地方政府管理期末論文

　 淺析 地方政府財(cái)政管理存在的問題及應(yīng)對(duì)措施

　摘

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　要：公共財(cái)政管理是現(xiàn)代國家的理的基礎(chǔ)和重要支柱。一方面，政府的公共財(cái)政活動(dòng)構(gòu)成了公共管理活動(dòng)的首要前提和物質(zhì)基礎(chǔ)，人們可以通過對(duì)政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中貨幣流量和流向的統(tǒng)計(jì)分析，來印證政府現(xiàn)實(shí)中的公共管理行為，離開了公共財(cái)政，政府的公共管理行為也不復(fù)存在；另一方面，公共財(cái)政體制對(duì)公共管理行為構(gòu)成強(qiáng)有力的“硬約束”，政府公共管理行為通常體現(xiàn)在按法定程序制定的公共財(cái)政收支范圍內(nèi)，從面對(duì)政府公共管理行為的合法性形成有效的監(jiān)督和控制。因此，地方政府的財(cái)政管理是規(guī)范地方政府管理不可或缺的組成部分。本文主要分為五部分。第一部分，選題意義。第二部分，地方政府財(cái)政管理的概念界定。第三部分，地方政府財(cái)政管理存在的問題。第四部分，地方政府財(cái)政管理存在問題的應(yīng)對(duì)措施。第五部分，結(jié)語。

　關(guān)鍵詞：地方政府、財(cái)政管理、應(yīng)對(duì)措施

　目錄

　一、選題意義 .......................................................................................... 3

�。ㄒ唬┭芯磕康暮鸵饬x ................................................................... 3

　二、地方政府財(cái)政管理概念界定 ........................................................... 4

�。ㄒ唬┴�(cái)政管理 .............................................................................. 4

�。ǘ�）地方財(cái)政管理 ....................................................................... 4

　三、地方政府財(cái)政管理存在的問題 ....................................................... 4

�。ㄒ唬�、地方稅收體系不健全 ......................................................... 4

　1.稅權(quán)劃分不科學(xué) .................................................................... 4

　2.地方稅制結(jié)構(gòu)不合理 ............................................................ 5

　3.地方稅收的地位不突出 ........................................................ 6

�。ǘ�）、地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配 ..................................... 7

�。ㄈ�）、轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，沒有起到應(yīng)調(diào)控作用 ................. 7

　1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性 ............................................................ 7

　2.轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱 ............................ 8

　四、地方政府財(cái)政管理存在問題的應(yīng)對(duì)措施 ....................................... 8

　（一）、改革稅制，調(diào)整稅權(quán)，規(guī)范稅種 ..................................... 8

　（二）、 合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán) ................................... 9

　（三）創(chuàng)新財(cái)政管理體制，分步驟化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) ..................... 10

　五、總結(jié) ................................................................................................ 10

　參考文獻(xiàn) ................................................................................................ 11

　 一 、 選題意義 （ 一 ）研究目的和意義 財(cái)政管理是貫穿財(cái)政工作始終、幾乎覆蓋財(cái)政工作所有領(lǐng)域和全過程的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，從預(yù)算、執(zhí)行到?jīng)Q算、公開，都離不開財(cái)政管理習(xí)。財(cái)政管理作為制定和執(zhí)行國家財(cái)政政策及法規(guī)、規(guī)范財(cái)政收支和運(yùn)行的行為，是國民經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的重要組成部分。它不僅要和國家的經(jīng)濟(jì)體制相匹配，而且還要和國家其他的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)，是一種極其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。財(cái)政管理不僅決定著財(cái)政工作的整體水平和最終成效，而且也在一定程度上制約著財(cái)政職能的發(fā)揮和財(cái)政改革的效應(yīng)。正是因?yàn)槿绱�，提高�?cái)政管理的水平和質(zhì)量，就成為實(shí)現(xiàn) 振興財(cái)政這個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，必須予以高度的重視。地方經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，地方財(cái)政部門在保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著十分重要的作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，推動(dòng)地方財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化必須提上日程。因此，探討研究總結(jié)出地方政府財(cái)政管理存在的問題，并針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)措施就十分具有意義。

