我最近寫了兩篇文章，一個(gè)是縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政管理體制改革學(xué)術(shù)研究報(bào)告，還有財(cái)政聯(lián)邦制分析。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國(guó)的財(cái)政體制定位，從聯(lián)邦制角度寫了兩篇文章。今天把兩篇文章結(jié)合起來(lái)，跟省管縣和市管縣結(jié)合起來(lái)講。

　　謂的省管縣，市管縣，包括中央管省，中央管地方，問(wèn)題在于“管”，只要是上級(jí)管下級(jí)肯定存在知識(shí)利用的問(wèn)題，哈耶克強(qiáng)調(diào)大量的知識(shí)是局部的知識(shí)，分散的知識(shí)，分散在不同的地點(diǎn)和人群中的知識(shí)，不可能由一個(gè)全知全能者充分有效地加總這些知識(shí)。

　　問(wèn)題在于自上而下的關(guān)系，無(wú)論是省管縣還是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，都是改進(jìn)自上而下的管理下級(jí)政府體制的嘗試，不可能通過(guò)這種改革根除與自上而下的行政管理方式對(duì)應(yīng)的一些問(wèn)題。上級(jí)政府拉得遠(yuǎn)，信息不對(duì)稱的程度越大，省管縣取代市管縣還存在拉得遠(yuǎn)的問(wèn)題，遠(yuǎn)了以后不對(duì)稱的程度會(huì)更大。又減少了管理的級(jí)次，省到縣的距離更遠(yuǎn)了，這兩個(gè)方面是有一個(gè)權(quán)衡的問(wèn)題，取舍的問(wèn)題。最嚴(yán)重的問(wèn)題是上級(jí)政府面對(duì)下級(jí)政府的信息不對(duì)稱問(wèn)題。每一個(gè)級(jí)次的政府直接面對(duì)公民，轄區(qū)有大小，這級(jí)政府直接面對(duì)公民，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。每一級(jí)政府提供的事權(quán)，主辦一些政府事務(wù)和管理一些政府事務(wù)的權(quán)力，這就是財(cái)政聯(lián)邦制和輔助性原則。一個(gè)要管，第二要恢復(fù)各級(jí)層次的財(cái)政民主。需要健全地方基層民主制度來(lái)協(xié)助克服這方面的治理缺陷問(wèn)題。涉及到以縣為中心來(lái)看，要解決縣級(jí)的地方民主問(wèn)題。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析是分權(quán)定理，為什么分權(quán)比集權(quán)好？對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的需求一是條，用地方政府提供的話，數(shù)量是QL，稅價(jià)是TL，如果由中央政府提供的話，要么數(shù)量提供得多或者少，越是作為地方一級(jí)，基層提供的話，面向地方轄區(qū)的公民偏好匹配度越好，越是由上級(jí)政府提供匹配度偏低，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱。恰恰提供得不多不少的是小概率事件，要提高效率的話就要分權(quán)，而不是集權(quán)。

　　省管縣主要就是指在財(cái)政收支劃分、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、縣財(cái)政和市本級(jí)財(cái)政一樣直接同省財(cái)政掛鉤。

　　市管縣體制是指在行政和財(cái)政管理方面，把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)規(guī)劃為中心城市進(jìn)行管理，從而使得中心城市實(shí)際上成為由省直接領(lǐng)導(dǎo)的一級(jí)地方政權(quán)。按照中國(guó)的憲法，地級(jí)市不包括地區(qū)，不是一級(jí)獨(dú)立的行政區(qū)劃。

　　如果強(qiáng)調(diào)市管縣財(cái)政管理體制，主要是財(cái)政管理方面是直接的市對(duì)縣。

　　省管縣曾是新中國(guó)成立后一直實(shí)行的財(cái)政制度，但在1994年實(shí)行分稅制后，只有浙江省把省管縣延續(xù)了下來(lái)，其他省放棄了原來(lái)的做法，改行省管市、市管縣的財(cái)政管理體制模式，省管縣財(cái)政管理體制。

