對(duì)于西方主流思維定式徹底覺醒

　　我們正處于一個(gè)對(duì)主流經(jīng)濟(jì)理論充滿懷疑的時(shí)期，許多人質(zhì)疑以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)是否只是用來蒙蔽人們意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物。這些理論把無止境的商業(yè)貪婪和財(cái)富聚斂合法化，同時(shí)卻將社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)隨意轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。許多過去享有霸主地位的經(jīng)濟(jì)思維定式現(xiàn)在紛紛瓦解，比如金融市場(chǎng)中備受稱贊的信息效率理論。在國(guó)家出臺(tái)龐大的拯救經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及將眾多金融公司收為國(guó)有的背景下，以往占據(jù)主導(dǎo)地位的\"市場(chǎng)化加私有化\"的范式 (marketization-cum-privatization paradigm)（以下簡(jiǎn)稱\"市私\"范式）甚至也正迅速喪失其可信性。

　　\"市私\"這一范式的解體標(biāo)志著社會(huì)科學(xué)的一個(gè)重大分水嶺，這種思維定式不但曾經(jīng)限定了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)和福利政策的爭(zhēng)論，而且也束縛了東歐和中國(guó)過去幾十年對(duì)社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型的討論。鑒于經(jīng)濟(jì)政策制定的許多西方模式日趨式微，我們有必要放下過去那些常規(guī)的解釋說明，重新思考常規(guī)以外應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)變遷的方式，比如從中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　本期《近代中國(guó)》特刊收錄了幾位重要學(xué)者的研究成果：樊綱和胡永泰(Fan Gang and Wing Thye Woo)關(guān)于制度重建的戰(zhàn)略，王紹光(Wang Shaoguang)關(guān)于政策學(xué)習(xí)模式，以及黃宗智(Philip Huang)關(guān)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的迫切挑戰(zhàn)，這些研究成果為我們開辟了理解中國(guó)的新途徑。

　　我將在文中就這三篇文章所含的前提條件、研究方法以及對(duì)相關(guān)政策領(lǐng)域的引導(dǎo)作用進(jìn)行提煉并提出批評(píng)，指出有關(guān)改革決策的綜覽式模型(synoptic models)的缺陷，強(qiáng)調(diào)用注重過程、開放式的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法取而代之。我認(rèn)為，過去幾十年里，中國(guó)在制定經(jīng)濟(jì)政策方面之所以顯示出強(qiáng)大的適應(yīng)能力，關(guān)鍵在于把廣泛的政策試驗(yàn)和設(shè)定長(zhǎng)期政策重心(policy prioritization)這兩個(gè)方面以非同尋常的方式加以結(jié)合。這一做法是在層級(jí)分明的權(quán)威體制的陰影下實(shí)施的，可以簡(jiǎn)稱為\"有遠(yuǎn)見的反復(fù)試驗(yàn)\"。

　　鑒于目前中國(guó)和全球都迫切關(guān)注社會(huì)公正、社會(huì)參與及社會(huì)穩(wěn)定等問題，我將把一些源自歐洲大陸的理念注入關(guān)于修訂社會(huì)契約的討論中，這些理念主要建立于秩序自由主義(ordoliberalism)對(duì)社會(huì)問題的思考之上。雖然近幾十年來該理論被主流的自由市場(chǎng)主義棄置一邊，但正是憑借它才造就了歐洲福利國(guó)家。

　　通過對(duì)上述問題的討論我將在本文結(jié)尾提出我的主張，即在應(yīng)對(duì)政策制定過程的不確定性上，中國(guó)提供了一個(gè)全面而有益的范例，西方社會(huì)學(xué)家和政治家可以從它在經(jīng)濟(jì)體制和政策改革方面與眾不同的試驗(yàn)性做法中得到借鑒。與此同時(shí)，我建議為了推進(jìn)社會(huì)參與和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，中國(guó)的社會(huì)學(xué)家應(yīng)該把他們的注意力從\"市私\"范式轉(zhuǎn)移到那些被擱淺的社會(huì)理論和政策議題上來，這些理論和議題有助于構(gòu)建一個(gè)更加人道的社會(huì)，達(dá)成一個(gè)牢固的社會(huì)契約，以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)。

