1998年文化部設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)司以來，中國文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位不斷提升并在國家相關(guān)政策的鼓勵、引導(dǎo)下，逐步發(fā)展壯大。文化產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展與黨和國家制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃對文化產(chǎn)業(yè)的重視關(guān)系密切。2000年10月，中共中央十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于“十五”規(guī)劃的建議》第一次明確使用了“文化產(chǎn)業(yè)”的概念。2001年3月，“文化產(chǎn)業(yè)”一詞被正式寫進(jìn)九屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要》，確立了文化產(chǎn)業(yè)作為中國當(dāng)代文化建設(shè)的重要形態(tài)的地位。2006年9月，中辦、國辦印發(fā)我國第一個關(guān)于文化建設(shè)的中長期規(guī)劃《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，把文化發(fā)展納入國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步推動了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除此之外，國家文化部、新聞出版總署、廣播電影電視總局等分別出臺了國家級文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，多數(shù)�。▍^(qū)、市）、市縣制定了地方文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃和行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，初步建立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

　　文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為我國新形勢下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，制定描繪我國未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，其編制水平的高低，直接關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)能否在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著綜合國力的逐步增強(qiáng)，中國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的新時期，作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流和新型服務(wù)業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)日益成為中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要推動力量。如今，國際金融危機(jī)正推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國文化產(chǎn)業(yè)也將面臨新的發(fā)展機(jī)遇。時代背景要求我們內(nèi)外統(tǒng)籌兼顧，推進(jìn)中國國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，調(diào)整和優(yōu)化中國文化發(fā)展的國際方略，全面推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)邁上新臺階。目前，各級政府“十二五”規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動，在“十二五”規(guī)劃中究竟應(yīng)該如何恰當(dāng)擺放文化產(chǎn)業(yè)的位置？如何在“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作中充分汲取“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)驗與教訓(xùn)，使之更科學(xué)、更規(guī)范以保證文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展？回答這些問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　一、 文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃編制的幾個問題

　　現(xiàn)階段，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃實行三級三類規(guī)劃體系，按行政層級分為國家級規(guī)劃、�。▍^(qū)、市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃；
按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。目前，涉及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “十一五”規(guī)劃主要包括四部分：（1）《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》的文化產(chǎn)業(yè)部分。（2）國家級文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，如《新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《“十一五”時期廣播影視科技發(fā)展規(guī)劃》和《信息產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃》、《軟件產(chǎn)業(yè)“十一五”專項規(guī)劃》等。（3）除了香港、澳門、臺灣以外，大部分省（區(qū)、市）、市縣級政府制定的地方文化產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃或文化建設(shè)（發(fā)展）、文化事業(yè)“十一五”規(guī)劃中的文化產(chǎn)業(yè)部分，如《北京市“十一五”時期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《南京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》、《深圳市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃（2006-2010）》、《浙江省文化事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的文化產(chǎn)業(yè)部分等。（4）部分省市級政府出臺了文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，如《杭州市廣播影視業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《蘇州市文化廣播電視發(fā)展“十一五”規(guī)劃及中遠(yuǎn)期規(guī)劃》等。

　　綜觀各級“十一五” 文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作，從中央到地方各級部門都以高度負(fù)責(zé)的精神組織人馬精心編制，較為出色地完成了編制任務(wù)，為我國文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作積累了寶貴的經(jīng)驗，同時，規(guī)劃對 “十一五”期間我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。“十一五” 期間，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，蒸蒸日上，總體態(tài)勢良好，這些輝煌成就的背后，各級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作功不可沒。然而，以更高地時代標(biāo)準(zhǔn)回頭審視，可以發(fā)現(xiàn)，由于“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制起步晚，可資借鑒的藍(lán)本欠缺，編制工作還是存在著這樣那樣的缺陷。茲舉其中幾個問題予以說明：

　�。ㄒ唬┎糠忠�(guī)劃目標(biāo)失當(dāng)

　　一般來說，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)分為定性表述和量化目標(biāo)兩部分。例如，《新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》的目標(biāo)表述，就既有“擴(kuò)大國內(nèi)需求”、“轉(zhuǎn)變增長方式”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)”“增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力”之類的定性描述，又有量化目標(biāo)，比如“新聞出版業(yè)增加值預(yù)期年均增長7%”、“圖書、報紙、期刊出版預(yù)期達(dá)到的數(shù)量和種類，以及年均增長5％以上”以及“印刷行業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值預(yù)期達(dá)到4400億元”等等。

　　文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃中不少目標(biāo)措辭模糊，缺乏針對性、可操作性。比如《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是“抓好文化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，重塑市場主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，……形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局”，把彈性較大的宏觀要求當(dāng)成了階段性規(guī)劃的目標(biāo)�！秶�家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》還規(guī)定“‘十一五’時期，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值的年均增長速度明顯高于同期經(jīng)濟(jì)增長速度，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少沒有量的概念。這些原則性的規(guī)劃目標(biāo)是必要的，但是缺少產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必須的產(chǎn)業(yè)總量、產(chǎn)業(yè)增長目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整目標(biāo)等量化目標(biāo)，難以評估規(guī)劃的實施效果。