　　1994年開始逐級(jí)確立省管市，市管縣的財(cái)政管理模式，最初的設(shè)想是由此打破行政壁壘和城鄉(xiāng)分割，發(fā)揮中心城市帶動(dòng)周邊縣域或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。2002年安徽、湖北等省在財(cái)政體制等方面試行省管縣改革，截止2007年6月全國(guó)已經(jīng)有18個(gè)省試點(diǎn)省管縣行政管理體制，其中包括省管縣財(cái)政體制外加4個(gè)直轄市本來(lái)就是這種省管縣體制。因其不設(shè)地市級(jí)行政管理體制。

　　今年7月9日財(cái)政部的文件又一下子把這個(gè)事情重新提高到大家的聚焦點(diǎn)。。很多地方都在討論，包括一些地方的經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)都開始組織調(diào)查。市管縣的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)是部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地市作為更高一級(jí)行政級(jí)次，可能會(huì)在一定程度上帶動(dòng)部分周邊縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如提供一定程度的轉(zhuǎn)移支付，該金額有可能超出地級(jí)市政府從周邊縣抽取和集中的財(cái)政收入。

　　缺點(diǎn)是市管縣實(shí)際上總體上增設(shè)了政府財(cái)政管理體制的級(jí)次，級(jí)次越多，鄉(xiāng)級(jí)政府受到的體制約束就越多，市管縣財(cái)政管理體制在很多地區(qū)均存在著這種體制不順問(wèn)題。南寧市下面有一個(gè)比較貧困的縣，原來(lái)有一家煙草公司，因?yàn)槭泄芸h煙廠交給了南寧市，地方的縣政府損失了巨大的收入。南寧市現(xiàn)在還在轉(zhuǎn)移支付，按照新的方案，就是毛教授介紹的，轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不可靠了，也許以后就沒(méi)有了，既使是有也很復(fù)雜，先交到省里結(jié)算，想繼續(xù)搞轉(zhuǎn)移支付就得先交到省政府再轉(zhuǎn)下去，轉(zhuǎn)個(gè)彎。如果不這樣搞是切不斷地級(jí)市和縣的聯(lián)系，這樣繞一下最終就是要切斷聯(lián)系。

　　如果是按照財(cái)政聯(lián)邦制，競(jìng)爭(zhēng)性聯(lián)邦制的體制設(shè)計(jì)的話，只要是每一級(jí)政府實(shí)權(quán)是按照剛才的原則確立，確立政府間實(shí)權(quán)之前把非政府領(lǐng)域回歸到市場(chǎng)，這樣多幾級(jí)政府都不是最重要的，每一級(jí)政府都是直接面向公民提供服務(wù)的，最多就是人工成本，行政級(jí)次不是具有決定性的因素。毫無(wú)疑問(wèn)的是財(cái)政體制的決定性的改革，財(cái)政體制背后就是政府體制，可以看到財(cái)政體制的決定性的改革就是政治體制的改革。市管縣財(cái)政體制不順問(wèn)題，一是整個(gè)管理效率由于政府管理級(jí)次的增多而下降，二是在市管縣的體制下大部分地市參與共享縣的財(cái)政收入，也就是集中了部分縣的財(cái)力，就是市刮縣。三是一部分地市并沒(méi)有向縣級(jí)財(cái)政提供財(cái)政支持或者是行政支持，甚至一些地市級(jí)政府的行政干預(yù)或者不作為成為一些縣繼續(xù)發(fā)展、與地市平等競(jìng)爭(zhēng)的障礙，四是一些地市政府往往壓制下面的發(fā)展。

　　省管縣的優(yōu)點(diǎn)一是淡化地市一級(jí)政府的財(cái)政職能，實(shí)行省管縣，相應(yīng)減少了中間環(huán)節(jié)，提高了管理效率減少了浪費(fèi)。有利于省直接掌握各縣財(cái)政狀況，加快省對(duì)貧困縣的財(cái)政支持力度，加速省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金流速。三是這種體制避免了省市和縣發(fā)展空間的競(jìng)爭(zhēng)，避免了以大壓小，保障了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。下管一級(jí)的做法有這樣的情況，比如浙江省政府下管一級(jí)要管各地市，他有錢的話投向哪呢？不會(huì)投向?qū)幉ǎ�因�(yàn)閷幉ㄊ怯?jì)劃單列市，也不想投到嘉興市，因?yàn)榧闻d在上海和上杭州之間，投的錢外溢性比較強(qiáng)。

