【內(nèi)容提要】本文從治理的理論視野，分析了中國農(nóng)村基層治理的歷史演變和現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為，治理就是多元主體的協(xié)同公共管理過程，其基本特征就是“多元共治”，中國鄉(xiāng)村公共管理具有“多元共治”的特征。中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，形成了“鄉(xiāng)政村治”模式。這種治理模式，既是對原有全能主義政治的否定，也是我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不斷完善的結(jié)果。

　　【關(guān)鍵詞】治理 多元共治 鄉(xiāng)政村治

　　從中央到地方，中國的政權(quán)組織共有五個(gè)治理層次，它們是中央、�。ㄖ陛犑校�、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在鄉(xiāng)村地方設(shè)立的基層治理單位。所謂治理（governance），就是多元主體的協(xié)同公共管理過程。

治理結(jié)構(gòu)的基本特征就是“多元共治”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織結(jié)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府、上級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能派出機(jī)關(guān)（所謂七所八站）、各類協(xié)會(huì)及社團(tuán)組織等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“多元共治”，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為治理中心的，政府組織與社會(huì)組織的協(xié)同運(yùn)作，在保障國家職能實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步。

　　一、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史演變

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家在鄉(xiāng)村基層設(shè)立的政權(quán)組織，是整個(gè)國家政權(quán)行使政治與行政管理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織機(jī)關(guān)，既是鄉(xiāng)村社情民意向上表達(dá)的基本渠道，也黨的方針政策和政府法律法規(guī)的輸出終端。國家的各項(xiàng)農(nóng)村政策、工作任務(wù)必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織才能得以貫徹落實(shí)。毫無疑問，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的良好的治理結(jié)構(gòu)（good governance），是國家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是鞏固黨的執(zhí)政地位和國家長治久安的戰(zhàn)略工程。

　　建國以來，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置多有變動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理結(jié)構(gòu)也隨之變化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度大致經(jīng)歷了鄉(xiāng)-村政權(quán)并存、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治這四個(gè)發(fā)展階段。就國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)來看，中國的政權(quán)組織設(shè)置到鄉(xiāng)為止，其下的“村委會(huì)”或“生產(chǎn)大隊(duì)”、“生產(chǎn)隊(duì)”等組織形式，都不屬于國家政權(quán)組織的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員一般是國家干部，其工資及福利待遇由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)；
而村級干部保持農(nóng)民身份，一般不脫產(chǎn)，其辦公經(jīng)費(fèi)、工作補(bǔ)貼和有關(guān)待遇主要由村提留負(fù)擔(dān)。這是區(qū)別鄉(xiāng)-村兩級干部從而區(qū)分鄉(xiāng)政與村政的一個(gè)重要標(biāo)志。同時(shí)也表明，現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)也具有傳統(tǒng)的“官民共治”特征。

　　1.鄉(xiāng)-村政權(quán)并存：1950-1953年

　　按照1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》的規(guī)定，（1）鄉(xiāng)與行政村并存，同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃，其規(guī)模由一村或數(shù)村構(gòu)成，戶數(shù)在100-500戶之間，人口在500 -3000人不等。這種鄉(xiāng)建制可以視為“小鄉(xiāng)制”。（2）鄉(xiāng)、行政村的人民代表大會(huì)一般由直接選舉的鄉(xiāng)村人民代表構(gòu)成，任期一年，可連選連任；
一月開會(huì)一次，不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)，只由會(huì)議選舉主席1人，正、副鄉(xiāng)長當(dāng)選后可兼任，其職務(wù)主要是主持會(huì)議，聯(lián)系代表，并協(xié)助鄉(xiāng)人民政府籌備下屆會(huì)議。人民代表會(huì)議的職權(quán)為聽取、審查政府工作報(bào)告，向政府反映人民群眾的意見和要求，建議和議決本鄉(xiāng)興革事宜。審議本鄉(xiāng)人民負(fù)擔(dān)及財(cái)糧收支事項(xiàng)。（3）鄉(xiāng)、行政村政府是本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)，它由同級人民代表會(huì)議選舉的正、副鄉(xiāng)（村）長和若干名委員，任期一年，可連選連任。選舉產(chǎn)生的正、副鄉(xiāng)長須經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)長主持每十天或半月召開的一次鄉(xiāng)政府委員會(huì)會(huì)議，領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)工作。鄉(xiāng)政府設(shè)文書一人，承鄉(xiāng)長之命辦理文書事宜。鄉(xiāng)政府還可視工作需要設(shè)立各種經(jīng)常的及臨時(shí)的工作委員會(huì)，其主任委員由鄉(xiāng)政府委員兼任。鄉(xiāng)政府的職權(quán)主要有：執(zhí)行上級政府的決議和命令，實(shí)施鄉(xiāng)人民政府會(huì)議通過的決議，領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)政府各部門的工作。（4）在這一過渡階段，縣以下大多置區(qū)，區(qū)為政權(quán)實(shí)體或?yàn)榭h的派出機(jī)構(gòu)，由它們領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)（村）政府的工作。

