官僚制（bureaucracy，又稱科層制）作為權力依職能和職位分工，依照既定規(guī)則實施分層管理的組織體系和管理方式，被各國政府所普遍采用。根據(jù)一般研究，官僚制具有如下特點：（1）組織管理的權力建立在一整套為所有組織成員共同認可和嚴格履行的正式規(guī)則的基礎之上；
（2）組織權力在橫向上按職能分工，明確規(guī)定每個部門的職責和權限，限定各自的管理范圍，各負其責，各司其職，互相配合；
（3）組織權力在縱向上按職位層層授權，明確規(guī)定每個管理人員的權力和責任；
（4）在組織管理范圍內(nèi)，部門之間以及管理人員之間均為公務關系，在處理組織事務時，照章辦事，不允許摻雜私人關系，更不允許因私人關系而破壞組織的正式規(guī)則；
（5）組織成員資格通過正式考核獲得，除最高領導者外，所有的管理人員都由上級任命，屬于專職管理人員，領取固定傭金。

　　官僚制之所以被各國政府所采納，是因為它的組織結(jié)構和管理體制具有明顯的優(yōu)勢。它根據(jù)組織目標合理地分解組織權力，提供了組織內(nèi)部有效合作的基礎，在一定程度上克服了組織管理的不穩(wěn)定性，有助于提高組織活動的效率。但是，官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個性特征，等級森嚴，任何行動都受到正式規(guī)則的嚴格束縛，這使得組織成員的創(chuàng)造性、主動性受到抑制，往往滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，從而造成組織效率的低下。

　　最新研究指出，官僚制存在明顯的弊端，其中包括：第一，專業(yè)化分工和高度集權導致低效率，并進而導致公共資源的浪費；
第二，由等級控制而形成程序化的責任機制，在政治--行政二分的體制下，往往造成責任機制的斷層，一方面會產(chǎn)生政治家的瞎指揮，或者用集團利益或黨派利益取代公共利益，另一方面，職業(yè)化的官僚（文官）因長期處于行政管理的核心地位，而成為政府工作中最有權力的階層，主導公共決策；
第三，受帕金森定律的作用，官僚機構臃腫、人浮于事，財政負擔日益加重；
第四，與官僚制相適應的政府雇傭制度導致官員沉醉于"規(guī)則迷宮"，造成系統(tǒng)封閉，論資排輩，排斥異己，繁文縟節(jié)，效率低下（參閱陳天祥著：《新公共管理：政府再造的理論與實踐》，北京：中國人民大學出版社2007年版，第3-6頁）。

　　對官僚行為的研究表明，官僚與其他所有人一樣，都是"經(jīng)濟人"，都是效用最大化者。而官僚的效用最大化即預算最大化。該項研究說明，政府部門總是有一種預算擴張的趨勢。由于行政部門在其提供公共物品的領域處于壟斷地位，行政部門總可以利用自己的壟斷地位獲取額外利益。一個部門的預算越大，表明其權利越大。另外，由于行政部門的預算不可以分紅，也不可以積累和儲蓄，因此預算規(guī)模的擴大帶來的直接后果就是行政部門的膨脹。在典型的情況下，行政部門的預算規(guī)模是其理想規(guī)模的兩倍（參閱[美]尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟學》，王浦劬等譯，北京：中國青年出版社2004年版）。這就產(chǎn)生了一種"公共悖論"：本來公共部門的公共性質(zhì)決定了它應該最具公眾親和性，但實際上，它卻成了傲慢冷漠、低效浪費、無視公共需求、自我服務的機關。"在其他條件不變的情況下，私人企業(yè)中的個人活動最有可能符合公共利益，而在行政機構中，人們卻最有可能恣意追求最大化個人利益，而不管這些個人利益是否符合公共利益"（參閱周志忍："公共悖論及其理論闡釋"，載于《政治學研究》1999年第2期）。

政治家"權力最大化"和官僚"預算最大化"的行為模式，導致了人們對于政府較為普遍的信任危機。而信任危機"不僅涉及僵化、低效、浪費等官僚機構的傳統(tǒng)病癥，而且發(fā)展到對政府行為動機（即為誰服務）的質(zhì)疑"（參閱周志忍："當代政府管理的新理念"， 載于《北京大學學報》2005年第3期）。

　　官僚制的上述種種病癥，可以通過吸納公民參與而在一定程度上得到醫(yī)治。根據(jù)政府改革理論家們的設想，公共利益可以通過鼓勵公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來體現(xiàn)。這種參與至少可以通過四種機制來實現(xiàn)。第一，如果公民認為政府服務不佳或制度運作不當，他們有權申訴。為了使這種權力有效，首先必須要讓公民了解政府信息。因此，有效的公民參與的要求之一就是進一步開放政府，起碼要求制定政策的相關信息應該讓公民知曉。第二，影響政策方向，約束官員行為可通過公民參與政府績效評估來實現(xiàn)。第三，公共決策應該讓具有政策影響力的公眾通過對話協(xié)商來做出。第四，允許和鼓勵公民（個體或組織）投入政策選擇及提供服務的過程。讓公民自己來表達對于公共事務的意見和偏好，參與公共事務的決策和管理，對政府工作作出判斷并實施監(jiān)督，可以避免政府決策嚴重偏離公眾意愿，增強政府決策的合法性和權威性，實現(xiàn)一定程度的"民主治理"，降低政府管理成本，提高工作效率，強化政府部門的責任性，約束官員的行為。

　�。ㄔ撐膭h改刊發(fā)于《學習時報》2009年1月12日）

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