　　有些定性目標(biāo)過低，導(dǎo)致發(fā)展失去動力。《北京市“十一五”時期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)定為“把北京建設(shè)成為全國的文藝演出中心、出版發(fā)行和版權(quán)貿(mào)易中心、廣播影視節(jié)目制作和交易中心、動漫游戲研發(fā)制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術(shù)品交易中心、設(shè)計創(chuàng)意中心、文化旅游中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的中心應(yīng)該是不難實現(xiàn)或者已經(jīng)實現(xiàn)，目標(biāo)太低，沒有站在全世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的高度看待文化產(chǎn)業(yè)，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰(zhàn)略中、整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中甚至世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，起不到首都在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的引領(lǐng)和榜樣作用。其實目標(biāo)過低不是個別現(xiàn)象，在不少省區(qū)市的規(guī)劃中不同程度地存在。

　　還有些目標(biāo)實際上是為指標(biāo)下降預(yù)留了很大空間。比如《文化建設(shè)“十一五規(guī)劃》中雖然注意到了規(guī)劃目標(biāo)量化，但遺憾的是，規(guī)劃目標(biāo)之一提到“到2010年城鄉(xiāng)居民人均文化娛樂服務(wù)消費支出占整個消費支出的5%以上”，實際上全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費占總消費比重早已從2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期間，這一指標(biāo)連續(xù)兩年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。據(jù)估測，2010年，這一指標(biāo)將降為7.71%。[①]依據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)分析測算，“十一五”頭兩年，東部、東北、中部、西部之間，文化消費總量及人均文化消費支出雙雙呈階梯下行趨勢，城鄉(xiāng)居民中人均文化消費占收入比重、占總消費比重均比“十五”期間大為下降。并且，地區(qū)差距繼續(xù)拉大�！笆�一五”期間文化消費水平超過“十五”期間的可能性大大降低。[②]雖然后來的發(fā)展表明，全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費指標(biāo)“十一五”期間確有小幅下降，但在規(guī)劃編制之初，顯然并不能預(yù)見到這種情形。在目標(biāo)起點為2005年的8.10%的基礎(chǔ)上，把2010年的發(fā)展目標(biāo)定為“5%以上”實質(zhì)上是一種倒退的指標(biāo)，把它作為發(fā)展目標(biāo)欠妥。

　　當(dāng)然，目標(biāo)模糊或偏低便于考核評估順利過關(guān)，但從產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展的角度來說，卻難免失之消極。同時，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置失當(dāng)，一定程度上也造成了規(guī)劃中提出的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施針對性、可操作性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用大為降低。

　�。ǘ�）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)不夠

　　首先，國家級規(guī)劃之間未能很好地銜接。以文化部根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》和《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》制定的《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》為例，該規(guī)劃與《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》即存在著明顯的銜接失誤�！秶�家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首先明確規(guī)定了重點發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)為影視制作業(yè)、出版業(yè)、發(fā)行業(yè)、印刷復(fù)制業(yè)、廣告業(yè)、演藝業(yè)、娛樂業(yè)、文化會展業(yè)、數(shù)字內(nèi)容和動漫產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)重點文化產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，加快文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地建設(shè)促進(jìn)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些都是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必需的核心內(nèi)容，但是，與之銜接的專項規(guī)劃——《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》卻對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局的規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化、具體化不夠，操作性強(qiáng)的政策措施、規(guī)劃的支撐條件建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容有待強(qiáng)化，由于談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個規(guī)劃之間的銜接不夠。

　　其次，中央級和�。▍^(qū)、市）、市縣級等地方行政級別的規(guī)劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規(guī)劃簡單套用中央級規(guī)劃的表述方法有余，結(jié)合自身實際實質(zhì)性地貫徹總體思路的積極性、主動性和創(chuàng)新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制忽略了與區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他規(guī)劃比如旅游規(guī)劃等的配合，難以承擔(dān)分解、支撐國家級總體發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的重任。某些地方對文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業(yè)上報產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、然后將這些規(guī)劃簡單“打包”的方式來編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這種自下而上匯總式的規(guī)劃編制方式也容易致使規(guī)劃之間出現(xiàn)銜接問題，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象較為普遍。

　　再次，編制工作中的協(xié)調(diào)不夠。我國文化行政管理具有條塊分割、多頭管理、多頭執(zhí)法的特點。從縱向看，有中央、�。▍^(qū)、市）級、市縣級按照行政區(qū)劃編制的規(guī)劃。從橫向看，我國文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門有文化部（廳、局）、廣電總局（廳、局）、新聞出版總署（局、局）、信息產(chǎn)業(yè)部（廳、局）等單位，各部門出臺各自的規(guī)劃。同級部門之間協(xié)調(diào)尤其困難，導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)空白點或利益交叉點。總之，管理難度大、利益少的真空地帶無人問津，相關(guān)規(guī)劃遲遲難出，利益豐厚的領(lǐng)域則趨之若鶩，各方都有自己的規(guī)劃“小算盤”，協(xié)調(diào)起來困難重重。

　�。ㄈ�）規(guī)劃編制程序不盡合理

　　規(guī)劃編制程序不盡合理首先表現(xiàn)在規(guī)劃編制過程中政府部門外部人員的實質(zhì)參與度低上。中國以往編制的規(guī)劃大多是行政拍板的產(chǎn)物，很少考慮公眾參與。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，各級各類規(guī)劃應(yīng)視不同情況，征求本級和下級人民政府有關(guān)部門和其他有關(guān)單位、個人的意見，除涉及國家秘密的外，應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見，要認(rèn)真聽取本級人民代表大會、政治協(xié)商會議有關(guān)專門委員會的意見，自覺接受指導(dǎo)。由于規(guī)定的彈性大，編制部門執(zhí)行起來隨意性強(qiáng)，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規(guī)劃編制的相對封閉性。