這種鄉(xiāng)政體制有助于政府集中管理和對鄉(xiāng)村社會(huì)的政治控制。

　　2.鄉(xiāng)政權(quán)制：1954-1958年

　　1954年，新中國頒布了第一部《憲法》。這部《憲法》對中國的鄉(xiāng)村基層政權(quán)建制作了原則規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，是國家政權(quán)的有機(jī)組成部分。這樣以憲法形式確立鄉(xiāng)建制的法律地位，在中國憲政史上還是第一次。1954年初，國家民政部門（當(dāng)時(shí)的“內(nèi)務(wù)部”）為適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化和集體化的需要，發(fā)布了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，對調(diào)整、加強(qiáng)鄉(xiāng)政權(quán)作了新的規(guī)定，即鄉(xiāng)人民政府一般應(yīng)按生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財(cái)糧、調(diào)解等方面的工作，分設(shè)各種經(jīng)常的工作委員會(huì)。各地可依據(jù)具體情況合并或調(diào)整，但最多不能超過7個(gè)。居住集中而無必要設(shè)立工作委員會(huì)的鄉(xiāng)，亦可以不設(shè)，由鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)分工進(jìn)行工作。憲法和地方組織法，肯定了內(nèi)務(wù)部指示的精神，更全面地規(guī)定了鄉(xiāng)人大和鄉(xiāng)人委（即政府）的職權(quán)、組織結(jié)構(gòu)和工作制度。

　　從互助合作到人民公社，這一時(shí)期鄉(xiāng)政權(quán)的基本特征是：（1）撤消原有的“行政村”建制，鄉(xiāng)、行政村統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。（2）在少數(shù)民族聚居地區(qū)按一定條件設(shè)置民族鄉(xiāng)。（3）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)人民代表大會(huì)；
行政機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)人民委員會(huì)，它既是本級人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是上一級人民委員會(huì)的下級機(jī)構(gòu)，需要同時(shí)對兩者負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。（4）具體規(guī)定鄉(xiāng)人民委員會(huì)組成人員為3-13人。（5）原則規(guī)定了鄉(xiāng)人民委員會(huì)職能部門的設(shè)置、構(gòu)成、工作制度和11項(xiàng)職權(quán)。（6）規(guī)定鄉(xiāng)人民代表和鄉(xiāng)人民委員會(huì)每屆任期為兩年。

　　鄉(xiāng)政權(quán)以下的治理單位是自然村，治理的組織包括村黨支部、合作社、青年團(tuán)、婦女會(huì)等。村莊社區(qū)治理的公共權(quán)力主要由村黨支部和上級下派的工作組來行使。這種治理結(jié)構(gòu)鄉(xiāng)-村政權(quán)“共治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展。然而這種比較合理的結(jié)構(gòu)只運(yùn)行短短5年就被人民公社的新治理結(jié)構(gòu)所取代了。

　　3.人民公社制：1958-1983年

　　人民公社的治理是全能主義的治理結(jié)構(gòu)。按照“一大二公”和“黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一”原則建立的人民公社，是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理事務(wù)為一體全能主義治理模式。人民公社下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)兩個(gè)治理層次，從而形成“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)”三級治理組織體系。這個(gè)組織體系建立在“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”之上。公社是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)；
大隊(duì)是公社的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是一個(gè)上傳下達(dá)的中介組織；
生產(chǎn)隊(duì)是社員集體經(jīng)濟(jì)生活和政治活動(dòng)的基本場所，是農(nóng)民集體勞動(dòng)、集體分配的基本單位。