　二、地方政府財(cái)政管理概念界定 （一）

　財(cái)政管理 財(cái)政管理，指的是財(cái)政部門的一項(xiàng)貫穿財(cái)政活動(dòng)始終的經(jīng)常性的管理活動(dòng)與過程。它包括財(cái)政計(jì)劃的編制、執(zhí)行，以及進(jìn)行財(cái)政決算等財(cái)政活動(dòng)。財(cái)政管理作為制定和執(zhí)行財(cái)政政策與法規(guī)、規(guī)范財(cái)政關(guān)系及運(yùn)行行為，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的重要組成部分。

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　地方財(cái)政管理 地方財(cái)政管理則是地方政府在把握、利用地方財(cái)政分配規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照客觀規(guī)律的要求，將國家的財(cái)政政策、法令、制度和財(cái)政計(jì)劃，結(jié)合本地實(shí)際付諸實(shí)踐的組織活動(dòng)。地方財(cái)政管理的基本要素包括人力、物力，財(cái)力、信息、機(jī)構(gòu)，法律制度和現(xiàn)代管理工具等。地方財(cái)政管理的基本原理有系統(tǒng)論原理、控制論原理、反饋原理，封閉原理、彈性原理、動(dòng)力原理、能級(jí)原理等。

　三、地方 政府 財(cái)政管理存在的 問題 （一）、地方稅收體系不健全 1. 稅權(quán)劃分不科學(xué) 我國目前實(shí)行的是不完全的分稅制。1994 年的分稅制改革通過稅權(quán)劃分雖然初步確立了中央與地方分稅制財(cái)政體制，使得地方具有一定

　的稅源和收人.但沒有相應(yīng)的稅收管理權(quán)。稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)然權(quán)都嚴(yán)格集中在中央政府。幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央政府制定與頒發(fā)的，地方政府只有征收管理權(quán)及制定一些具體的征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這種不科學(xué)的稅權(quán)劃分由于過多地考慮了中央政府的利益，從而使地方政府缺乏必要的、一定的稅收立法權(quán)，最終削弱了地方政府開辟稅源、組織收入的能力。一方面，稅權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府要么財(cái)力不濟(jì)無所作為，要么將目光更多地轉(zhuǎn)向了非稅收入，以此滿足日益增長的地方政府支出的需要，由此造成基金、收費(fèi)迅速膨脹。另一方面，這種不科學(xué)的稅權(quán)劃分也使得地方政府難以很好地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、發(fā)展變化的市場經(jīng)濟(jì)、千差萬別的稅源情況開展地方稅收工作。

　2. 地方稅制結(jié)構(gòu)不合理 在現(xiàn)行地方稅體系中，稅種數(shù)量不少，但是除了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅以外，多是一些稅源分散、征收難度大、稅源很不穩(wěn)定，且收人規(guī)模也偏小、收入不穩(wěn)定的小稅種，難以形成規(guī)模收入，沒有當(dāng)家的主體稅種。并且隨著增值稅的逐步完善，營業(yè)稅與增值稅相交又的部分（如交通運(yùn)輸、建筑安裝等）也將被增值稅所代替。2012 年地方全部公共財(cái)政收人中。根收收人 47319.08 億元，其中營業(yè)稅 15542.91 億元，占比高達(dá) 32.55%，無眼是地方政府最主要的稅收收入來源。因此，隨著“營改增”的推開，尤其是營業(yè)稅若

　完全實(shí)現(xiàn)被增值稅替代，地方政府的收支壓力將進(jìn)一步加大。①地方稅體系缺少主體稅種，危害極大：首先，造成地方稅收入不穩(wěn)定。其次，使地方稅收人規(guī)模難以增長，收入總量上與地方政府應(yīng)行使權(quán)力的需要相差懸殊，造成地方財(cái)政困難，直接誘發(fā)各種各樣的地方收費(fèi)。最后，嚴(yán)重削弱了地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。