　　以《××市“十一五”時期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制為例，立項以后，該市發(fā)改委出臺了《××市“十一五”專項規(guī)劃編制及分工安排的意見》和《××市“十一五”市級規(guī)劃體系編制目錄及分工方案》，然后根據(jù)分工安排由市委宣傳部牽頭，市發(fā)改委、市文化局、市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局、市檔案局、市規(guī)劃委等部門參與編制。雖然《××市“十一五”專項規(guī)劃編制及分工安排的意見》規(guī)定：在銜接論證階段“對照綜合規(guī)劃《綱要（框架）》，進(jìn)行專項規(guī)劃銜接和專家論證，充分聽取各區(qū)縣、各委辦局、人大、政協(xié)各專門委員會的意見，必要時可通過適當(dāng)方式公開征求社會公眾意見”，但由于論證過程無人監(jiān)管，論證往往流于形式，專家論證會在政府各部門的利益博弈面前顯得有氣無力。而通過舉行聽證會等方式聽取公眾意見由于成本過高、收獲甚少常常被擱置。美國的綜合規(guī)劃規(guī)定，“規(guī)劃機(jī)構(gòu)在編制規(guī)劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規(guī)劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會議進(jìn)行討論和確定，在提交給規(guī)劃委員會和立法機(jī)構(gòu)決策之前還必須召開正式的公共聽證會”[③]，使規(guī)劃制定過程保持了較高的透明度和參與度，最終產(chǎn)生出有廣泛群眾基礎(chǔ)的民主型發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)然，中國公眾參與規(guī)劃的能力尚需培養(yǎng)，簡單套用美國模式也未必妥當(dāng)，但從長遠(yuǎn)看，公眾參與，特別是專家參與的程度應(yīng)該是逐步加強(qiáng)的。

　　編制程序的缺陷還表現(xiàn)在規(guī)劃隊伍的組織形式上，某些規(guī)劃或者完全依靠政府部門力量，或完全委托給外來專業(yè)規(guī)劃隊伍操作，(點擊此處閱讀下一頁)

　　二者沒有很好地結(jié)合起來進(jìn)行。單獨由政府部門編制文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，由于基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等工作內(nèi)容龐雜，費時費力，專業(yè)性強(qiáng)，難度很大。而專業(yè)規(guī)劃隊伍編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的好處是專業(yè)性強(qiáng)，但是對于各地區(qū)、各行業(yè)的具體情況缺乏了解，容易造成規(guī)劃與實際脫節(jié)。因此，文化產(chǎn)業(yè)編制規(guī)劃宜采取政府部門與專業(yè)規(guī)劃隊伍相結(jié)合的方式進(jìn)行，以避免因組織構(gòu)成人員單一造成的規(guī)劃編制問題，保障編制工作的相對科學(xué)性。另外，在規(guī)劃編制過程中，招投標(biāo)的方式正在被越來越多的政府部門所采用。招投標(biāo)的優(yōu)勢在于程序規(guī)范透明，信息、規(guī)則公開，競爭機(jī)會公平，有利于優(yōu)秀的編制機(jī)構(gòu)脫穎而出，以保證規(guī)劃編制之初就站在一個較高的起點上。因此，在一定意義上，招投標(biāo)是一種較為科學(xué)、合理的規(guī)劃編制隊伍選擇方式。但形式上的公正公開透明有時未必能找到合適的編制機(jī)構(gòu)。由于招投標(biāo)中容易出現(xiàn)因較多組織單位過分迷信個別編制機(jī)構(gòu)的名氣等原因“蜂擁而至”，致使某些規(guī)劃編制部門承擔(dān)規(guī)劃編制項目過多、任務(wù)過重造成規(guī)劃編制中克隆和翻版現(xiàn)象較多的問題。另外，評標(biāo)人員組成不科學(xué)，導(dǎo)致“以低評高”的現(xiàn)象，或者招投標(biāo)過程中出現(xiàn)本應(yīng)避免的人脈關(guān)系的影響等，這些都會造成某些水平較低的編制單位入選，而真正高水平的合適的編制機(jī)構(gòu)卻抱憾出局。

　�。ㄋ模┮�(guī)劃編制評估缺失

　　規(guī)劃的價值在于對經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)控，規(guī)劃編制最終指向的是實施效果。作為一種中長期計劃和一種行動綱領(lǐng)，一般要經(jīng)歷編制——評鑒——方案決策——實施——追蹤監(jiān)控等幾個過程，規(guī)劃被正式采納，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步，一般來說，檢驗規(guī)劃工作的最高標(biāo)準(zhǔn)仍然是實施效果。對規(guī)劃實施情況的科學(xué)評估，是規(guī)劃編制工作中的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，不可能要求規(guī)劃對未來要發(fā)生的所有情況都能夠預(yù)見到，這在哲學(xué)上說是偏頗的。人類的認(rèn)識能力是有局限性的，任何真理都是相對真理，以對未來的預(yù)測為基礎(chǔ)的規(guī)劃更是如此。即使是一部公認(rèn)為操作性很強(qiáng)的規(guī)劃，在實施過程中也會因政策體制、投資環(huán)境、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢、人事變動等許多不可測乃至突變因素的影響，而不可避免地遇到這樣那樣的問題，這就需要規(guī)劃編制者與規(guī)劃實施者必須經(jīng)常對話，做好規(guī)劃實施的全程交互追蹤與評估、監(jiān)控工作，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取果斷措施防患于未然，進(jìn)而不斷提高規(guī)劃的可操作性和解決問題的針對性，強(qiáng)化規(guī)劃的生命力及導(dǎo)向作用。

