摘 要：焚燒秸稈被認為是霧霾天氣形成的原因之一，我國法律明令禁燒秸稈，但焚燒秸稈的行為依舊屢禁不止。深究其原因不僅有相關(guān)法律措施的缺失，還有農(nóng)民私人利益與環(huán)境公益的博弈。故從秸稈焚燒的根源入手，改進相關(guān)的法律措施，建立合理的補償制度，才是實現(xiàn)秸稈禁燒的正確道路。
　　關(guān)鍵詞：霧霾；秸稈焚燒；法律規(guī)制；補償制度
　　2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。2014年1月，國家減災(zāi)辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進行通報。霧霾的形成是特殊天氣條件、本地污染物排放以及區(qū)域污染物傳輸共同作用的結(jié)果。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生物質(zhì)燃燒在污染物來源方面占到了15%左右，并且如果具體到某一地區(qū)某一時段的霧霾現(xiàn)象，秸稈燃燒可能會成為重要原因。我國在法律上對禁燒秸稈做了若干規(guī)定，故在對禁燒秸稈現(xiàn)象進行分析之前，有必要探析一下我國相關(guān)焚燒法律制度的現(xiàn)狀。
　　一、我國禁燒法律制度的現(xiàn)狀
　　針對焚燒秸稈現(xiàn)象，從中央一級政府到各級地方政府都制訂了相關(guān)政策法規(guī)對秸稈進行禁燒處理。
　　首先是對禁燒區(qū)域的規(guī)定。1999年，國家環(huán)境保護總局聯(lián)合農(nóng)業(yè)部等多個部門共同制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，將機場、交通干線的周邊作為秸稈禁燒的重點區(qū)域，并賦予省轄市（地）以上人民政府對禁燒區(qū)界定范圍一定調(diào)整的權(quán)力。2000年，我國頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍，規(guī)定對人口集中地區(qū)、機場周圍及交通干線附近及當?shù)厝嗣裾�府劃定的區(qū)域等特定區(qū)域的秸稈進行禁燒。在國務(wù)院2004年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強民航飛行安全管理有關(guān)問題的通知》和我國2009年頒布的《民用機場管理條例》中，也都將機場確定為了嚴格禁燒的區(qū)域。此后，農(nóng)業(yè)部2003年制定的《關(guān)于進一步加強農(nóng)作物秸稈綜合利用工作的通知》進一步將北京、上海、濟南等大中城市的郊區(qū)以及幾條重要的高速公路和幾個大型機場的周邊劃定為禁燒區(qū)域。2008年環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進一步加強秸稈禁燒工作的通知》進一步擴大了禁燒的范圍，并且將焚燒情況較為嚴重的幾個省市，列為重點禁燒區(qū)域，實行全面禁燒。
　　其次是對禁燒行為的法律責(zé)任規(guī)定。對于焚燒秸稈的行為，我國相關(guān)法律文件規(guī)定的處罰額度基本都在二百元以內(nèi)，對造成了人身傷亡、財產(chǎn)損害等嚴重后果的，依法追究其民事責(zé)任和刑事責(zé)任。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第八條規(guī)定：“對違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門責(zé)令其立即停燒，可以對直接責(zé)任人處以20元以下罰款；造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。”在地方上，各地政府也是在《管理辦法》的處罰范圍內(nèi)做進一步細化的規(guī)定。
