自從民選“村官”以來，好“村官”不是越來越多了，而是越來越少了。民選“村官”不為民，并出現(xiàn)較高的違紀(jì)犯罪率，已經(jīng)成為群眾上訪的主要問題之一。6月底，中央派出四個調(diào)研組趕赴八�。êＤ稀⑶嗪� ，湖南、遼寧，山東、四川，浙江、江蘇、河北）摸底“村官”違法違紀(jì)問題，這個由來已久的問題終于引起了黨和政府的特別關(guān)注。

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　　本文想從“村官”違紀(jì)犯罪的特點(diǎn)著手，尋找其背后的制度性原因。

　　一， 民選 “村官”的違紀(jì)犯罪特點(diǎn)。

　　1， “村官”違紀(jì)犯罪的手法特征：“村官”違紀(jì)犯罪常見的手法非常簡單，不外乎以下幾種：一是收入不入賬或虛設(shè)借款；
二是私自出借或占用公款獲利；
三是亂支亂花；
四是虛報(bào)冒領(lǐng)；
五是在資源開發(fā)、企業(yè)改制、土地管理、征地補(bǔ)償、工程建設(shè)中暗箱操作，從中牟取私利等。

　　2， “村官”違紀(jì)犯罪的動機(jī)特征：“村官”違紀(jì)犯罪的動機(jī)特征可以說是非常獨(dú)特的。

　　一是媚上�！按骞佟笔亲钚〉摹肮佟�。絕大多數(shù)“村官”都沒有長期留在村子“革命到底”的思想，在“村官”的崗位上尋求跳出村子發(fā)展幾乎是所有“村官”的夢想。要實(shí)現(xiàn)這個夢想，“村官”必須不斷積累政治資本，并打通“上升”通道的各種關(guān)節(jié)。幾乎很少有村官不拍上級的馬屁的，媚上是民選“村官”的普遍特征�？渴裁疵纳夏�？“村官”們的普遍做法就是把上級的利益放在村民利益之上，甚至不惜違紀(jì)、甚至犯罪損害農(nóng)民利益向上“獻(xiàn)禮”。如果“村官”獲得上級的賞識或與上級私交甚好，最理想的是獲得更大的發(fā)展空間，最不理想的也可以獲得上級的保護(hù)----大樹底下好乘涼。

　　二是被逼。民選“村官”們在選舉階段，一般都會動員家庭、家族、朋友、政府部門干部、甚至黑社會力量幫助其競選。幫助“村官”競選的人多數(shù)都希望“村官”當(dāng)選后“知恩圖報(bào)”，無論是家人、家族、朋友，還是政府部門干部、黑社會力量，一般不是推動當(dāng)選“村官”兌現(xiàn)競選時“為村民服務(wù)”的承諾，而是極力慫恿其“ 有權(quán)不用、過期作廢”，為小家和小集團(tuán)謀私利。在“一人當(dāng)官，雞犬升天”的社會里，“村官”被強(qiáng)大的社會力量逼上以權(quán)謀私的歪道，不違紀(jì)犯罪也難��！

　　三是膨脹。不少“村官”多多少少都對村莊有一定的貢獻(xiàn)，很多人甚至是村民公認(rèn)的能人、英雄。這樣成長起來的“村官”都有不同程度的英雄主義情懷。隨著“村官 ”資歷加深，對村莊的貢獻(xiàn)突出，不少“村官”個人威信也越來越高，在鄉(xiāng)村社會里很容易發(fā)展為一人說了算、公家就是我、我就是公家的“土皇帝”。個人英雄主義發(fā)展為極端個人主義，禹作敏就是一個典型的例子。

　　四是同流合污�！按骞佟边`紀(jì)犯罪最容易出現(xiàn)“窩案”。在村干部班子中，只要有一個人想“集體渾水摸魚”或“集體消費(fèi)”，并提出具體的設(shè)想，很少見有人站出來旗幟鮮明地反對，多是集體默認(rèn)----心照不宣的交由一人去操作。最典型的是集體企業(yè)的改制或變賣過程中的村班子集體瓜分村民集體財(cái)產(chǎn)或是土地征用補(bǔ)償費(fèi)的截留與回扣。班子成員都得到好處，這樣大哥不說二哥，大伙都安全了。