　　地級(jí)市轄區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)得非常厲害，政府的政策也是不對(duì)稱的，不是根據(jù)需要，而是根據(jù)地緣政治的需要，而不是根據(jù)實(shí)際的公共產(chǎn)品服務(wù)的提供需要。浙江省的省管縣財(cái)政體制一直是大家關(guān)注比較多的，由收支劃分省級(jí)來(lái)管，專項(xiàng)撥款，預(yù)算資金調(diào)度結(jié)算，財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)道出計(jì)劃單列市外的63個(gè)縣市，縣市財(cái)政都直接同省財(cái)政掛鉤。

　　省管縣的缺點(diǎn)，會(huì)造成信息不對(duì)稱的程度增加，省政府人力有限，該體制難以真正落實(shí)對(duì)縣政府的財(cái)政管理，因?yàn)榭缍却�，距離遠(yuǎn)，有些省的縣數(shù)目非常大，由上而下難以有效監(jiān)督縣級(jí)政府的財(cái)政行為。靠上監(jiān)督下是不可能的，需要我們委托代理理論，要設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。在設(shè)計(jì)的時(shí)候要激勵(lì)兼容，浙江做的獎(jiǎng)勵(lì)制度很厲害，縣財(cái)力總體升到1億元，2億元都有不同的獎(jiǎng)勵(lì)。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，我國(guó)近年來(lái)在實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的試點(diǎn)改革，其主要內(nèi)容是下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，省對(duì)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，實(shí)行省縣二級(jí)財(cái)政體制，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。其實(shí)質(zhì)仍然是上述省管縣的財(cái)政管理體制。比如2007年四川省對(duì)安岳縣實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的試點(diǎn)改革，包括了實(shí)施省管縣的財(cái)政管理體制實(shí)現(xiàn)改革的內(nèi)容。此外，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)也在業(yè)內(nèi)實(shí)施省管縣的省份實(shí)行。四川省直接對(duì)安岳縣及其所在地級(jí)市資陽(yáng)市實(shí)行統(tǒng)一的分稅制財(cái)政管理體制，確保既得利益，實(shí)施增量調(diào)控。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的優(yōu)點(diǎn)，一是有利于減少政府管理的層級(jí)數(shù)目，精簡(jiǎn)政府管理程序，減少甚至消除地級(jí)市政府對(duì)縣的控制和干預(yù)，以及對(duì)縣的財(cái)力集中。二是有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)揮區(qū)域一體化作用，而不是強(qiáng)化地市作為行政區(qū)域的整合甚至壓制作用。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念，經(jīng)濟(jì)的自然分工合作造成了這一個(gè)區(qū)域主要是什么經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，跟行政區(qū)劃沒(méi)有關(guān)系，是打破行政區(qū)劃的。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的缺點(diǎn)，一是地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的支持力度減弱，許多地級(jí)市本來(lái)對(duì)其所管轄縣一方面集中部分財(cái)力，同時(shí)對(duì)其中一部分落后縣提供一些資金支持，在推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后會(huì)減少資金支持。二是省直土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門各自成一體，在擴(kuò)權(quán)政策中難以對(duì)縣放權(quán)。這些部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都在自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的權(quán)力架構(gòu)前面無(wú)能為力。三是擴(kuò)權(quán)縣事實(shí)上與原來(lái)隸屬的地級(jí)市管理難以完全的脫鉤。四是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后省級(jí)政府同時(shí)面對(duì)這么多縣，其監(jiān)督管理的能力需要加強(qiáng)。

