我說(shuō)的是省直管縣財(cái)政的幾個(gè)方面，最近財(cái)政部出了一個(gè)規(guī)范性的文件，主要是規(guī)定五個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是收支劃分，在省、市、縣，尤其是市和縣收入要分開(kāi)，支出要分開(kāi)，合理化分省與市，省與縣的收入范圍，市和縣財(cái)政各自的支出范圍是分開(kāi)的。改革之前的情況，市里面做什么事情縣里面出錢(qián)，市里的職責(zé)縣里面出錢(qián)，縣里面做什么事情讓市里面花錢(qián)�，F(xiàn)在規(guī)定市和縣不得要求對(duì)方出錢(qián)。第一條很重要的，收支劃分，如果假定中央省市縣財(cái)政的收入和支出都是分開(kāi)的，我們可以說(shuō)這就是財(cái)政收入和支出的聯(lián)邦制。分家了，過(guò)去單一制國(guó)家是全國(guó)一盤(pán)棋，各地的財(cái)政都是中央的。中央財(cái)政直接說(shuō)我們國(guó)家總共財(cái)政6萬(wàn)億，這其中包括鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)財(cái)政，所有的財(cái)政都在里面，財(cái)政支出也是這樣的。

　　按道理來(lái)講中央財(cái)政支出只算中央直接財(cái)政支出，中央的財(cái)政包括兩部分，一部分是中央直接財(cái)政支出，一部分是轉(zhuǎn)移支出，一部分是地方支出。聯(lián)邦主義很重要的特點(diǎn)是每一級(jí)政府有自己的收入和支出，每一級(jí)政府自己算錢(qián)，自己有什么收入來(lái)源就按什么收入，收入和支出分級(jí)。比如美國(guó)的聯(lián)邦政府、州政府之間有什么收入是劃分得很清楚的，個(gè)人的賬單上就會(huì)告訴你這是聯(lián)邦稅，那是地方稅。支出也是一樣的，中央的事中央花錢(qián)，地方的事地方花錢(qián)，這是分開(kāi)的原則。

　　還有一個(gè)原則就是轉(zhuǎn)移支付。什么叫轉(zhuǎn)移支付呢，過(guò)去是中央收錢(qián)轉(zhuǎn)移支付給哪，某個(gè)地方多收點(diǎn)，某個(gè)地方多給點(diǎn)，轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上在不同的體制里面有不同的原則，如果按財(cái)政聯(lián)邦主義的原則，轉(zhuǎn)移支付是按照輔助性原則出現(xiàn)的。中央有什么事地方也有轉(zhuǎn)移支付，一般來(lái)講地方?jīng)]有什么轉(zhuǎn)移支付，中央根據(jù)自己的原則從地方收錢(qián)了，根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義的原則是上級(jí)政府和下級(jí)之間財(cái)政關(guān)系是輔助性的，我是中央財(cái)政，有省財(cái)政，縣財(cái)政，市財(cái)政，哪個(gè)省感覺(jué)自己做事錢(qián)不夠要向中央申請(qǐng)(因?yàn)楣卜⻊?wù)要均等化)。縣里錢(qián)不夠也可以向中央申請(qǐng)，原來(lái)的單一制中央集權(quán)的財(cái)政是把錢(qián)收上來(lái)發(fā)下去，收上來(lái)是一級(jí)一級(jí)收，縣交到市，市交到省，省交到中央，支出的時(shí)候是中央直接花一部分，轉(zhuǎn)移支付一部分，把錢(qián)從上海收來(lái)支付給青海，不是直接支付到青海的旗或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這么一搞，青海也有富的地方，浙江也有窮的地方，有些縣的財(cái)政幾百億，有些縣的財(cái)政剛剛過(guò)一個(gè)億，浙江有30多個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，有50多個(gè)縣不是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，其中一部分是貧困縣，可能跟其他窮的地方的富縣相比還是窮的，這些地方是需要轉(zhuǎn)移支付的，但是中央有沒(méi)有必要向它轉(zhuǎn)移支付，按道理應(yīng)該是給轉(zhuǎn)移支付的。