　3. 地方稅收的地位不突出 中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 2012 年 3 月 8 日在京發(fā)布的歷時(shí) 8年研究完成的《中國公共財(cái)政建設(shè)報(bào)告 2011(地方版）》中透露：從地方政府收人結(jié)構(gòu)來看，一般預(yù)算收入占地方政府收入的 47.37%，不到全部地方政府收人的一半，其中稅收收人占地方政府收人的 38%，政府性基金收入占地方政府收入的 22.99%，社會(huì)保險(xiǎn)基金凈收入占地方政府收入的 20.83%，納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金占地方政府收入的 8.81%。9 國家審計(jì)署 2012 年的審計(jì)報(bào)告顯示：地方稅體系建設(shè)相對(duì)滯后，地方各級(jí)稅收收人不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半。這種狀況極大弱化了地方政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為彌補(bǔ)收支失衡，許多政府被迫采取了兩種措施。方面，“自己動(dòng)手、廣開財(cái)路”，導(dǎo)數(shù)土地財(cái)政、稅外收費(fèi)和債務(wù)性融資問題日益突出。另一方面，“依賴上級(jí)、跑部錢進(jìn)”，本地財(cái)力嚴(yán)重依賴于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。更重要的是，由于地方稅收地位不突出，地方財(cái)政收入高度依賴于非稅收入，可能帶來四大危害：一是加劇了“建設(shè)財(cái)政”和“養(yǎng)人財(cái)政”特征；

　二是容易滋生政府浪費(fèi)和財(cái)政腐敗；三是使地區(qū)差異擴(kuò)大化；四是客觀上消解了中央政府宏觀調(diào)控的效果。

　（二）、地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配 合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的重要依據(jù)。我國 1994 年分稅制財(cái)政體制改革時(shí)并沒有對(duì)政府事權(quán)進(jìn)行明確界定。在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間經(jīng)常會(huì)存在事權(quán)不清、交又重疊的現(xiàn)象。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)政支出責(zé)任不清，上下級(jí)政府之間屢屢發(fā)生矛盾，使政府間財(cái)政體制處于不穩(wěn)定狀況。地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配：一是省以下政府間經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分不科學(xué)。各層級(jí)政府具體事務(wù)劃分界定不清，直接導(dǎo)致各級(jí)地方政府責(zé)權(quán)交叉，造成省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任的越位、錯(cuò)位與缺位狀態(tài)并存。一方面表現(xiàn)為省級(jí)政府過多地包攬了市縣政府的責(zé)權(quán)，另一方面下級(jí)政府也承擔(dān)了部分屬于上級(jí)政府的事務(wù)，如應(yīng)由上級(jí)負(fù)擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目配套設(shè)施費(fèi)用，致使相當(dāng)困難的基層財(cái)政面臨更加窘迫的局面。二是市縣財(cái)政支出責(zé)任受上級(jí)政策干預(yù)過多，在一定程度上造成了市縣財(cái)政的有責(zé)無權(quán)。

　（三）、轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，沒有起到應(yīng)調(diào)控作用 1. 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性 我國轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補(bǔ)助對(duì)象涉及許多行業(yè)。掌握和分配這些補(bǔ)助撥款的單位主要是財(cái)政部的各專業(yè)司局，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制

　度；管理分散，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)不夠具體和科學(xué)；分配過程不透明，管理監(jiān)督難以到位，資金撥下來后難以形成有效的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，以致擠占、截留、挪用資金以及貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象難以防范和避免；資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付制度不可避免地出現(xiàn)中央和地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共支出范圍劃分不確定，省以下地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共支出與其財(cái)力不匹配。

　2. 轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱 從無條件轉(zhuǎn)移支付來說，中央政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢。從專項(xiàng)補(bǔ)助來說，有相當(dāng)大部分的補(bǔ)助被用于防災(zāi)救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，其在宏觀調(diào)控方面發(fā)揮的作用甚小。此外，對(duì)地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，無法有效促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

　四、地方政府財(cái)政管理存在問題的 應(yīng)對(duì)措施 （ 一 ）、改革稅制，調(diào)整稅權(quán)，規(guī)范稅種 中央和地方要各自擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收減免權(quán)，以及稅收停開征權(quán)。稅種的劃分要體現(xiàn)以下原則：（1）主體稅種合理配置的原則。不能中央有好幾個(gè)主體稅種，而地方?jīng)]有一個(gè)主體稅種，必須劃分一兩個(gè)有較高收人又有利于地方管理的稅種作為地方主體

