官僚制（bureaucracy，又稱(chēng)科層制）作為權(quán)力依職能和職位分工，依照既定規(guī)則實(shí)施分層管理的組織體系和管理方式，被各國(guó)政府所普遍采用。根據(jù)一般研究，官僚制具有如下特點(diǎn)：（1）組織管理的權(quán)力建立在一整套為所有組織成員共同認(rèn)可和嚴(yán)格履行的正式規(guī)則的基礎(chǔ)之上；
（2）組織權(quán)力在橫向上按職能分工，明確規(guī)定每個(gè)部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，限定各自的管理范圍，各負(fù)其責(zé)，各司其職，互相配合；
（3）組織權(quán)力在縱向上按職位層層授權(quán)，明確規(guī)定每個(gè)管理人員的權(quán)力和責(zé)任；
（4）在組織管理范圍內(nèi)，部門(mén)之間以及管理人員之間均為公務(wù)關(guān)系，在處理組織事務(wù)時(shí)，照章辦事，不允許摻雜私人關(guān)系，更不允許因私人關(guān)系而破壞組織的正式規(guī)則；
（5）組織成員資格通過(guò)正式考核獲得，除最高領(lǐng)導(dǎo)者外，所有的管理人員都由上級(jí)任命，屬于專(zhuān)職管理人員，領(lǐng)取固定傭金。

　　官僚制之所以被各國(guó)政府所采納，是因?yàn)樗�的組織結(jié)構(gòu)和管理體制具有明顯的優(yōu)勢(shì)。它根據(jù)組織目標(biāo)合理地分解組織權(quán)力，提供了組織內(nèi)部有效合作的基礎(chǔ)，在一定程度上克服了組織管理的不穩(wěn)定性，有助于提高組織活動(dòng)的效率。但是，官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個(gè)性特征，等級(jí)森嚴(yán)，任何行動(dòng)都受到正式規(guī)則的嚴(yán)格束縛，這使得組織成員的創(chuàng)造性、主動(dòng)性受到抑制，往往滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，從而造成組織效率的低下。

　　最新研究指出，官僚制存在明顯的弊端，其中包括：第一，專(zhuān)業(yè)化分工和高度集權(quán)導(dǎo)致低效率，并進(jìn)而導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)；
第二，由等級(jí)控制而形成程序化的責(zé)任機(jī)制，在政治--行政二分的體制下，往往造成責(zé)任機(jī)制的斷層，一方面會(huì)產(chǎn)生政治家的瞎指揮，或者用集團(tuán)利益或黨派利益取代公共利益，另一方面，職業(yè)化的官僚（文官）因長(zhǎng)期處于行政管理的核心地位，而成為政府工作中最有權(quán)力的階層，主導(dǎo)公共決策；
第三，受帕金森定律的作用，官僚機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重；
第四，與官僚制相適應(yīng)的政府雇傭制度導(dǎo)致官員沉醉于"規(guī)則迷宮"，造成系統(tǒng)封閉，論資排輩，排斥異己，繁文縟節(jié)，效率低下（參閱陳天祥著：《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)踐》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第3-6頁(yè)）。

　　對(duì)官僚行為的研究表明，官僚與其他所有人一樣，都是"經(jīng)濟(jì)人"，都是效用最大化者。而官僚的效用最大化即預(yù)算最大化。該項(xiàng)研究說(shuō)明，政府部門(mén)總是有一種預(yù)算擴(kuò)張的趨勢(shì)。由于行政部門(mén)在其提供公共物品的領(lǐng)域處于壟斷地位，行政部門(mén)總可以利用自己的壟斷地位獲取額外利益。一個(gè)部門(mén)的預(yù)算越大，表明其權(quán)利越大。另外，由于行政部門(mén)的預(yù)算不可以分紅，也不可以積累和儲(chǔ)蓄，因此預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大帶來(lái)的直接后果就是行政部門(mén)的膨脹。在典型的情況下，行政部門(mén)的預(yù)算規(guī)模是其理想規(guī)模的兩倍（參閱[美]尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王浦劬等譯，北京：中國(guó)青年出版社2004年版）。這就產(chǎn)生了一種"公共悖論"：本來(lái)公共部門(mén)的公共性質(zhì)決定了它應(yīng)該最具公眾親和性，但實(shí)際上，它卻成了傲慢冷漠、低效浪費(fèi)、無(wú)視公共需求、自我服務(wù)的機(jī)關(guān)。"在其他條件不變的情況下，私人企業(yè)中的個(gè)人活動(dòng)最有可能符合公共利益，而在行政機(jī)構(gòu)中，人們卻最有可能恣意追求最大化個(gè)人利益，而不管這些個(gè)人利益是否符合公共利益"（參閱周志忍："公共悖論及其理論闡釋"，載于《政治學(xué)研究》1999年第2期）。

政治家"權(quán)力最大化"和官僚"預(yù)算最大化"的行為模式，導(dǎo)致了人們對(duì)于政府較為普遍的信任危機(jī)。而信任危機(jī)"不僅涉及僵化、低效、浪費(fèi)等官僚機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)病癥，而且發(fā)展到對(duì)政府行為動(dòng)機(jī)（即為誰(shuí)服務(wù)）的質(zhì)疑"（參閱周志忍："當(dāng)代政府管理的新理念"， 載于《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期）。

　　官僚制的上述種種病癥，可以通過(guò)吸納公民參與而在一定程度上得到醫(yī)治。根據(jù)政府改革理論家們的設(shè)想，公共利益可以通過(guò)鼓勵(lì)公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來(lái)體現(xiàn)。這種參與至少可以通過(guò)四種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，如果公民認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)作不當(dāng)，他們有權(quán)申訴。為了使這種權(quán)力有效，首先必須要讓公民了解政府信息。因此，有效的公民參與的要求之一就是進(jìn)一步開(kāi)放政府，起碼要求制定政策的相關(guān)信息應(yīng)該讓公民知曉。第二，影響政策方向，約束官員行為可通過(guò)公民參與政府績(jī)效評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)。第三，公共決策應(yīng)該讓具有政策影響力的公眾通過(guò)對(duì)話協(xié)商來(lái)做出。第四，允許和鼓勵(lì)公民（個(gè)體或組織）投入政策選擇及提供服務(wù)的過(guò)程。讓公民自己來(lái)表達(dá)對(duì)于公共事務(wù)的意見(jiàn)和偏好，參與公共事務(wù)的決策和管理，對(duì)政府工作作出判斷并實(shí)施監(jiān)督，可以避免政府決策嚴(yán)重偏離公眾意愿，增強(qiáng)政府決策的合法性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)一定程度的"民主治理"，降低政府管理成本，提高工作效率，強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任性，約束官員的行為。

　�。ㄔ撐膭h改刊發(fā)于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2009年1月12日）

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