　　《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中明確規(guī)定實行規(guī)劃評估制度，要求編制部門在規(guī)劃實施過程中適時組織開展對規(guī)劃實施情況的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的原因，提出有針對性的對策建議。而不少的“十一五”規(guī)劃編制經(jīng)過研究起草階段、銜接論證階段、審議修改階段、對外發(fā)布階段以后工作任務(wù)就結(jié)束了，評估體系的建立就超出了規(guī)劃編制工作的范圍。一般來說，對規(guī)劃編制的評估分為兩部分，一是靜態(tài)的規(guī)劃編制流程評估；
二是動態(tài)的規(guī)劃實施過程評估。目前，不僅“十一五”規(guī)劃的靜態(tài)編制流程中的某些環(huán)節(jié)評價缺位，而且規(guī)劃的動態(tài)性不受重視，苛刻地要求它完美無缺或是一勞永逸地解決一切問題，動態(tài)評估普遍缺失。由于原有規(guī)劃和現(xiàn)實的發(fā)展存在著落差，原有的規(guī)劃即使已經(jīng)不適合文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，因規(guī)劃的編制、實施監(jiān)管機(jī)制不健全、指標(biāo)評價體系缺位等難以評估實施情況，也無法根據(jù)變化進(jìn)行修訂。

　　二、文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制問題的原因分析

　　造成上述文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制過程中出現(xiàn)問題的原因很多，這里著重討論幾個方面。

　�。ㄒ唬┮�(guī)劃總體地位偏低

　　文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃編制中出現(xiàn)的各種問題很大程度上與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的地位偏低有關(guān)。在國家級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，文化產(chǎn)業(yè)是作為“十一五”規(guī)劃之文化建設(shè)（發(fā)展）規(guī)劃的一部分出現(xiàn)的，尚沒有國家級的獨立的文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。只有部分地方政府制定了文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，其余的仍為文化建設(shè)（發(fā)展）或文化事業(yè)“十一五”規(guī)劃的一部分�？缭叫姓�區(qū)劃的文化產(chǎn)業(yè)區(qū)域規(guī)劃缺位。

　　在現(xiàn)有涉及文化產(chǎn)業(yè)的“十一五”規(guī)劃體系中，不少規(guī)劃對文化產(chǎn)業(yè)的重視程度與文化產(chǎn)業(yè)的實際地位不相稱�！笆�一五”以來，我國文化產(chǎn)業(yè)的基本面一直保持了平穩(wěn)快速增長的態(tài)勢。2006年，實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)增加值5123億元，比2005年增長21.5%，占GDP的比重為2.45%；
2007年全國文化產(chǎn)業(yè)增加值總量大概在6412億元，比2006年增長18.4%，占GDP的比重為2.6%。同比增長年年都在兩位數(shù)以上，遠(yuǎn)高于同期經(jīng)濟(jì)增長速度。[④]金融危機(jī)背景下，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，部分行業(yè)甚至存在著“口紅效應(yīng)”，出現(xiàn)逆勢上揚的態(tài)勢。然而，與之形成明顯對照的是，國家級的文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃缺失，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃只是《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》等規(guī)劃的一部分，未能把文化產(chǎn)業(yè)放在應(yīng)有的位置。同時，相當(dāng)一部分規(guī)劃的法律地位低下，有些還僅僅是內(nèi)部工作思路的書面化表達(dá)而已，約束力不強(qiáng)，不能有效地作用于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于涉及文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃地位偏低，造成編制過程中文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃被淹沒在文化發(fā)展規(guī)劃中，而且規(guī)劃的重心往往放在文化事業(yè)規(guī)劃部分，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部分處于附屬地位，不能享有平等的“國民待遇”。一些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也僅僅是粗淺的概念規(guī)劃綱要，還沒有推進(jìn)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的程度。其他諸如規(guī)劃編制過程封閉，規(guī)劃隊伍的組織形式不科學(xué)、銜接協(xié)調(diào)不夠等，其根本原因在于“十一五”時期文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃本身的法律地位偏低，約束力小，導(dǎo)致對規(guī)劃編制的重視程度不夠。

　�。ǘ�）規(guī)劃編制思路有偏差

　　現(xiàn)行的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃模式奠基于計劃經(jīng)濟(jì)時期，隨著經(jīng)濟(jì)體制的市場化轉(zhuǎn)型，其弊病逐漸暴露無遺。我國各級 “十一五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制較多地延續(xù)了以往計劃經(jīng)濟(jì)體制下的發(fā)展計劃生成模式。文化事業(yè)的計劃編制意識依然牢牢地扎根于規(guī)劃編制者的頭腦中。從目前一些地方制定的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃看，編制機(jī)構(gòu)對“文化事業(yè)”與“文化產(chǎn)業(yè)”之間關(guān)系的認(rèn)識依然存在偏差，潛意識里仍然認(rèn)為文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系是簡單的主從關(guān)系，文化事業(yè)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于文化產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)只能依附于文化事業(yè)而存在。由于文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)關(guān)系認(rèn)識存在誤區(qū)，并且，中國的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛、數(shù)據(jù)滯后，研究成果不足以支撐政府部門的決策，政府部門不得不使用早已習(xí)慣的計劃經(jīng)濟(jì)的思維模式規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃被淹沒在文化建設(shè)（發(fā)展）規(guī)劃中，籠罩在文化事業(yè)規(guī)劃的光環(huán)之下。