　　公社管理委員會(huì)履行鄉(xiāng)政府職權(quán)。從理論上說，公社的權(quán)力機(jī)關(guān)是公社社員代表大會(huì)，大隊(duì)的社員代表大會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)的社員大會(huì)分別是大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的權(quán)力機(jī)關(guān)。公社的管理機(jī)關(guān)是分別是公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的管理委員會(huì)（管委會(huì)），這些“管委會(huì)”在1967-1978年稱為“革命委員會(huì)”。各管委會(huì)分別由主任、副主任和委員，大隊(duì)長、副大隊(duì)長和委員，生產(chǎn)隊(duì)長、副隊(duì)長和委員組成。按人民公社的條例規(guī)定，這些成員都應(yīng)該由社員代表大會(huì)或社員大會(huì)選舉產(chǎn)生，任期2年，連選連任。而在實(shí)際上，大多數(shù)公社以及生產(chǎn)（大）隊(duì)干部，由公社黨委領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)、任命而來。盡管當(dāng)時(shí)也強(qiáng)調(diào)“民主辦社”，試圖建立健全“社員代表大會(huì)”、“社員大會(huì)”等農(nóng)民政治參與制度， 但受“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制和“以階級斗爭為綱”政治路線的支配，“民主辦社”一般流于形式。農(nóng)民的政治參與一般是被發(fā)動(dòng)參加各種“斗私批修會(huì)”或“政治大批判會(huì)”等。這種治理結(jié)構(gòu)下的管理體制，強(qiáng)化了國家對農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)控制。

　　4．鄉(xiāng)政村治

　　1983年10月，中共中央和國務(wù)院作出了政社分開，建立鄉(xiāng)政府的決定，由此建立了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)。

　　80年代的中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革，歸納起來大致有三種形式：（1）一社一鄉(xiāng)制，即把原來的一個(gè)公社改變成一個(gè)鄉(xiāng)建制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，采取這種形式的鄉(xiāng)政權(quán)占全國建鄉(xiāng)總數(shù)的55.33%。（2）大區(qū)中鄉(xiāng)制，即把一些較大規(guī)模的公社撤分為二三個(gè)鄉(xiāng)，然后在縣鄉(xiāng)之間設(shè)立若干個(gè)區(qū)公所，區(qū)公所為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)政府的工作，這種形式占13.84%。（3）大區(qū)小鄉(xiāng)制，即把原來的公社改為區(qū)，大隊(duì)改為鄉(xiāng)。區(qū)設(shè)區(qū)政府或區(qū)公所，名為縣政府的派出機(jī)關(guān)，實(shí)為一級政權(quán)實(shí)體。由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)政府及各下派機(jī)構(gòu)的工作，采取這種方式占32.83%。

　　作為當(dāng)代中國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性治理結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”模式就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村委會(huì)制”。

其特征，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為國家的一級政權(quán)機(jī)關(guān)，其組織設(shè)置與縣（或縣級市）級組織相一致，采取上下對口、條塊結(jié)合的組織原則。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊，國家不設(shè)政權(quán)組織，而是依法設(shè)立“村委會(huì)”，由村民直選村委會(huì)組成人員。當(dāng)然，村委會(huì)成員不吃“皇糧”，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和工作報(bào)酬和由村集體經(jīng)濟(jì)收入供給。村委會(huì)不是一般的群眾性自治組織，而是一個(gè)綜合性的社會(huì)治理單位。

　　二、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)：條條與塊塊

　　目前，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)是“條條”（branches or lines）與塊塊(areas or blocks))的結(jié)合。就“塊塊”來看，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-人大-政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實(shí)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的主要決策者和制裁者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機(jī)構(gòu)。

　　如果說人民公社時(shí)期實(shí)行的是“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”，那么現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運(yùn)作仍然深受其影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際工作，在強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也以新的形式強(qiáng)化了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟(jì)組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的從屬機(jī)構(gòu)。特別是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機(jī)構(gòu)和職能權(quán)限，基本上還是五十年代的框架，其運(yùn)行機(jī)制在相當(dāng)程度上沒有擺脫舊體制的慣性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割嚴(yán)重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使其處于有責(zé)無權(quán)并受制于“七所八站”。如何協(xié)調(diào)條條與塊塊的關(guān)系，建立一個(gè)好的治理框架，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)改革的重要任務(wù)。