　　好像我們抽樣調(diào)查一樣，按道理應(yīng)該是直接抽個(gè)人是最好的，先抽省再抽市、縣、村再抽個(gè)人就會(huì)有很大的偏差，最好的方法是中央直接補(bǔ)到個(gè)人。如果是公共服務(wù)，哪一級(jí)需要什么樣的公共服務(wù)，中央就直接補(bǔ)給到那一步是最好的，比如這個(gè)縣要修公路，但這個(gè)縣認(rèn)為這條路有國(guó)家的戰(zhàn)略性質(zhì)，中央應(yīng)該給點(diǎn)錢(qián)，然后就可以申請(qǐng)。中央說(shuō)可以，直接給你錢(qián)，沒(méi)有必要通過(guò)省和市。中央的事情自己直接足額支出，不能要求地方配套，搞一個(gè)工程是我的，最后說(shuō)地方配套一半，這是不行的，但是地方可以要求中央配套，這個(gè)工程需要2億，地方只有1億，根據(jù)中央的原則，GDP平均數(shù)以下，財(cái)政收入平均數(shù)以下可以向中央申請(qǐng)。

　　原來(lái)是市管縣，現(xiàn)在走向省直接向縣和市管理，財(cái)政預(yù)決算往前走了，有一個(gè)是沒(méi)有必要，市財(cái)政和縣財(cái)政自己算了，市財(cái)政還要匯總，把區(qū)和縣，有關(guān)縣的預(yù)算都匯總，我不知道有沒(méi)有省直管的縣是否不要匯總，假定奉化直管寧波不要了，假定金華和義烏獨(dú)立了，總算的時(shí)候可能還是算里面，決算的時(shí)候是自己算自己的，匯總的時(shí)候數(shù)據(jù)還得區(qū)分，把你們的收入算成我的收入，別人來(lái)看的時(shí)候還得把我的收入單列。

　　資金往來(lái)，建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間的日常資金往來(lái)關(guān)系，省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。省直管縣的核心要點(diǎn)是省直接面對(duì)縣，而不是取消市。好像是團(tuán)長(zhǎng)、營(yíng)長(zhǎng)、連長(zhǎng)，團(tuán)長(zhǎng)面向營(yíng)長(zhǎng)，營(yíng)長(zhǎng)面向連長(zhǎng)，現(xiàn)在有很多獨(dú)立連，團(tuán)長(zhǎng)面向營(yíng)長(zhǎng)，營(yíng)長(zhǎng)下面有準(zhǔn)營(yíng)長(zhǎng)，連長(zhǎng)獨(dú)立了直接面對(duì)團(tuán)長(zhǎng)，中國(guó)的財(cái)政層級(jí)變了，成為中央、省、地級(jí)市、縣級(jí)區(qū)(街道)，或者是中央、省、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣(市)已經(jīng)是作為實(shí)體性的基層政府了，地級(jí)市不是一個(gè)區(qū)域性政府了。

　　現(xiàn)在若干的關(guān)注點(diǎn)，省直管縣財(cái)政改革，一方面減少行政層級(jí)，又不觸動(dòng)現(xiàn)有的行政等級(jí)體系，財(cái)政上切斷地級(jí)市和縣之間的關(guān)系，不取消地級(jí)市，解決了幾個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是市財(cái)政搜刮縣的問(wèn)題，很多縣沒(méi)有財(cái)政，市的財(cái)政錢(qián)比較多，而且市往往是兩套班子，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩套班子，一套是針對(duì)農(nóng)村縣的，一套是針對(duì)城市的，是區(qū)域性政府和實(shí)體性政府的做法，實(shí)體性政府是直接面向老百姓提供公共服務(wù)的，區(qū)域性政府就是下級(jí)政府的政府，省政府是不直接管理老百姓的，是所有的地級(jí)市和縣政府的政府，沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)誰(shuí)是中央政府的戶(hù)口，中央也不直接面向老百姓，中央政府是省市自治區(qū)政府的政府，這是區(qū)域性政府。