　　綜覽式模型在中國(guó)改革進(jìn)程中的局限性

　　我們?cè)撊绾握J(rèn)識(shí)并構(gòu)建中國(guó)改革過程的模型？樊綱和胡永泰對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中\(zhòng)"改革政策排序\"方法的批評(píng)無疑是有道理的。但大多數(shù)\"排序模型\"(sequencing models)都是以前社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型早期為背景制定的（樊和胡所引證的文章都出自 90年代早期或80年代），當(dāng)時(shí)對(duì)基本制度設(shè)計(jì)的爭(zhēng)論正塵囂甚上。從一開始就有人質(zhì)疑各種\"最優(yōu)排序\"模型對(duì)政策制定者行為的引導(dǎo)作用和實(shí)用性，因?yàn)檎�策制定者必須在一個(gè)變化莫測(cè)的環(huán)境中通過決議并常常只能退而求其次。[1]

　　更為重要的是，樊和胡所提出的\"平行推進(jìn)\"的方法(\"Parallel Partial Progression\")似乎跟排序模型有著同樣的根子上的弱點(diǎn)。樊和胡假定，政府在以\"優(yōu)化并統(tǒng)一政策及制度改革\"這一總體目標(biāo)下，能夠\"使不同機(jī)構(gòu)的改革相互協(xié)調(diào)一致。\"他們把政府視為一個(gè)超級(jí)協(xié)調(diào)者，希望政府能夠調(diào)和高度復(fù)雜的改革一攬子方案，但這種籠統(tǒng)的看法無法為建立一個(gè)解釋性、甚至是一個(gè)規(guī)范行為的模型提供堅(jiān)固的事實(shí)基礎(chǔ)。正如伯雷布魯克(Braybrooke)和林德布洛姆(Lindblom) (1963: 第3章) 指出的那樣，政策制定過程中所運(yùn)用的總覽式的、純理論的推理演繹方式是站不住腳的，因?yàn)樗鼈兪紫燃俣ㄑ芯空哒莆樟巳�部可供選擇的政策，其次，他們假定政策制定的終極目標(biāo)是明確并毫不動(dòng)搖的。然而，恰恰是在一個(gè)持續(xù)變化的政治經(jīng)濟(jì)背景下，在最不可預(yù)測(cè)和最苛刻的政策制定過程中，才能發(fā)現(xiàn)政策或制度改革的各種備選方案（Rodrik, 2007）。在政策制定者和社會(huì)學(xué)家對(duì)改革的\"終極目標(biāo)\"（100%\"總體\"和\"必要\"的改革）都還不明確的情況下，我們又何從獲知樊和胡所說的\"局部改革\" （占總體改革的20%）的內(nèi)容呢？\" 政治經(jīng)濟(jì)從\"狀態(tài)1\" 轉(zhuǎn)型到一個(gè)可以明確定義或令人滿意的\"狀態(tài)2\"，這種潛在性假設(shè)是有問題的，因?yàn)檫@種假設(shè)帶有目的論甚至是意識(shí)形態(tài)的偏見: 現(xiàn)在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家不正是以不可信的\"市私\"范式為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)的轉(zhuǎn)型狀況進(jìn)行評(píng)估的嗎？我們?nèi)绾蔚弥�這種范式現(xiàn)在是否可行并被未來的中國(guó)社會(huì)所接受呢？出于上述原因，這一轉(zhuǎn)型的范式已經(jīng)遭到嚴(yán)重批評(píng)(Carothers, 2002)，在政治學(xué)研究中也不再被廣泛應(yīng)用。

　　林德布洛姆（Lindblom）就政策研究提出一個(gè)中心觀點(diǎn), 這個(gè)觀點(diǎn)在近幾十年來憑借廣泛的實(shí)證研究獲得支持。他認(rèn)為政策總是\"在不斷地被制定并修定\"。政策制定是一個(gè)逐步接近人們所期望實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，在這個(gè)過程中，人們經(jīng)過反思不停修正自己的目標(biāo)\"(Lindblom, 1959: 86, 88)。在探討不確定情況下的政策選項(xiàng)時(shí)，樊和胡傾向于輕描淡寫其內(nèi)在的模糊性和不連貫性。

他們?cè)谖恼碌淖詈笠欢翁岬剑�如果�?qiáng)化整個(gè)改革一攬子方案的內(nèi)在統(tǒng)一性，就可以使研究變得更科學(xué)一些。按照林德布洛姆的觀點(diǎn)，這是\"科學(xué)地\"誤解了政策制定過程，忽視了改革議程錯(cuò)綜復(fù)雜的一面。制度改革和政策改革往往交織在一起, 體現(xiàn)了社會(huì)問題\"亂成一團(tuán)\" (Rittel and Webber, 1973; Ritchey, 2007)，在這種狀況下，政策干預(yù)的可行性和后果極難預(yù)料，加上部分決策者態(tài)度曖昧、優(yōu)柔寡斷、爭(zhēng)吵不修，干預(yù)和互動(dòng)過程中突發(fā)狀況，各種無法預(yù)見的反饋信息，以及不可預(yù)期的內(nèi)、外部的發(fā)展或沖擊，這些都可能在很短的時(shí)間內(nèi)迅速改變整個(gè)政策制定條件。