　　好的治理結(jié)構(gòu)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各治理單位有明確的權(quán)力劃分、合理的職能配置、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)化的溝通渠道以及制度化的責(zé)任機(jī)制。在我國現(xiàn)行政治制度框架下，建構(gòu)好的鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)，需要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政關(guān)系、條塊關(guān)系和鄉(xiāng)政村治這三重關(guān)系

　　1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的權(quán)力中樞系統(tǒng)

　　在現(xiàn)行的鄉(xiāng)政治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是治理的權(quán)力中心、決策中心、指揮中心和控制中心，這是堅(jiān)持“黨的核心領(lǐng)導(dǎo)”的必然要求和結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位是黨的農(nóng)村基層組織，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的基本戰(zhàn)斗堡壘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣（或縣級市）黨委領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行集體決策和書記分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“班子”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各重要部門的負(fù)責(zé)人員，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記，紀(jì)委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，人武部長等重要成員，人數(shù)一般為7-11人。這些成員分工負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作，形成“書記掛帥、分兵把口”的工作格局。

　　按照中共黨章規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨代會(huì)直接選舉產(chǎn)生，任期2-3年�！包h代表”一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各基層黨組織選舉產(chǎn)生，黨委書記及其他主要候選人，一般由上級組織部門考察推薦。在一般情況下，這些候選人要通過黨代會(huì)選舉才能正式產(chǎn)生。在上級黨委認(rèn)為必要時(shí)，也可以直接任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要成員，以保證上級黨委決策在本轄區(qū)的貫徹落實(shí)。

　　為強(qiáng)化黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾建設(shè)有中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，中共中央在1999年3月制定和發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、干部隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)等重大事項(xiàng)作出了更加明確的規(guī)定。按照這個(gè)《工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責(zé)包括六大方面：1）貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)（黨員大會(huì)）的決議。2）討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題。需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律或有關(guān)規(guī)定作出決定。3）領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾組織，支持和保證這些機(jī)關(guān)和組織依照國家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權(quán)。4）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨支部為核心的村級組織建設(shè)。5）按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對干部的教育、培養(yǎng)、選拔和監(jiān)督工作。協(xié)助管理上級有關(guān)部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的干部。6）領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)主義民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　做好社會(huì)治安綜合治理及計(jì)劃生育工作。

　　2.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力系統(tǒng)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是中國人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最基本的功能就是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理結(jié)構(gòu)的合法性。顯然，合法的治理結(jié)構(gòu)，是治理的政治基礎(chǔ)和有效權(quán)威的保障。我國《地方組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的12項(xiàng)基本職權(quán)，其中最重要的是由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣及縣以上人大的主要區(qū)別，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由直接選舉產(chǎn)生，每屆任期三年；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政主要負(fù)責(zé)人（黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主席）領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)常性工作。

　　目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位和職權(quán)都有待提高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺乏常設(shè)機(jī)關(guān)，人大主席團(tuán)難以有效履行法律所賦予的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。

而且在黨政不分的情況下，人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的最高權(quán)力地位不突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多職權(quán)實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代行，人大“橡皮圖章”或“掛名機(jī)關(guān)”的形象難以根本改變。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)的功能作用，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。

　　3.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主渠道的行政體系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的國家行政機(jī)關(guān)，是國家政策輸出的終端，也是整個(gè)國家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施�！吧厦媲�條線，下面一根針”的說法，生動(dòng)地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性。

　　按照《憲法》和《地方組織法》，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長構(gòu)成，實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長負(fù)責(zé)制。為便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政協(xié)調(diào)一致地工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或副書記兼任。在副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長當(dāng)中，有一些是無黨派人士。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一般分經(jīng)常性工作和非經(jīng)常性工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量“中心工作”是非經(jīng)常性工作。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點(diǎn)是以完成上級布置的“中心工作”為重頭戲。為了高效率地完成上級布置的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般實(shí)行“書記掛帥、鄉(xiāng)長動(dòng)手、人大主席協(xié)作”的三位一體的分工合作的領(lǐng)導(dǎo)方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在人員編制少與上級布置的任務(wù)多的矛盾，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照職能分工、各負(fù)其責(zé)的行政原則運(yùn)行，在目前的條件下是不現(xiàn)實(shí)的。