　稅，如增值稅、營業(yè)稅等。（2）責(zé)任和受益對(duì)等的原則。凡是屬于地方政府責(zé)任，或主要是地方責(zé)任，相關(guān)稅收歸地方。如將要開征的環(huán)保稅，因?yàn)橹饕�是地方政府維持環(huán)境衛(wèi)生，所以環(huán)保稅應(yīng)該歸地方征收，稅權(quán)屬于地方。（3）經(jīng)濟(jì)調(diào)控的原則。國外分稅制國家一般要將稅源普及全國或具有調(diào)控功能的稅種劃為中央稅。所以我國的個(gè)人所得稅、企業(yè)新得稅以及資源稅、證券印花稅應(yīng)當(dāng)劃歸中央稅。

�。ǘ�）、 合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán) 從制度層面分析各級(jí)政府的職能，以公共產(chǎn)品的有效供給為準(zhǔn)則，用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，使之內(nèi)涵清晰化、責(zé)任明確化，在此基礎(chǔ)上兼顧公平與效率原則劃分財(cái)權(quán)，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的事權(quán)主要作用于“市場失靈”或“市場缺陷”的領(lǐng)域：從公共財(cái)政的角度看，政府的事權(quán)主要是履行地方資源配置職能。在這樣的理論原則下，各市場經(jīng)濟(jì)國家事權(quán)的劃分模式是：體現(xiàn)國家整體利益的公共支出項(xiàng)目、全國性公共產(chǎn)品和必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的事務(wù)由中央財(cái)政提供；體現(xiàn)地方政府的具體社會(huì)事務(wù)和地方性公共產(chǎn)品的事權(quán)，由地方政府承擔(dān)；對(duì)具有跨地區(qū)“外部應(yīng)”的社會(huì)事務(wù)和公共項(xiàng)目與工程，中央政府和地方政府共同承擔(dān)。通過深化預(yù)算改革，以財(cái)力來約束部門的事權(quán)，防止一級(jí)政府“自賦”事權(quán)，并減少困難與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。盡快修訂和完善預(yù)算法及相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)違反預(yù)算法行為的懲處力度，增強(qiáng)預(yù)算的法律約束力。過建立起財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體

　系，對(duì)政府行為進(jìn)行內(nèi)控，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。按照“獎(jiǎng)”“補(bǔ)”結(jié)合思路，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各地解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。

�。ㄈ�）創(chuàng)新財(cái)政管理體制，分步驟化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 時(shí)政困難既要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來逐步消融，更要通過制度創(chuàng)新加以化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要制度創(chuàng)新，已有過嘗試并取得了一些效果，如 2005 年中央財(cái)政安排 150 億元對(duì)地方實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，就是一個(gè)不錯(cuò)的開始，但它仍是治標(biāo)不治本的。因此除了完善現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制之外，還需要反思現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制。從中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域差異和差距來觀察，分稅制應(yīng)主要在中央與省一級(jí)之間實(shí)行，而省以下財(cái)政體制不宜一刀切地提倡搞分稅制，可由各省縣據(jù)本地的實(shí)際情況來設(shè)計(jì)省以下的體制。省以下體制不論如何設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是要達(dá)到財(cái)力與事權(quán)的對(duì)稱，使各級(jí)政府能夠有效地履行其職責(zé)。省以下體制應(yīng)以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財(cái)政體制大框架下的雙層模式。這就要針對(duì)各地實(shí)際情況，重新匹配事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的組合，以使財(cái)政體制與我國區(qū)域發(fā)展的狀況相吻合，并有助于遇止這種差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

　五、總結(jié) 綜上所述，地方政府的財(cái)政管理是規(guī)范地方政府管理不可或缺的組成部分。地方財(cái)政管理作為一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，在實(shí)際實(shí)施過程中

　還存在一些問題，如地方稅收體系不健全、地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移制度不規(guī)范等問題，不利于地方政府財(cái)政管理水平的提高和政府良好形象的塑造。基于這種情況，地方政府應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，有針對(duì)性的創(chuàng)新財(cái)政管理方法，從而提高自身財(cái)政管理的質(zhì)量與水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)基層的良性發(fā)展。

　參考文獻(xiàn) [1] 耿薇. 我國地方政府財(cái)政預(yù)算管理中存在問題及對(duì)策研究[J]. 中國集體經(jīng)濟(jì), 2017(28). [2] 林雪潔. 地方財(cái)政預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策研究[J]. 現(xiàn)代商業(yè), 2017, 000(021):125-126. [3] 張緊跟，地方政府管理，北京大學(xué)出版社

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