　　二， “村官”違紀(jì)犯罪的制度性原因

　　原因當(dāng)然是非常復(fù)雜的，就其制度性層面來講，主要有以下五點(diǎn)。

　　1， 村民自治制度及其制度環(huán)境有嚴(yán)重缺陷。

　　我很少寫文章談及村民自治，因?yàn)榕氯苏`解為反民主、反自治。坦率的講，我對中國十幾年的村民自治實(shí)踐的成果很失望，因?yàn)榇迕褡灾沃贫燃捌渲贫拳h(huán)境有嚴(yán)重的缺陷。

　　A， 治權(quán)和產(chǎn)權(quán)既不完整又不統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。直到今天，我看不明白村民自治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是什么？也看不明白村民自治制度對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是如何反作用的。我以為，一定的產(chǎn)權(quán)是一定的治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一定的治權(quán)是一定的產(chǎn)權(quán)的政治保證，只有產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的完整與統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)制度和治理制度才是有效的。（關(guān)于產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的關(guān)系問題，另有具體的論述，這里不累贅）。村民自治組織的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)既不完整又不統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為：第一，憲法規(guī)定的村民集體所有權(quán)（產(chǎn)權(quán)）與村民自治權(quán)（治權(quán)）的不完整。一方面，國家通過《土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》等等法律、法規(guī)，基本上將《憲法》賦予村民集體的土地所有權(quán)虛化得沒有實(shí)際內(nèi)容了（連承包期、承包費(fèi)都由國家決定了）；
另一方面，村民自治組織這個“新小權(quán)威”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村黨支部這個鄉(xiāng)村社會無處不在的強(qiáng)大政治權(quán)威面前，幾乎沒有可以掌控的經(jīng)濟(jì)和政治資源了，其生存空間非常狹小。所以，十幾年的村民自治，讓農(nóng)民感覺到的村民自治權(quán)僅僅只是選舉權(quán)。選舉出來的“村官”要么就變成上級的代理人，要么就一點(diǎn)“權(quán)力”都沒有，什么事情都做不了。第二，《憲法》規(guī)定的農(nóng)村土地村民集體所有者與《村組法》規(guī)定的村民自治組織不統(tǒng)一�！稇椃ā凡�沒有特別規(guī)定農(nóng)村土地集體所有的那個集體是指行政村社（社，表達(dá)不準(zhǔn)確，但實(shí)在找不到合適的詞）還是自然村社，但更多農(nóng)村地區(qū)的習(xí)慣是自然村社（集體）所有。自然村社既有宗族、家族的血緣和情感傳承，又有家族治理、自然權(quán)威治理的自治傳承，還有毛時代“四定”的集體土地產(chǎn)權(quán)傳承，自然村社是一個名副其實(shí)的權(quán)益自然共同體。所以，絕大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)在調(diào)整土地依然還是在自然村內(nèi)調(diào)整，征用土地時補(bǔ)償不公一般都是以自然村共同體維權(quán)，但是，《村組法》規(guī)定的村民自治組織卻是行政村社共同體。自然村社共同體既不具備合法的財(cái)產(chǎn)主體資格，更不具備合法自治主體資格。因此，常見的怪事是民選“村官”不維護(hù)（當(dāng)旁觀者就是比較好的了）甚至損害村民權(quán)益，而自然村社共同體的民選代表總是上訪維權(quán)的先鋒。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理（政權(quán)）結(jié)構(gòu)中，村民自治組織只是經(jīng)濟(jì)義務(wù)主體，不是政治權(quán)利主體。