　　4.駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和人大及其下屬的工作部門屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)、管理與工作機(jī)關(guān)，它們構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)的“主塊”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多具體職能管理部門是各種駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，即平常所謂的“七所八站”。駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所、工商所、糧站、農(nóng)機(jī)站、供銷社等“七所八站”。這些派出單位的組織人事分別隸屬于各自的主管部門，其工作人員的人事檔案、工資關(guān)系和工作安排、職務(wù)晉升等均由上級主管部門負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)沒有直接的管理權(quán)，存在所謂“看得見的管不著，管得著的看不見”的實(shí)際問題。

　　人們一般把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的職能部門形容為“塊塊”機(jī)關(guān)，而那些駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)就是所謂“條條”單位。盡管從理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對駐鄉(xiāng)條條單位有協(xié)調(diào)管理的權(quán)力，但由于這些單位的人事權(quán)掌握在各自的上級主管部門，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上難以協(xié)調(diào)駐鄉(xiāng)的各“條條”之間以及條塊組織之間的職權(quán)關(guān)系，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織內(nèi)部的職權(quán)是分散的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”的權(quán)力也是有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門一般是綜合協(xié)調(diào)性的辦事機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員的工資待遇由主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入少的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身掌握的資源比駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)擁有的要少，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反而要向駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)尋求財(cái)政支援，甚至要看一些有實(shí)權(quán)的駐鄉(xiāng)單位的“臉色”辦事，這對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)是不利的。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊關(guān)系的實(shí)質(zhì)上是利益關(guān)系問題，理順條塊之間的利益關(guān)系是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要按照精干、統(tǒng)一、高效原則，進(jìn)一步下放權(quán)力，把駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改組為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門統(tǒng)一管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，并可實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。從而在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的同時(shí)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級政府的行政聯(lián)系。山東萊蕪市在1987-1988進(jìn)行簡政放權(quán)、解決條塊分割體制的做法是，把市直部門的26個(gè)駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)中的20個(gè)（法庭、郵電、銀行三部門不宜下放，稅務(wù)所、供電站、信用社無權(quán)下放）單位下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，在不增加編制的前提下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都組建了“五委、一辦、一站”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是通過它們實(shí)行對下放單位的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮的。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系

　　1.“官民共治”的傳統(tǒng)與變遷

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理屬于國家行政的范疇，村民自治具有社區(qū)自治的特征。在鄉(xiāng)村治理的綜合體系中，鄉(xiāng)政與村政是密不可分，鄉(xiāng)政包含村政的內(nèi)容，村政滲透著鄉(xiāng)政的要素。鄉(xiāng)政與村政的相互滲透，決定了鄉(xiāng)村治理的行為與制度具有“官民共治”混合性質(zhì)。中國鄉(xiāng)村的“官民共治”的治理結(jié)構(gòu)具有悠久的歷史傳統(tǒng)。在明清之前，中國鄉(xiāng)村社區(qū)政治結(jié)構(gòu)，主要是國家支配力量與地方自治力量之間的互動(dòng)與借重關(guān)系。

　　中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)迅速建立了人民政權(quán)。在土地改革中翻身的農(nóng)民，成為農(nóng)村建黨與建政的階級基礎(chǔ)。經(jīng)過一系列暴風(fēng)驟雨的群眾政治運(yùn)動(dòng)，由地主階級把持的保甲組織廢除了，傳統(tǒng)的紳權(quán)、族權(quán)和神權(quán)被打倒了，“農(nóng)會(huì)”、“黨支部”、“合作社”、“生產(chǎn)隊(duì)”、“婦女會(huì)”等現(xiàn)代組織形式建立起來了，農(nóng)民被重新組織起來。人民公社化后的鄉(xiāng)村基層，農(nóng)村社區(qū)日益走向國家化和政治化，鄉(xiāng)村治理演變成“強(qiáng)官治-弱自治”的單軌政治，鄉(xiāng)村自治缺乏制度空間。

　　人民公社時(shí)期的中國鄉(xiāng)村是社會(huì)主義的農(nóng)村，社會(huì)自治能力弱化了。

鄉(xiāng)村社會(huì)中的自治傳統(tǒng)隨著鄉(xiāng)紳勢力的瓦解、宗族社會(huì)的隱退而煙消云散。集體化后的農(nóng)民，由于失去了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，成了依附于農(nóng)村集體的一分子，而農(nóng)村集體組織進(jìn)一步成了依附于國家的一單位。因此，農(nóng)民最終成了依附于國家的社會(huì)階級，這就是農(nóng)村社會(huì)“國家化”的實(shí)質(zhì)。農(nóng)村社會(huì)的國家化必然導(dǎo)致農(nóng)村治理模式的自上而下的單軌政治性質(zhì)。