　　文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)之間孰重孰輕，是分是合？這一看似簡單的問題背后，暗含的是如何看待政府的主導(dǎo)作用的問題。顯然，現(xiàn)階段我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還離不開政府的主導(dǎo)作用。我國文化產(chǎn)業(yè)是在文化事業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，單純依靠市場發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，因市場機(jī)制本身存在著先天的缺陷，文化產(chǎn)業(yè)要想健康快速做大做強(qiáng)不太可能，特別是在我國文化領(lǐng)域，中國的文化機(jī)構(gòu)大部分還是事業(yè)單位，或是從事業(yè)單位脫胎轉(zhuǎn)制而來，這種情形下，政府的作用不是發(fā)不發(fā)揮的問題，而是如何進(jìn)一步發(fā)揮、如何合理有效發(fā)揮的問題。更何況文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃本身就是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的一種方式。一言以蔽之，就文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，政府當(dāng)然要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，不能將其完全拋向市場，但又不能越位，把應(yīng)該交由市場調(diào)控的部分由政府越俎代庖完成，文化產(chǎn)業(yè)成了文化事業(yè)的一個分支，由此造成文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制過程中的諸多問題。

　　再者，建立在不同利益群體之間博弈基礎(chǔ)上的規(guī)劃不一定符合社會發(fā)展理性。各相關(guān)部門常常從部門利益出發(fā)提出規(guī)劃意見，至于規(guī)劃是否符合文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律和社會公共利益就被置于次要地位。出于政績和部門利益的考慮，規(guī)劃的落點自然就放在了最容易看出成績的重大工程之類的硬件設(shè)施上，甚至把目標(biāo)設(shè)在已經(jīng)實現(xiàn)的基點上，原地踏步。上述把首都分別打造成為國家某種文化產(chǎn)業(yè)中心之類的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)即為明證。結(jié)果造成規(guī)劃目標(biāo)定位不清，規(guī)劃目標(biāo)失當(dāng)在所難免。

　　（三）規(guī)劃編制管理不到位

　　文化產(chǎn)業(yè)分屬于不同的行業(yè)管理，相關(guān)規(guī)劃需要協(xié)調(diào)不同的部門共同編制。受制于目前條塊分割的行政管理架構(gòu)，我國文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃的編制，經(jīng)常是由宣傳部（文產(chǎn)辦）或文化部門牽頭，然后相關(guān)職能部門共同參與編制，不少省市還成立了相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，然而，由于部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制在文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制過程中往往演變成為謀取部門利益的手段，再加上協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)不夠明晰，牽頭部門若與相關(guān)部門平級，監(jiān)管乏力，失去了協(xié)調(diào)機(jī)制本來的目的和意義，導(dǎo)致規(guī)劃編制中出現(xiàn)銜接障礙等問題。并且，協(xié)調(diào)本身沒有建立起長期有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，一旦規(guī)劃編制工作完成，部門之間的協(xié)作關(guān)系即迅速變化甚至終結(jié)，不能對編制實施過程進(jìn)行動態(tài)的跟蹤監(jiān)管，也就不能有效評估因編制因素造成的實施問題。

　　對于“十一五”規(guī)劃編制工作的監(jiān)督管理主要依據(jù)是國家級、�。▍^(qū)、市）級、市縣級政府頒布各級政府發(fā)布的關(guān)于“十一五”規(guī)劃編制工作的意見。全國人大及其常委會的監(jiān)督檢查，對中期報告和規(guī)劃修訂的評估審批也都是原則性規(guī)定。無論規(guī)劃編制有什么偏差都很少見國家或地方因此對“十一五”規(guī)劃做出修訂，中期評估報告的內(nèi)容大多體現(xiàn)在為下一個五年規(guī)劃的決策、編制提供參考意見上。由于用語模糊，彈性大，隨意性強(qiáng)，沒有納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核，根本談不上對規(guī)劃編制評估和管理，對編制沒有約束力，結(jié)果各級相關(guān)部門改進(jìn)編制工作的動力不足，依然照搬過去經(jīng)驗，沒有徹底清除計劃經(jīng)濟(jì)時代的某些不當(dāng)做法，缺乏對編制工作本身和實施效果的評估，規(guī)劃的實施實際上是處于監(jiān)管無力的狀態(tài)，規(guī)劃編制的作用和效果無法從規(guī)劃實施評估中表現(xiàn)出來，規(guī)劃編制的管理不到位就難以避免了。

　　（四）規(guī)劃編制研究基礎(chǔ)薄弱

　　目前國際社會尚未形成統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)定義和行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，各國之間對文化產(chǎn)業(yè)的概念內(nèi)涵、行業(yè)范圍、統(tǒng)計口徑等均存在差異。再加上文化產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展歷史不長，文化體制改革處于進(jìn)行中，理論研究相對滯后，前期調(diào)研不充分，造成了規(guī)劃制定困難。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)、布局、重點項目等均需要大量基礎(chǔ)性研究。并且，文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的行業(yè)種類繁多，數(shù)據(jù)統(tǒng)計水平參差不齊，評價數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系和指標(biāo)評價體系尚待完善，尤其是指標(biāo)評價體系更是如此�？茖W(xué)合理的指標(biāo)體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，它既是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，又是確定規(guī)劃目標(biāo)、編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃具有可操作性的首要保證，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路、目標(biāo)、內(nèi)容與規(guī)劃方案都必須通過一系列的規(guī)劃指標(biāo)來進(jìn)行量化和具體化。“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)用語模糊的根源就在于指標(biāo)評價體系缺失，直接導(dǎo)致了相關(guān)研究人員很難掌握文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本面，不能清晰預(yù)測文化產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展脈絡(luò)，規(guī)劃目標(biāo)只能指向建構(gòu)出來的理想主義的終極藍(lán)圖或者較容易實現(xiàn)的基點。