　　中國(guó)具體的改革試驗(yàn)很少具有整體配套改革的特征，而更多地是被描述為一種分期分批的改革過程，這種做法的好處不在于統(tǒng)一性而在于開放性，意料之外的、試驗(yàn)性的政策解決方案一旦出現(xiàn)就被立刻抓住。這種綜覽式和漸進(jìn)式政策制定過程之間的沖突在城市國(guó)企改革中表現(xiàn)得尤為明顯。中國(guó)的政治決策者早在80年代中期就意識(shí)到國(guó)企綜合配套改革(\"comprehensive complementary reform\")對(duì)于重建城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的必要性。為了同時(shí)解決企業(yè)、行政和社會(huì)保障等一系列相互牽連的問題，他們進(jìn)行了許多試點(diǎn)改革。盡管這些綜合配套改革試點(diǎn)的范圍很有限，但仍在改革一開始就受到阻礙，由此可見，\"統(tǒng)一配套\"的城市國(guó)企改革有多么復(fù)雜、昂貴和風(fēng)險(xiǎn)重重。

　　整個(gè)90年代，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)企在試驗(yàn)\"綜合配套改革\"的同時(shí)，國(guó)企債務(wù)卻在不斷增長(zhǎng)，因此很多人認(rèn)為這些試驗(yàn)都是失敗的。盡管如此，這些試驗(yàn)還是有助于政策制定者了解制度上、社會(huì)上和財(cái)政上最根本的迫切要求，發(fā)現(xiàn)國(guó)企改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，同時(shí)嘗試解決問題的不同做法。大范圍的反復(fù)試驗(yàn)有效地豐富和改變了從基層到中央的政策制定者和行政管理人員在制定經(jīng)濟(jì)政策方面的知識(shí)和技能。同時(shí)，大量增長(zhǎng)的私營(yíng)和跨國(guó)經(jīng)濟(jì)行為也對(duì)長(zhǎng)期的政策學(xué)習(xí)起到了極大的幫助作用，這些經(jīng)濟(jì)行為減輕了直接進(jìn)行國(guó)企改革對(duì)公共領(lǐng)域造成的壓力，從而為政策制定者提供了不斷調(diào)整適應(yīng)新形勢(shì)的有利環(huán)境。中國(guó)大規(guī)模綜合配套改革中政策調(diào)整的真正突破是在1992/93年（引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革），1997/98年（國(guó)企改革和金融業(yè)改革）以及2001/2年（外貿(mào)和投資自由化），這幾次大規(guī)模的改革決策都是在外部的壓力下（蘇聯(lián)解體、亞洲金融危機(jī)和加入世貿(mào)組織）由政府最高層推動(dòng)的，然而，從長(zhǎng)期局部政策試驗(yàn)中獲得的經(jīng)驗(yàn)才應(yīng)該是這些重大決策得以出臺(tái)的基礎(chǔ)。

　　總而言之，中國(guó)的政策制定者很早就明白，統(tǒng)一配套改革是解決國(guó)企改革中行政和社保問題的最佳途徑，但他們當(dāng)時(shí)不能，現(xiàn)在仍然無法就國(guó)企改制后期的措施、目標(biāo)、和議程達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，因?yàn)閷?duì)他們來說，徹底私有化既不是他們想要的也不是他們所能接受的。除了終極目標(biāo)之外，當(dāng)年政策制定者對(duì)如何進(jìn)行改革也沒有把握。他們不知道什么樣的政策能解決國(guó)企最緊迫的的問題，同時(shí)又不喪失對(duì)國(guó)企的控制。與勃烈日涅夫統(tǒng)治下的蘇聯(lián)不同，中國(guó)沒有因經(jīng)濟(jì)改革陷入僵局而裹足不前，中國(guó)的政策制定者依然進(jìn)行著不連貫，但卻有益的局部改革。最后，在外部事件的驅(qū)使下，他們抓住了改革的關(guān)鍵機(jī)遇。借助之前的政策試驗(yàn)，中國(guó)的決策者有足夠的信心決定哪些改革行得通，哪些該避免，他們有財(cái)力推行積極的財(cái)政政策，為國(guó)企改革的受損者提供一次性補(bǔ)償。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革所面臨的挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變幅度就像在既不知海水深淺也不明風(fēng)向的\"大海上重造一艘船\"（參見Elster, Offe and Preuss, 1998）。政策制定所處的環(huán)境總在不斷變化并難以預(yù)測(cè)，任何嘗試設(shè)計(jì)綜合改革一攬子方案的行為都要受制于這些因素，研究者對(duì)這一點(diǎn)必須有足夠的認(rèn)識(shí)。