　　關(guān)注點(diǎn)是財(cái)政上市截留省的財(cái)政，財(cái)政上提升了縣的財(cái)政層次，相當(dāng)于過(guò)去的計(jì)劃單列市成省，但是財(cái)政可能單列，財(cái)政的收入是一樣的，原來(lái)寧波是計(jì)劃單列市，省財(cái)政算還是算的，省收入和支出跟寧波基本上沒(méi)有關(guān)系。我要去寧波找人，通過(guò)省財(cái)政廳找人，老關(guān)系還可以找找，時(shí)間長(zhǎng)了就不行了。我去義烏現(xiàn)在省財(cái)政直接管，找省財(cái)政廳的人直接找就很方便，等于提升了一個(gè)層次，如果普遍執(zhí)行就不見(jiàn)得是計(jì)劃單列了。提升了縣的財(cái)政位置以后有利于農(nóng)村的發(fā)展，有利于縣的發(fā)展。很多人講浙江的省直管縣很重要的好處，浙江的八九十個(gè)縣有三十多是百?gòu)?qiáng)縣，寧波所有的縣都是百?gòu)?qiáng)縣，在寧波的貧困和富�？h的區(qū)別是百?gòu)?qiáng)縣里面的區(qū)別，一個(gè)是十幾名，一個(gè)是五十多名。雖然位列百?gòu)?qiáng)縣，但是里面比較窮的縣屬于“寧波的西藏”，五十多位，財(cái)政也是幾十個(gè)億。跟現(xiàn)在的行政層級(jí)運(yùn)作的等級(jí)地位有直接關(guān)系的，山東的縣就很窮，沒(méi)有一個(gè)縣是發(fā)展得很好的，因?yàn)樯綎|是地級(jí)市發(fā)展得很好，權(quán)力非常大。江蘇集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，地級(jí)市發(fā)展得很好，太倉(cāng)縣，昆山發(fā)展得也很好，有一些發(fā)展得也是很好的。

　　很多人講到底是提升了縣的位置，還是降低了縣的位置？從現(xiàn)有的等級(jí)體系是提升的。我們理想的行政關(guān)系應(yīng)該是什么樣的？我們搞清楚理想才知道目前的情況是什么樣的。第一，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的政府做一個(gè)區(qū)分，區(qū)域性政府和實(shí)體性政府，實(shí)體性政府就是直接面向老百姓的基層政府，基層政府可大可小，不要認(rèn)為是行政村就是基層政府，行政村如果是政府的話(huà)是區(qū)域性政府，幾個(gè)自然村相隔幾十里地，那肯定是區(qū)域性政府而不是實(shí)體性政府。實(shí)體性的政府是自然村的村小組，村小組的組長(zhǎng)是直接面向老百姓的，要規(guī)劃整個(gè)村的污水處理，道路硬化，整體的生產(chǎn)布局。比如你們家種南瓜，他家種油菜，整個(gè)村的發(fā)展規(guī)劃�；蛘呤撬こ逃幸粋�(gè)集體的規(guī)劃，村里面要不要搞衛(wèi)星電視，公共服務(wù)是直接負(fù)責(zé)的，行政村只是為村里面負(fù)責(zé)就變成特權(quán)政府，區(qū)域性政府如果跟某一個(gè)行政村，自然村的關(guān)系特別好就是偏向于他的，比如省政府是偏向于省城的，浙江省政府把杭州搞得好好的，安徽省政府把合肥搞得好好的，合肥天然不是發(fā)展的料，把安慶弄得沒(méi)有發(fā)展，合肥也沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，所以安徽沒(méi)有什么大城市。中國(guó)是把首都，首善之都北京搞得好好的，還把上海搞得好好的，區(qū)域性政府如果是有一個(gè)所在地的話(huà)，這個(gè)所在地肯定是特權(quán)政府，北京市絕對(duì)是特權(quán)政府，美國(guó)的華盛頓DC就是有點(diǎn)特權(quán)政府，房?jī)r(jià)漲得不得了。如果首都不在北京的話(huà)，北京的房?jī)r(jià)也不會(huì)漲成這樣。