　�。ㄎ澹┚幹脐犖榻ㄔO(shè)尚待加強(qiáng)

　　文化產(chǎn)業(yè)涉及面廣，牽涉眾多學(xué)科和領(lǐng)域，要求規(guī)劃編制人員必須具有較高的素質(zhì)，具備合理的知識架構(gòu)，既要有敏銳的政治頭腦，又要有深厚的文化底蘊和積淀，還要有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，懂經(jīng)營，會管理，然而，“十一五”文化產(chǎn)業(yè)編制團(tuán)隊中，這樣的綜合性、復(fù)合型編制人員卻不多見，更多的編制人員“只及一點，不及其余”。一般來說，政界的編制人員政治意識較強(qiáng)，但文化積累和產(chǎn)業(yè)意識欠缺，編制規(guī)劃往往成為御用型研究，受自身利益的掣肘和專業(yè)水平的限制，他們不易對文化產(chǎn)業(yè)作出客觀的評價。而文化研究者諳熟文化發(fā)展規(guī)律，但往往缺乏產(chǎn)業(yè)意識，有時甚至還排斥產(chǎn)業(yè)思維。這類研究人員自身相當(dāng)缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的理論和實踐，而文化產(chǎn)業(yè)的特殊性要求研究人員在進(jìn)行分析研究時必須加入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析元素，導(dǎo)致這些研究人員在編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時心有余而力不足。業(yè)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界擅長產(chǎn)業(yè)思維，但又容易忽略文化生產(chǎn)和傳播的特殊規(guī)律。同時，編制人員的素質(zhì)問題不僅僅體現(xiàn)為個體局限，而且表現(xiàn)為團(tuán)隊缺陷，整個編制團(tuán)隊知識結(jié)構(gòu)不合理，理論與實踐的脫節(jié)的問題突出，導(dǎo)致規(guī)劃編制問題頻出。

　　三、對文化產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃編制的幾點建議

　�。ㄒ唬└咚�平、高規(guī)格制定國家級文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃

　　在當(dāng)前的國際競爭的背景下，文化軟實力已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。(點擊此處閱讀下一頁)

　　文化產(chǎn)業(yè)的廣闊前景要求我們站在人均GDP3000美元、即將全面建設(shè)小康社會的時代高度上，審時度勢，在科學(xué)分析國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本態(tài)勢的基礎(chǔ)上編制文化產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃。加之，在國際金融危機(jī)的大環(huán)境下，中國保持中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展平穩(wěn)增長的任務(wù)非常艱巨。大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)對保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、內(nèi)外統(tǒng)籌，實施文化“走出去”具有重大作用。新的時代起點上，國家級文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃對于文化產(chǎn)業(yè)來說尤為重要。然而，到目前為止，我國還沒有出臺一部獨立的指導(dǎo)整個文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全國性的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。雖然文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃被包含于文化建設(shè)（發(fā)展）規(guī)劃中只要措施得力，也一樣可以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但文化發(fā)展規(guī)劃往往面面俱到，考慮到文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的平衡問題，不可能詳細(xì)具體地針對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個方面開出“藥單”，而專項規(guī)劃則可以彌補上述之不足。更何況新的時代背景和我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)開始呼喚國家級文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃的出臺�？少Y借鑒的是，韓國政府1999-2001年就先后制訂了《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展5年計劃》、《文化產(chǎn)業(yè)前景21》和《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)計劃》等，這些規(guī)劃有力地促進(jìn)了韓國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，韓國也從昔日一文化產(chǎn)業(yè)小國一躍而成為世界文化產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國。當(dāng)然，國情不同不能盲目照搬，但文化產(chǎn)業(yè)是一個具有特殊意義的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，同時文化產(chǎn)業(yè)又是分屬幾個部門管理的由若干個行業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群，它的發(fā)展需要較高的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，尤其是在我國的文化體制改革進(jìn)展緩慢的情況下，打破行政和行業(yè)壁壘，從文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的需要出發(fā)，整合文化產(chǎn)業(yè)資源，更是少不了權(quán)威的、站在全國高度的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)，因此，很有必要高水平、高規(guī)格制定國家級的文化產(chǎn)業(yè)“十二五”專項規(guī)劃，幫助文化產(chǎn)業(yè)擺脫計劃經(jīng)濟(jì)思維的束縛，正常乃至超常發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。

　　（二）站在時代的高起點上樹立新的編制思路

　　一方面，如前所述，我國文化產(chǎn)業(yè)自身已經(jīng)站在一個較高的起點上，面臨新的發(fā)展形勢，迫切需要文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制與時俱進(jìn)，真正擔(dān)當(dāng)起指導(dǎo)未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任；
另一方面，我國規(guī)劃編制工作的新發(fā)展已經(jīng)向“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制提出更高的要求。下面幾點需要引起重視。