　　這種單軌政治具有三個(gè)基本特征：（1）自上而下地建立了共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，強(qiáng)調(diào)上下之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，排斥同級之間的縱向聯(lián)系（這種關(guān)系一般被冠以“宗派主義”、“地方主義”等帽子而受到排斥或打擊）。（2）建立了一個(gè)嚴(yán)密的科層體制（bureaucracy），政府的計(jì)劃、指令等通過這個(gè)官僚體制而直接貫通于村村寨寨。（3）建立了一套嚴(yán)密的組織紀(jì)律，保證下級服從上級，地方服從中央。在這種單軌政治下，可以說鄉(xiāng)政兼并了村政，村級組織缺乏自治性，成為依附單位。

　　村民自治制度的實(shí)行，促進(jìn)了鄉(xiāng)村自治政治的發(fā)展，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村與村政的分化，并在一定程度上恢復(fù)了“官民共治”的某些特征。在村民自治的新制度背景下，鄉(xiāng)政與村政的關(guān)系具有新的特征。這種關(guān)系必須從兩個(gè)方面進(jìn)行考察，一是上下黨組織的關(guān)系；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關(guān)系

　　從上下黨組織關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種領(lǐng)導(dǎo)體制一直是維系國家與鄉(xiāng)村社會(huì)政治聯(lián)系的主軸。黨支部建在村莊是中國基層政治體制的特色，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作原則的制度保障。村黨支部是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)和各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)質(zhì)上是共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的貫徹或延伸。村黨支部主要由村民黨員、返村定居的城市退休黨員組成。黨支部支委成員一般3-5人。支委成員一般由支部全體黨員民主選舉產(chǎn)生，但上級黨委認(rèn)為有必要時(shí)也可以任命村支書及其他支委人員。

　　上級黨委對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　1）政治領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的一個(gè)基本職責(zé)就是保障黨的路線、方針、政策在本轄區(qū)的貫徹執(zhí)行。這就是“政治領(lǐng)導(dǎo)”的基本要求，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)意義。村黨支部有權(quán)利向上級黨組織反映不同的意見、要求和批評，但必須無條件的執(zhí)行上級黨組織的決議，必須與黨中央保持政治上的一致。

　　2）組織領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在組織上是村黨支部的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的另一個(gè)基本職責(zé)就是選拔、培養(yǎng)和任命村支委的主要成員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有權(quán)撤消由村黨支部所作出的與黨章黨規(guī)、國家法律、政府法規(guī)不相適合的決定。

　　3）思想領(lǐng)導(dǎo)。為保證黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委還有職責(zé)加強(qiáng)村支部的思想政治建設(shè)，通過持續(xù)不斷的思想政治教育，提高全體黨員的黨性觀念、政治素質(zhì)和先鋒模范作用。保證全體黨員與黨的意識(shí)形態(tài)保持一致。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部直接全面的領(lǐng)導(dǎo)，目的是保證黨對鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過發(fā)揮村民黨員的模范帶頭作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。為此，鄉(xiāng)村兩級基層黨組織結(jié)成了類科層制（quasi-bureaucracy）的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村基層黨組織具有“準(zhǔn)政府”（quasi- government）的功能特征。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，因此鄉(xiāng)村黨組織系統(tǒng)是中國鄉(xiāng)村政治的實(shí)際整合中心或政治核心，這種治理結(jié)構(gòu)決定著鄉(xiāng)-村政治關(guān)系的基本特征。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系

　　就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系來看，它類似于上下級政府關(guān)系在鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸。所謂“類似”是指，從《村委會(huì)組織法》的明文規(guī)定來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是科層制意義上的上下級政府組織關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的權(quán)力，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的那樣直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過指導(dǎo)、協(xié)商、合作等行政措施來實(shí)現(xiàn)國家的農(nóng)村行政管理。顯然，這種制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)之一是為了減少政府對村委會(huì)的行政干預(yù)，增強(qiáng)村委會(huì)的自治能力，拓展農(nóng)村社會(huì)的自由度。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系并不總是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部習(xí)慣于把村委會(huì)看作自己的下級機(jī)構(gòu)或“腿”，習(xí)慣于采取行政命令的方式，這就難免與村委會(huì)的自治性質(zhì)產(chǎn)生沖突和矛盾。而且，國家下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性任務(wù)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越傾向于行政命令的工作方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，在形式上是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的制度，而在實(shí)際運(yùn)作上往往表現(xiàn)為“指揮-執(zhí)行”的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