　　區(qū)域性政府和實(shí)體性政府應(yīng)該分開(kāi)，區(qū)域性政府和實(shí)體性政府的特殊關(guān)系應(yīng)該切斷，中央財(cái)政直接面對(duì)任意的實(shí)體性政府，中央不要把錢(qián)直接給省，給了省以后再挨個(gè)走，有什么項(xiàng)目直接面對(duì)，全國(guó)符合條件的都來(lái)申請(qǐng)，沒(méi)有必要讓省都跑到北京來(lái)找，而且都是公開(kāi)的，4萬(wàn)億給誰(shuí)都公開(kāi)，哪些省有條件來(lái)申請(qǐng)，哪個(gè)鎮(zhèn)有條件都來(lái)申請(qǐng)，不要有辦事處，中央有專(zhuān)業(yè)的人員幫幫忙就可以了。省直接面向市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以了，縣就沒(méi)有必要了，區(qū)域性政府直接獲得收入，或者是通過(guò)平衡獲得收入。區(qū)域性政府是直接支出或者是轉(zhuǎn)移支出，區(qū)域性政府有區(qū)域性協(xié)調(diào)的工作，省高院是區(qū)域性的，這個(gè)省的高院是省政府直接支出的，區(qū)域性道路網(wǎng)的建設(shè)，郵政補(bǔ)助，這個(gè)省的大學(xué)，這個(gè)省的消防系統(tǒng)，公安廳、國(guó)家安全等等，肯定有一個(gè)特殊區(qū)域規(guī)劃可以財(cái)政支出的。還有一個(gè)原則是公共服務(wù)盡可能在下一層是最好的，中央不要直接提供教育，教育部部屬大學(xué)沒(méi)有意義，我上部屬大學(xué)的就是中央的人，上了地方大學(xué)就是地方的人，人為地把人分為不同檔次，你是中央的所以你是老大，而且是中央財(cái)政給予某些大學(xué)是沒(méi)有必要的，每個(gè)人都應(yīng)該平等地獲得公共資源，而不是說(shuō)跟省一樣，靠得中央越近，越是中央級(jí)的機(jī)構(gòu)越能夠得到更好的財(cái)政支出。

　　從這個(gè)意義講，區(qū)域性政府是直接支出，而不是支出特權(quán)性質(zhì)，中央搞個(gè)幼兒園就麻煩了，中央級(jí)幼兒園，總政的，全國(guó)人大幼兒園，中南海幼兒園，外交部也有幼兒園，從小抓外交官？體育總局幼兒園，北大幼兒園，人大幼兒園，人大附中可以上人大，北大附中上北大，子弟中學(xué)就是子弟中學(xué)，不要講附中。好像中學(xué)和大學(xué)連讀，沒(méi)這個(gè)意思。不是說(shuō)因?yàn)殡x中央近，部級(jí)大學(xué)就一定要辦成好中學(xué)，重點(diǎn)中學(xué)，國(guó)家猛投錢(qián)。所有的公共服務(wù)都是盡可能貼近老百姓，如果不貼近老百姓肯定是特權(quán)，以后這種特權(quán)肯定會(huì)取消的，現(xiàn)在沒(méi)有取消，當(dāng)然我們的理想應(yīng)該是這樣的。不是說(shuō)我們家孩子必須上中央級(jí)幼兒園。中央級(jí)的食堂也不見(jiàn)得就很好吃。