　　首先，要全面、準(zhǔn)確認(rèn)識文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，加強(qiáng)與“十一五”規(guī)劃中期評估結(jié)果和2020年確定的發(fā)展目標(biāo)的銜接�？紤]到2020年是我國提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，必然相應(yīng)要求經(jīng)濟(jì)社會各項指標(biāo)保持一定的增速，“十二五”規(guī)劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和要求。[⑤]作為“十二五”規(guī)劃的重要組成部分，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制也必須服從這一要求�！笆�一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃已經(jīng)為“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制打下了良好的基礎(chǔ)，積累了寶貴的經(jīng)驗，“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上完全可以站得更高，走得更遠(yuǎn)。

　　其次，規(guī)劃編制要具有寬廣的國際視野，內(nèi)外統(tǒng)籌。文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展和我國規(guī)劃編制的新特點都要求“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制必須高瞻遠(yuǎn)矚，立足國內(nèi)，放眼世界，將文化產(chǎn)業(yè)放到世界文化產(chǎn)業(yè)格局中去考量。規(guī)劃編制過程中，要科學(xué)評估國際文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢和我國整體、各省市文化產(chǎn)業(yè)的國際地位，從國際和自身文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重要求出發(fā)確定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定既有一定前瞻性又切實可行的未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，內(nèi)外統(tǒng)籌，加快“走出去”步伐，擴(kuò)大我國文化的覆蓋面和國際影響力。為此，除國家要制定國家級文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃外，各省市也要根據(jù)自身發(fā)展實際，確立文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的合理地位。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r良好、業(yè)已或正在成為當(dāng)?shù)刂е�產(chǎn)業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿�較大的省市可以考慮制定文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。

　　規(guī)劃編制還要同時考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件對2020年農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則和戰(zhàn)略舉措做出重大部署，此舉標(biāo)志著我國農(nóng)村改革站在了一個新的歷史起點上，也是“三步走”戰(zhàn)略和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。文件提出必須不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動力�！耙虻刂埔税l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)�！边@無疑已經(jīng)明確了涉農(nóng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比重較大。然而長期以來，農(nóng)村市場卻未能得到有效的開發(fā)，農(nóng)民的消費潛力還未發(fā)揮出來。因此，“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制中，要充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路，給予涉農(nóng)文化產(chǎn)業(yè)一定程度的重視，在大力發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)的同時，因地制宜促進(jìn)涉農(nóng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而不斷縮小城鄉(xiāng)文化產(chǎn)業(yè)差距，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，這也是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和2020年“全面建設(shè)小康社會”宏觀目標(biāo)提出的要求。

　　值得注意的是，在編制規(guī)劃過程中，要觀照到發(fā)改委擬定組織實施的規(guī)劃體系內(nèi)的其他規(guī)劃，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃相銜接，避免銜接失當(dāng)。

　�。ㄈ�）夯實規(guī)劃編制研究基礎(chǔ)

　　創(chuàng)建全國統(tǒng)一的科學(xué)合理的文化產(chǎn)業(yè)指標(biāo)評價體系，準(zhǔn)確量化文化產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展水平，預(yù)測文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α２捎脝雾椫笜?biāo)評價法、綜合評價法和偏離-份額分析法等分析文化產(chǎn)業(yè)的競爭力，科學(xué)測度文化產(chǎn)業(yè)效益、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等，為規(guī)劃編制打下科學(xué)基礎(chǔ)。有了指標(biāo)評價體系，政府部門具備正確決策的基礎(chǔ)，規(guī)劃編制的目標(biāo)才能量化，為規(guī)劃評估提供數(shù)據(jù)支撐。

　　編制規(guī)劃前，提前發(fā)布文化產(chǎn)業(yè)重點研究課題，鼓勵經(jīng)濟(jì)學(xué)和文化界的學(xué)者進(jìn)行相關(guān)研究。專家學(xué)者在研究中要注意運用產(chǎn)業(yè)理論分析文化產(chǎn)業(yè)的基本面和競爭力，認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作，及時與有關(guān)方面進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

　　文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的研究基礎(chǔ)還包括充分汲取政府部門領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)代表、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、外來投資者、文化產(chǎn)業(yè)研究人員等不同的利益群體的意見�？刹捎谜�府座談會、圓桌會議、入企（入戶）訪問、社會問卷調(diào)查、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)會議等方式，提高社會公眾參與度。規(guī)劃過程的每一環(huán)節(jié)都重視顧問、參謀、思想庫、咨詢團(tuán)、智囊團(tuán)的作用，集思廣益，使規(guī)劃更加符合效率原則和公平原則。

　　（四）加強(qiáng)對規(guī)劃編制的管理

　　健全文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僅僅是科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制的一個環(huán)節(jié)，在建立機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)協(xié)作對話交流機(jī)制、重要信息溝通反饋機(jī)制、協(xié)調(diào)溝通長效機(jī)制等。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要充分承擔(dān)起協(xié)調(diào)溝通等職責(zé)，建立統(tǒng)一的信息庫，實現(xiàn)資源共享，對需要共同協(xié)商解決的有關(guān)重大問題，應(yīng)當(dāng)及時向其他各方反饋信息，有效履行編制過程中的監(jiān)督管理。同時，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不是一個為編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃而設(shè)的臨時組織，而應(yīng)是一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便動態(tài)地追蹤文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制、實施過程，做好組織、評估、修訂文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的工作。