　　總體來說，禁燒的區(qū)域主要集中在機場、交通要道、人口密集區(qū)域，處罰以行政處罰中的罰款為主，且數(shù)額較低。由此來看，雖然我國有相關(guān)的禁燒法律存在，但法律規(guī)定并不詳細具體，缺乏一定的威懾力，甚至與實際情況存在差距�？梢哉f，我國并沒有形成一套完整成熟的禁燒法律體系。
　　二、秸稈焚燒的現(xiàn)存問題及原因分析
　　據(jù)統(tǒng)計我國每年平均約有30%的秸稈被焚燒，從農(nóng)業(yè)部2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，我國秸稈每年被廢棄和焚燒的秸稈量大約為2.15億噸，幾乎占秸稈可收集資源量的31.13%。根據(jù)國家氣象中心和環(huán)境保護部所統(tǒng)計的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，在全國區(qū)域內(nèi)秸稈焚燒點主要集中在河南、山東、江蘇、安徽這樣的農(nóng)業(yè)大省。其實在農(nóng)村的田間地頭，類似“焚燒秸稈時，就是坐牢日”、“哪家地里冒煙，公安把你收監(jiān)”這樣帶有恐嚇性質(zhì)而本身內(nèi)容又不合理的標語隨處可見。河南周口市太康縣有一個村民因為焚燒秸稈被拘留十四天，可即使這樣，焚燒秸稈的問題仍屢禁不止。故要徹底解決秸稈焚燒的問題，就必須探究其背后的深層原因。
　�。ǘ�）秸稈焚燒原因分析
　　1.農(nóng)民的收益與支出分析
　　對于農(nóng)民而言，焚燒秸稈這一方式對秸稈的利用是最簡便的，幾乎沒有成本，并且燒完以后直接就能夠增加土壤的肥力，減少病蟲害。在淮北一帶的冬小麥產(chǎn)區(qū)，小麥收割之后一般都會接著種植其它作物，兩季莊稼之間最多間隔十天到半個月，若不燒，后一季的莊稼就種不到地里去，所以在節(jié)氣面前政府的高壓手段并沒有顯著的效果。當然除了焚燒，通常的做法還有兩種，一是還田，也就是把秸稈粉碎之后直接翻倒地里去，這樣秸稈就變成土地的一部分；另外一種方法是離田，把秸稈打包之后，運離田間。但這兩種方法對于農(nóng)民而言，相較于焚燒弊是大于利的。還田很容易導(dǎo)致土壤過于松軟，因為中間都是秸稈的土壤，土質(zhì)會被間隔，這些土壤最多只能消化一季莊稼，而如果兩季莊稼的秸稈都這樣被翻到土里去，就會造成土地短時期內(nèi)的過度優(yōu)化；而離田的問題則在于這些秸稈應(yīng)該運到哪里去，如果沒有人收，堆放在露天站場地，占地不說同時也是非常嚴重的火災(zāi)隱患。而且不管是還田還是離田，和焚燒秸稈相比下一季莊稼都更容易生蟲害，這樣一來每年至少要多打一次農(nóng)藥。而就現(xiàn)在農(nóng)村的青壯勞力基本上都進城打工的情況而言，留在村里種田的大都是老弱病殘，多打一遍農(nóng)藥對他們并不輕松。而這兩種方式給農(nóng)民增加的最大負擔(dān)還是經(jīng)濟問題。還田和離田都必須動用專門的機械設(shè)備和運輸設(shè)備，這樣一來農(nóng)民至少每畝地都要增加六十到八十元的成本，這還不算農(nóng)民每年多打一遍農(nóng)藥的支出。更不用說國家近年來大力推廣的秸稈制沼技術(shù)，建設(shè)一個沼氣池至少需要三、四千元的費用，這個費用農(nóng)民顯然是承擔(dān)不起的。雖然很多地方政府按照縣鄉(xiāng)兩級財政分擔(dān)的方式普遍給農(nóng)民每畝地補償二十元，但是在補償之外又會附加某些條件且不能馬上兌現(xiàn)，更何況二十塊錢根本無法補償不燒秸稈而增加的支出。目前農(nóng)民每畝地扣除種子化肥農(nóng)藥的成本純收入也就不到一百塊錢，如果讓農(nóng)民獨自承擔(dān)禁燒秸稈而帶來的增加的成本，對于他們而言寧可被拘留，也會選擇焚燒秸稈這個成本最低的方式。
　　2.國家補償分析
　　對于額外支出的這六十到八十元的成本政府為什么不能全部覆蓋了？舉個例子，淮北某個縣全縣共有一百八十萬畝小麥，如果每畝按照低限度六十元補償，整個縣就要補償一個億。所以就這一個縣不考慮別的問題只需解決秸稈焚燒的問題，財政每年至少要花去一個億。而在財政并不寬裕的情況下其它的醫(yī)療教育問題要該怎么解決，這樣的財政赤字又該拿什么去彌補。

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