把村民自治組織放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系中看，十幾年來，村民自治組織承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政供給的義務(wù)，但村民自治組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和國家機(jī)器中并沒有任何實(shí)際的角色，與納稅人相關(guān)的公共福利制度體系更是將村民自治組織排斥在外。村民自治權(quán)力受到官權(quán)打壓是必然的，即使是受到黑社會力量的破壞和打壓，國家機(jī)器也不會必然的保護(hù)自治權(quán)力。從一定意義上說，村民自治組織實(shí)際上是被邊緣于國家政治生活之外的一個新生“棄兒”。十幾年來，村民自治實(shí)踐是由民政局基層股領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的也就不奇怪了；
十幾年來，面對普遍存在的政府和強(qiáng)勢人群侵犯村民自治權(quán)和“村官”腐敗問題，公、檢、法、司都不管也就不奇怪了；
十幾年來，黨支部和村委會矛盾越來越尖銳，但總是得不到解決也就不奇怪了。

　　B， 上級政府偏好----泛化“承包制”。由于財(cái)政包干體制的不合理，地方各級政府都淪為成趨利怪物�！俺邪�制”是什么？是農(nóng)民對公社的無奈選擇，意思是你吃肉，把剩下的骨頭留給我吧！當(dāng)弱勢農(nóng)民發(fā)明的被動應(yīng)付強(qiáng)勢政府過度索取的“承包制”反過來被強(qiáng)勢政府主動用來對付弱勢農(nóng)民時，“承包制”是什么？“承包制”成為 “包身契”，是弱者無條件的保證強(qiáng)勢利益，強(qiáng)者盡量少的為弱者承擔(dān)責(zé)任。為了保證政府的利益最大化，一方面，政府在弱化村民自治共同體的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的同時，在村內(nèi)安插代表政府利益的強(qiáng)人作“村官”；
另一方面強(qiáng)化黨和政府對自治體的全面控制（包括村財(cái)鄉(xiāng)管和“村官”工資由政府統(tǒng)籌）和對自治組織領(lǐng)導(dǎo)人的贖買。在這樣的制度環(huán)境里，村民自治制度容易演化為“強(qiáng)人承包治理”制度或企業(yè)承包制度。誰是發(fā)包者？是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；
誰是承包者？是政府在村內(nèi)的代理人。

　　C， 民主管理、民主決策和民主監(jiān)督權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。在村民自治制度里，村民有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大權(quán)利，但十幾年的村民自治實(shí)踐證明，僅僅只有民主選舉權(quán)部分落實(shí)了。為什么四權(quán)竟然有三權(quán)是空的呢？這是因?yàn)椋阂环矫�，沒有成熟的農(nóng)民自組織和完善的法律制度保障。黨支部、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織都不是代表村民利益的組織，而是官方利益在村社內(nèi)部的代理。沒有成熟的農(nóng)民自組織，村民自治的四大權(quán)利依靠誰來實(shí)現(xiàn)呢？另一方面，司法保障民主自治權(quán)不夠。當(dāng)四大自治權(quán)受到侵犯時，要有完善的法律制度來保護(hù)，常見的是司法保障強(qiáng)權(quán)和強(qiáng)者。北京的法院就曾荒唐地判決非法撤銷民選“村官”職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府勝訴，全國有無數(shù)的民選“村官”受到強(qiáng)勢打壓而告狀無門，也有無數(shù)的不代表村民利益的“村官”不能依法罷免和制裁。

　　2， 基層政府的工業(yè)化和城市化競賽，必然加劇對村民自治體的破壞。近十年來，以工業(yè)化和城市化為標(biāo)志的政績工程競賽愈演愈烈，資源從哪里來呢？幾乎千篇一律的是打農(nóng)民土地的注意。怎樣廉價的獲得農(nóng)民的土地呢？政府腐敗“村官”和肢解村社自治共同體是最常見和最有效的手段。在“經(jīng)營城市”和“零地價招商”競賽成為時髦的時代，村民豈能自治？！“村官”豈能不違紀(jì)違法？！