　　組織、確定編制團(tuán)隊的工作要確保公開公平公正，避免受到人際關(guān)系不良影響，詳加審查編制團(tuán)隊資質(zhì)，同時要注意選調(diào)高質(zhì)量的評審人員，防范出現(xiàn)“以低評高”的現(xiàn)象。完善編制工作評價體系，提高規(guī)制的約束力，根據(jù)規(guī)劃實施狀況反思編制工作漏洞，制定獎懲標(biāo)準(zhǔn)，把規(guī)劃編制、實施納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核體系。在集中控制的基礎(chǔ)上，可分別對規(guī)劃的編制、評估、決策與實施建立幾個相對獨立的二級控制機(jī)構(gòu)，分別完成編制目標(biāo)、評估目標(biāo)、決策目標(biāo)和實施追蹤目標(biāo)。

　　歸根結(jié)底，對文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的最高管理方式就是用法律法規(guī)來管理規(guī)劃編制，讓文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃編制做到有法可依，同時提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的法律地位、法律效力。我國現(xiàn)有的針對文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作的主要參照的是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕 33 號）、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》（發(fā)改規(guī)劃[2007]794號）以及各級地方政府制定的規(guī)劃編制工作意見等。但這些行政法規(guī)和部門規(guī)章尚沒有上升到法律的層次，且對某些環(huán)節(jié)的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，因而需要制定相關(guān)規(guī)劃法或修訂現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章，提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的法律地位和約束力，規(guī)范規(guī)劃的編制、實施、評估、修訂，保證規(guī)劃實施和編制效果的最終實現(xiàn)。這對于改進(jìn)規(guī)劃編制方法、規(guī)范編制程序、提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、保障規(guī)劃的實施效力具有極為重要的作用。

　　(五)科學(xué)整合編制隊伍資源

　　對于編制隊伍問題，解決的根本之道即在于編制人員自身要提高素質(zhì)，加強(qiáng)政治、文化、經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)，努力成為一專多能的綜合性、復(fù)合型人才，打造高水平的團(tuán)隊，然而，這類人才和團(tuán)隊的培育不是短期之內(nèi)能夠完成的。因此，在國家級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的組織形式上，可以考慮由各相關(guān)政府部門、國家級重點大學(xué)、社科院、業(yè)界合作，組建文化產(chǎn)業(yè)編制團(tuán)隊，由學(xué)界專家組在聽取相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人、重點文化企業(yè)負(fù)責(zé)人、中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人士等方面意見的基礎(chǔ)上通過嚴(yán)格、科學(xué)的調(diào)查研究程序具體編制。學(xué)界專家應(yīng)注意選擇國家布局在全國各大區(qū)域的重點綜合大學(xué)的高水平研究人員。國家級重點綜合大學(xué)學(xué)科結(jié)構(gòu)較為完備，文化產(chǎn)業(yè)所需的各相關(guān)學(xué)科、專業(yè)門類如新聞傳播、歷史、旅游、藝術(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、市場營銷、公共管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、會展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)文化、國際貿(mào)易、建筑規(guī)劃、房地產(chǎn)、軟件設(shè)計、公共衛(wèi)生等都較為齊全，水平較高，有利于整合學(xué)科資源。當(dāng)然，所選學(xué)界專家最好有較長的文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)經(jīng)歷。業(yè)界專家則要重點考慮其行業(yè)成就與影響、公正性、學(xué)理性等因素。

　　地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制主體則主要應(yīng)由既熟悉地方情況又有寬廣國際視野的國家級研究型重點綜合大學(xué)的文化產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)擔(dān)綱，各級行政部門的編制工作應(yīng)由了解上一級全局的文化產(chǎn)業(yè)專業(yè)人員承擔(dān)。例如浙江省文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)以浙江大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)為編制主體，聯(lián)合北京、上海等地甚至海外有實力的大學(xué)及浙江省屬機(jī)構(gòu)的學(xué)者進(jìn)行編制。規(guī)劃隊伍結(jié)構(gòu)中，應(yīng)注意當(dāng)?shù)匾?guī)劃人員與外地規(guī)劃專家相結(jié)合，既充分發(fā)揮當(dāng)?shù)匾?guī)劃編制人員熟悉地方細(xì)節(jié)情況等長處，又廣泛吸收外地專家學(xué)者參與規(guī)劃，以站在全國乃至全世界的角度、以旁觀者的身份審視當(dāng)?shù)匚幕�產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，提出更具有戰(zhàn)略性、前瞻性的解決方案。

　　總之，文化產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃的編制是一項工程浩大的動態(tài)過程，承擔(dān)著保證國民經(jīng)濟(jì)和社會、文化發(fā)展發(fā)展的重任，涉及到各方面的切身利益，需要根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢的新形勢，厘清、優(yōu)化編制思路，精心組織、協(xié)調(diào)，各方精誠團(tuán)結(jié)，編制出高水平的科學(xué)的“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以更好地促進(jìn)中國文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步振興和騰飛。

　　注釋：

　　[①]張曉明等.2008年中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.391.

　　[①]張曉明等.2008年中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.3.

　　[②]張曉明等.2008年中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.389-392.

　　[③]劉春波. 美國的市規(guī)劃城：依法、公眾參與、開發(fā)控制. 人民網(wǎng)，2006-12-28.

　　[④]高國力.制定“十二五”規(guī)劃應(yīng)關(guān)注的幾個重大問題.中國發(fā)展觀察，2009（5）：19.

　　[④]張曉軍、萬旭東、邢海峰.國外城市規(guī)劃指標(biāo)的特點及啟示——以美、英、法、德、日等國規(guī)劃案例為例.城市發(fā)展研究，2008（4）：73.

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