎn)讓等方式解決，基本上不會涉及直接賠付問題。因此，存款不會從中小銀行大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到大銀行，相反，倒可能有一部分存款為享受高利率、優(yōu)服務(wù)而流入中小銀行?，魏加寧說。

　從國際上看，也沒有因為推出存款保險而發(fā)生大規(guī)模‚存款搬家?的現(xiàn)象。而適度、有序、理性的存款轉(zhuǎn)移是一種健康的機制，有利于對銀行經(jīng)營形成正向激勵和市場約束。

　疑問之三：存款保險由銀行繳納保費，會不會抬高資金成本，最終轉(zhuǎn)嫁給存款人或小微企業(yè)？ 答案是：不會。

　我國存款保險制度的費率水平將遠低于絕大多數(shù)國家起步時的水平和現(xiàn)行水平，對投保機構(gòu)的財務(wù)影響很小。根據(jù)對全國存款類金融機構(gòu)的模擬測算，保費支出占吸收存款總成本的比例不足 0.5%。

　另一方面，我國金融機構(gòu)數(shù)量眾多，市場競爭將限制它們將經(jīng)營成本轉(zhuǎn)嫁給金融消費者。銀行不會單純因為繳納保費就提高貸款利率、增加收費項目。金融消費者也可以‚貨比三家?，選擇服務(wù)最好、價格最優(yōu)的金融機構(gòu)。

　一招精彩好棋 可以增強銀行的經(jīng)營自主性和經(jīng)營水平，特別是對小微企業(yè)存款保護有實質(zhì)性加強 存款保險制度將給銀行經(jīng)營帶來什么？ ——可以減少銀行擠兌風(fēng)險，增強銀行自身的安全性。

　——可以大大減少來自政府的干預(yù)，增強銀行的經(jīng)營自主性。‚由于沒有存款保險制度做保障，有關(guān)部門不得不采取大量的管制措施來防范風(fēng)險，比如存貸比等，嚴重地束縛了銀行經(jīng)營?，魏加寧說。

　——可以推動銀行提高經(jīng)營管理水平和金融服務(wù)質(zhì)量。‚存款保險制度建立后，防范金融風(fēng)險主要就是銀行自己的事情了。銀行自己對宏觀經(jīng)濟形勢和企業(yè)經(jīng)營狀況作判斷、出措施、負責(zé)任；一旦經(jīng)營失敗，就可能退出歷史舞臺——被其他銀行兼并重組或破產(chǎn)倒閉。這就形成了對銀行經(jīng)營的一種倒逼機制?，魏加寧說。

　存款保險制度又將給企業(yè)經(jīng)營帶來什么？ 過去，我國金融機構(gòu)倒閉時，對企業(yè)存款沒有優(yōu)先保護政策，只能在金融機構(gòu)清算資產(chǎn)中受償，‚能分多少算多少?。存款保險制度將單位存款和個人存款一并納入保障范圍，對企業(yè)存款保護是實質(zhì)性的加強和改進，尤其對小微企業(yè)效果更為明顯。有測算表明，將償付限額設(shè)定在 50 萬元，可使 90%以上的企業(yè)客戶（主要是小微企業(yè)）存款得到全額保護。

　此外，存款保險制度建立后，銀行服務(wù)質(zhì)量有望提高，長期看顯然‚利好?企業(yè)經(jīng)營。

　存款保險來了，相信她一定能讓中國的經(jīng)濟金融走得更穩(wěn)更好！

　制圖：宋 嵩 《 人民日報 》（ 2014 年 12 月 01 日 10 版）

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