　　財(cái)政聯(lián)邦制理論，哪一級(jí)政府最好由哪一級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政方面的職能，為了履行這些財(cái)政只能需要哪些手段，是規(guī)范性的理論，不是施政性的理論，具體體現(xiàn)在多樣性原則，聯(lián)邦制度應(yīng)該為設(shè)計(jì)不同州和地方政府協(xié)定的種類和差別提供空間，各地方偏好不一樣，不要強(qiáng)迫他們遵守單一的模式。中國(guó)94年的財(cái)政管理體制可以看到中央和省搞一個(gè)分稅制，在管理體制的文件里面寫到各省參照各自的情況制定對(duì)下一級(jí)政府的財(cái)政管理體制，允許多樣性的原則。中國(guó)的地方制度多樣性是非常明顯的，如果完全搞單一制的話，下一級(jí)絕對(duì)服從中央的話這個(gè)體制肯定運(yùn)行不了。第二個(gè)原則是等價(jià)原則，受益地區(qū)公共服務(wù)提供的范圍成本和收益最好是對(duì)等的，如果不對(duì)等的話，涉及到外溢性，外部效應(yīng)，如果供水涉及到兩個(gè)區(qū)域，這個(gè)區(qū)域可以委托這個(gè)區(qū)域供水，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否委托另外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞垃圾處理廠，或者是好幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一起搞，還不如由縣級(jí)政府提供。盡量的讓成本覆蓋面跟受益面是重合的，減少外溢性。第三集中再分配原則，中國(guó)的社會(huì)保障是各省自己在搞，是否需要中央集權(quán)整個(gè)社會(huì)保障體系不一定的，財(cái)政聯(lián)邦制原則有一個(gè)爭(zhēng)論，是規(guī)范性原則，指導(dǎo)怎么分配，各級(jí)政府之間分配財(cái)政職能，財(cái)政工具，要改成相對(duì)的集中，省對(duì)省之間不同的社會(huì)保障體系是可以相互承認(rèn)的，我搬到這邊來(lái)還可以用那邊的，或者是可以帶到這邊，可以轉(zhuǎn)換互相承認(rèn)。第四，區(qū)位中性原則，地區(qū)性財(cái)政差異常常影響關(guān)涉經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地，一定程度的關(guān)涉是財(cái)政聯(lián)邦制不可避免的成本，但這種成本必須最小化，扭曲居住地收入決定的差別性稅收必須避免。德國(guó)有一種稅加增的幅度是6%到13%，稅基是統(tǒng)一的，稅率有幅度，地方可以自己選擇加增比例。有一個(gè)統(tǒng)一的稅收框架還要有競(jìng)爭(zhēng)的空間。第五，集中穩(wěn)定原則，以宏觀政策(穩(wěn)定、增長(zhǎng))為目的財(cái)政工具的使用應(yīng)該全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。地方政府沒(méi)有政策工具形成自身的穩(wěn)定政策。中央統(tǒng)一的擴(kuò)大內(nèi)需政策，我那邊內(nèi)需很足為什么還要擴(kuò)大，中國(guó)這么大是不一樣的，不是說(shuō)中央要擴(kuò)張性財(cái)政政策，也許我那個(gè)地方要收縮性的財(cái)政政策才對(duì)，不應(yīng)該是完全統(tǒng)一的。如果做到相對(duì)集中穩(wěn)定原則就可以了。

　　第六，溢出效應(yīng)的糾正，轄區(qū)間的收益外溢導(dǎo)致無(wú)效的支出決定，這就要求上級(jí)政府的糾正。

　　第七，基本公共服務(wù)最低供應(yīng)：國(guó)家政府應(yīng)當(dāng)讓每個(gè)公民都確信無(wú)論他住在哪個(gè)州或地區(qū)，他都會(huì)得到某些基本公共服務(wù)的最低水準(zhǔn)保證，如安全、健康、福利和教育。

　　第八，財(cái)政地位的平等性：盡管再分配主要是人與人之間的事，但是財(cái)政需要與可能的平衡在不同的地方政府間則存在著尖銳的地區(qū)差異，這不是應(yīng)完全忽視不管的。地方政府間一定程度的財(cái)政平等很有必要，這樣通過(guò)或多或少的稅收上的可比努力，才能得以保證最低水準(zhǔn)的服務(wù)。如果是競(jìng)爭(zhēng)性的政治聯(lián)邦制的話，下級(jí)政府可以拒絕上級(jí)政府的干預(yù)和幫忙，美國(guó)就是這樣的情況，上次的卡特里娜颶風(fēng)，美國(guó)一個(gè)地區(qū)就拒絕布什總統(tǒng)的幫助。

　　糾正的依據(jù)是輔助性原則，維護(hù)個(gè)人基本自由與權(quán)利的原則。沒(méi)有這兩條很多東西是走偏的，輔助性原則是廣義的，如果市場(chǎng)社會(huì)個(gè)人能做的政府不要管，還有一層是政府實(shí)權(quán)放在最低級(jí)次的政府。

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