　　4.兩個(gè)紐帶：黨與政的上下關(guān)系

　　如何理順鄉(xiāng)政權(quán)與村自治的政治關(guān)系，這個(gè)問題仍是困擾基層組織建設(shè)的一個(gè)大問題。在現(xiàn)實(shí)的制度框架下，鄉(xiāng)政與村政之間依賴兩個(gè)紐帶而連接起來，一是以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”；
二是以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”。上級強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗力，目的是通過強(qiáng)化“黨的紐帶”，來保障村莊不脫離國家政治控制范圍，使“村民自治”不至于演變成不受制約的“村堡政治”。而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系規(guī)定為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，是為了在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)提高村民自治的程度，推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展。

　　在鄉(xiāng)村社區(qū)，一般情況下發(fā)揮更大權(quán)力影響的應(yīng)該說是基層黨組織。無論是人民公社時(shí)期的公社黨委與大隊(duì)黨支部，還是現(xiàn)在的鄉(xiāng)黨委與村黨支部，都是鄉(xiāng)村政治的核心。如果說村莊存在一個(gè)“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”（黨支部與村委會(huì)）， 那么這個(gè)二元權(quán)力結(jié)構(gòu)是“黨的紐帶”和“行政紐帶”自上而下地在村莊社區(qū)的交織。村莊二元權(quán)力決策之間的矛盾以及調(diào)節(jié)，在很大程度上取決于上級黨政關(guān)系及其變化。在許多農(nóng)村，村民自治制度的實(shí)施，使基層黨政關(guān)系復(fù)雜化了，并使農(nóng)村黨政之間的權(quán)力關(guān)系趨于緊張。在實(shí)施村民自治的過程中，如何保持和加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又避免以黨代政的弊端，確實(shí)是村政制度建設(shè)所面臨的一個(gè)亟待解決的大問題。一些地方對這一問題進(jìn)行了有益的探索，例如，山西河曲縣為提高農(nóng)村基層黨組織的權(quán)威，從擴(kuò)大黨內(nèi)民主著手，實(shí)行“兩票制”選村支書，把選舉村黨支部的提名權(quán)交給了村民群眾。又例如深圳大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選鎮(zhèn)長的制度創(chuàng)新，改變過去鎮(zhèn)長由黨委組織考察推薦的做法，把推薦鎮(zhèn)長的權(quán)利交給全鎮(zhèn)有選舉權(quán)的公民。這些都是在村民自治新形勢下，完善黨內(nèi)民主制度，理順黨政關(guān)系的有益嘗試。

　　四、結(jié)論

　　中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，即鄉(xiāng)-村政權(quán)并村的鄉(xiāng)（行政村）體制、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治模式。分析表明，原有的建立在單一集體經(jīng)濟(jì)體制之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新形勢。80年代以來，經(jīng)過撤社建鄉(xiāng)、政社分離、改隊(duì)為村等體制改革，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。這種新型政治關(guān)系是對傳統(tǒng)的全能主義政治的否定，是我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不斷完善的體現(xiàn)。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中，權(quán)力中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基本作用就是組織政府，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使公共權(quán)力的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國家基層行政的主渠道，其工作的效率直接制約著國家政令在農(nóng)村基層貫徹落實(shí)的實(shí)際效果�，F(xiàn)行的鄉(xiāng)政制度建設(shè)仍然滯后于形勢發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的不順，必然導(dǎo)致以黨代政的積弊的重現(xiàn)；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割，必然制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體施政能力和行政效率的提高；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的超編、機(jī)構(gòu)膨脹，必然加重國家財(cái)政以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
鄉(xiāng)-村關(guān)系的不順、黨群干群關(guān)系的緊張，既削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力和行政效能，也不利于村民自治制度的完善。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施政能力和行政效率是完善我國農(nóng)村基層治理體制的目標(biāo)。

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