　　3， 政府和部門干部具有合法加害“村官”的權(quán)力。在中國的干部隊(duì)伍中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部是最沒有錢的，很多地方連工資都開不出來。很多基層的干部真的是不得不以權(quán)謀私才能生存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部要以權(quán)謀錢、以法謀錢，“村官”當(dāng)然是最好的合作者。而且“村官”必須合作，因?yàn)樵诮裉斓泥l(xiāng)村社會政治格局中，行使行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)的干部都有對“村官”的“合法加害權(quán)”，對“村官”使用“合法加害權(quán)”謀私的風(fēng)險是最小的----不叫謀私、叫執(zhí)法。中國的部門法律越來越多，幾乎每一部法律都“授予”了執(zhí)法者“合法加害權(quán)”，而民眾對抗“合法加害權(quán)”的民主（組織）力量太弱，依法維權(quán)成本和風(fēng)險都太高，所以，“村官” 面對“合法加害權(quán)”時，也只有“俯首”或“就范”----合作。

　　4， 村民自治是民主“孤島”，而組織建設(shè)孤島、保衛(wèi)孤島的是一群螞蟻。村民自治的外部環(huán)境是集權(quán)制度的汪洋大海，而村民自治組織內(nèi)部卻是根深蒂固的封建文化和家庭單干經(jīng)濟(jì)。中國將一場最偉大的民主政治實(shí)踐在鄉(xiāng)村社會最底層的村社內(nèi)部進(jìn)行，實(shí)在是太相信中國農(nóng)民的智慧了。我們常見大學(xué)研究民主自治的教授們，文章可以和西方接軌，而對學(xué)生和同事的行為方式卻是極為專制，對上級和周圍卻是極其圓滑，不講規(guī)則，何況村官乎？中國的政治家們實(shí)在是太抬舉中國的“村官”了。最具深長意味的是，組織建設(shè)民主自治孤島----中國幾千年來最偉大的民主政治實(shí)踐的是民政部門的基建股，在中國的政治格局中，民政部門的基建股小得就像一只螞蟻。

　　5， 強(qiáng)行的不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，逼迫無數(shù)“村官”腐敗。上個世紀(jì)90年代后期，中國進(jìn)行了一場“強(qiáng)制性”的產(chǎn)權(quán)改革運(yùn)動。指導(dǎo)改制的理論是“冰棍理論”，說是不改的話，集體資產(chǎn)就會向“冰棍”一樣化了。這個運(yùn)動的核心內(nèi)容實(shí)際上是鼓勵將村社共同體的資產(chǎn)廉價或無價的轉(zhuǎn)變?yōu)椤按骞佟焙蛷?qiáng)人的資產(chǎn)。這場運(yùn)動逼著“村官”侵害村民集體所有的資產(chǎn)，不侵犯、不腐敗就是不解放、就是反對改革，很多的“村官”一夜暴富，比“村官”更大的官也跟著共同富裕了。

　　三， 板子不要只打在“村官”的身上。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)對“村官”腐敗問題的重視是好事，對建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會至關(guān)重要。但我還是有些擔(dān)心，擔(dān)心板子僅僅打在“村官”的身上----“保先教育的落腳點(diǎn)和畫龍點(diǎn)睛之筆”，而不是從制度和環(huán)境方面去找原因，以制度建設(shè)解決問題。

　　期待在“保持先進(jìn)性教育”背景下的整治“村官”腐敗風(fēng)暴不要重演“上級得病，下級吃藥”，、“領(lǐng)導(dǎo)吃糖衣對下級吐炮彈”、“下級被上級賣了還跟上級數(shù)錢”的舊戲。期待全黨切實(shí)認(rèn)識到領(lǐng)導(dǎo)村民自治是黨在新時期的最主要的政治任務(wù)之一，切實(shí)完善自治制度，擴(kuò)大基層自治權(quán)，并加強(qiáng)對自治權(quán)的司法保護(hù)。把村民自治實(shí)踐推向一個新的歷史階段。

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