　　公共服務(wù)的下沉使公共事業(yè)單位，公共服務(wù)單位都沒(méi)有官本位的體系，級(jí)別都沒(méi)有關(guān)系了。

　　第二，理想的層級(jí)關(guān)系，國(guó)家—省—地級(jí)市—社區(qū)；
或國(guó)家—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—自然村，這幾個(gè)不是等級(jí)關(guān)系，沒(méi)有說(shuō)國(guó)家是一品官員，省級(jí)是二品官員，到縣級(jí)是七品芝麻官，到了村級(jí)就什么都不是。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的好處是一個(gè)村的資產(chǎn)達(dá)到幾百個(gè)億，憑什么說(shuō)村就什么級(jí)別都沒(méi)有？一個(gè)縣級(jí)市的市長(zhǎng)財(cái)政才一億，人家一個(gè)村幾十個(gè)億，憑什么說(shuō)村長(zhǎng)不比縣大？所有的實(shí)體性政府大小級(jí)別一律平等，官員除了聘用的，其他都應(yīng)該是本地化的，什么是本地化？就是他本人在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，孩子在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，在當(dāng)?shù)赜凶》�。不能在北京納稅跑到上海當(dāng)官，個(gè)人所得稅在哪個(gè)地方納稅，在哪個(gè)地方享受公共服務(wù)，人和公共服務(wù)有是關(guān)系的。如果要選擇也可以，到其他的地方就當(dāng)聘用官員。全國(guó)“面向”各級(jí)政府，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”各級(jí)政府，國(guó)家的專(zhuān)有職權(quán)是面向全國(guó)企業(yè)、事業(yè)、個(gè)人，而不是通過(guò)地方政府面向企業(yè)、事業(yè)、個(gè)人。所以不應(yīng)該存在所謂“中央級(jí)企業(yè)”，國(guó)企最后變成國(guó)家的特權(quán)企業(yè)，中央所有的部委都拿它沒(méi)有辦法，說(shuō)環(huán)境保護(hù)部的官還沒(méi)有他大怎么管他，國(guó)有企業(yè)財(cái)大氣粗，你環(huán)境保護(hù)部的部長(zhǎng)一個(gè)月多少錢(qián)？頂多一萬(wàn)，我國(guó)企是280萬(wàn)，這還是中央管的，我五千多萬(wàn)你算老幾？所以中央級(jí)企業(yè)這種稱(chēng)法都不對(duì)，應(yīng)該是政府直接面向企業(yè)，企業(yè)給當(dāng)?shù)卣欢惥托辛�，給當(dāng)?shù)靥峁┕卜⻊?wù)。

　　整個(gè)政府是塊塊化管理，而不是垂直管理，如果是垂直管理就是地方的公共服務(wù)單位的完整性得到破壞，只要有條條就會(huì)有非正常的轉(zhuǎn)移支付。我是教育部，教育廳，教育局，肯定有轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，想切斷財(cái)政關(guān)系不可能，市長(zhǎng)和省長(zhǎng)兩個(gè)人說(shuō)好互不要錢(qián)，但是廳長(zhǎng)和局長(zhǎng)兩個(gè)人就不好說(shuō)了。財(cái)政部可以說(shuō)，財(cái)政廳不問(wèn)財(cái)政局要錢(qián)，市財(cái)政局不問(wèn)縣財(cái)政局要錢(qián)，但是其他的職能部門(mén)，尤其是上下垂直的時(shí)候，到底算誰(shuí)的？所以條塊關(guān)系沒(méi)有了，只存在塊塊關(guān)系的輔助性原則，而不存在條條的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。財(cái)政收入和支出的理想關(guān)系應(yīng)該是塊塊化是核心，財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移支付是輔助性原則，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府是輔助，而不是管理或者領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。省財(cái)政直管縣里面包含的很多原則實(shí)際上是跟未來(lái)的理想模型越來(lái)越接近了。

　　省財(cái)政直管縣的另外一個(gè)意義就是，從現(xiàn)行自上而下復(fù)雜而內(nèi)耗的體制，走向各自分治，上級(jí)輔助下級(jí)，合作共治的多中心治理體制。財(cái)政省直管縣，是很關(guān)鍵的一步。要降低交易成本，突出分級(jí)提供公共服務(wù)的體制意義，公共服務(wù)突出政府是為了服務(wù)而不是統(tǒng)治的治道新理念。政府的層級(jí)應(yīng)該按照公共服務(wù)的需要角度思考政府的層級(jí)關(guān)系。這是一個(gè)新的治道理念。這個(gè)變化很難變，我們常說(shuō)多中心制度在中國(guó)是理想，輔助性原則是理想，實(shí)際上是空想，但是省直管縣走出來(lái)，還有其他的法規(guī)都可以看到這個(gè)方面。通過(guò)關(guān)鍵性的技術(shù)性的變革，為理想的政府間關(guān)系提供良好的財(cái)政基礎(chǔ)，這是一個(gè)良好的漸進(jìn)之路。

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