　　中國(guó)制定政策的過程: 反復(fù)試驗(yàn)，不斷學(xué)習(xí)，持續(xù)調(diào)整

　　為了靈活應(yīng)對(duì)外界的不確定性，政治行為主體必須不斷嘗試各種方法、步驟和組織機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)具體環(huán)境，從而找出與可行性成本相符的適用政策。正如丹尼.羅德里克(Dani Rodrik) 所指出的那樣，\"理清政策制定過程\"是政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。成功的政策制定過程是\"找出政策活動(dòng)會(huì)帶來變化的領(lǐng)域。\" 由于所采用的政策類型必須倚賴國(guó)家的特殊環(huán)境，這大大限制了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)方案的普遍適用性 (Rodrik, 2007: 100, 104-5, 117)。政策制定過程應(yīng)該理解為一個(gè)開放的、深入調(diào)查研究的過程，在這個(gè)過程還中還應(yīng)該積極主動(dòng)揭示意外發(fā)現(xiàn)的事物，這樣才最有益于解決問題。

　　本刊中王紹光的文章就展示了這種政策制定過程對(duì)于解決農(nóng)村醫(yī)療問題的重要性。他恰當(dāng)?shù)刂赋鯸"中國(guó)政治體制的活力在于其不相信由來已久的\"放之四海而皆準(zhǔn)\"的實(shí)用主義原則。\" 他在文章中回顧了農(nóng)村醫(yī)療建設(shè)的特殊政策制定過程、制定者行為模式及各種方案的歷史演變，解釋了它們?cè)谥袊?guó)背景下形成和被認(rèn)可的原因。王紹光的文章提供了有力證據(jù)，證明自下而上注入政策的方式在中國(guó)政策制定過程中的重要性。從毛澤東時(shí)代到現(xiàn)階段，這種開放式的政策試驗(yàn)一直都推動(dòng)著政策制定過程。正是依靠這種驚人的歷史延續(xù)性，來自基層的認(rèn)識(shí)和反復(fù)試驗(yàn)在潛移默化中影響了國(guó)家農(nóng)村醫(yī)療政策的制定過程并使其合法化。

　　分散形成不同的政策選項(xiàng)為中國(guó)政策創(chuàng)新提供了重要的寶貴資源，這在上層機(jī)構(gòu)臃腫、中央集權(quán)的前蘇聯(lián)國(guó)家中從未實(shí)現(xiàn)過。中國(guó)之所以與蘇聯(lián)模式有明顯不同，主要是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的革命傳統(tǒng)，比如\"由點(diǎn)到面\"(from point to surface)的政策制定方法，或者\(yùn)"因地制宜\" (in accordance with local conditions) 的政策執(zhí)行方式，這些都是中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命勝利的關(guān)鍵手段，在經(jīng)濟(jì)改革和開放時(shí)期這些方法也發(fā)揮了重要作用(Heilmann, 2008a)。

　　研究政策學(xué)習(xí)最大的問題是這個(gè)過程基本上是無法觀察到的。研究人員推斷，隨著時(shí)間推移，政策制定者社群(policy community)改變討論的話題、轉(zhuǎn)變政策制定的內(nèi)容、認(rèn)知和標(biāo)準(zhǔn)，這些行為發(fā)生就表明政策學(xué)習(xí)正在進(jìn)行中。但這種觀察辦法主要靠事后分析判斷。通過對(duì)一些以試點(diǎn)、示范點(diǎn)、特區(qū)或試行條例為形式的政策試驗(yàn)進(jìn)行觀察，我們卻可以從\"正在進(jìn)行的政策制定過程\"中找出推進(jìn)適應(yīng)能力和學(xué)習(xí)能力的機(jī)制。政策學(xué)習(xí)屬于一種事后認(rèn)知范疇，它無法告訴我們是什么使得中國(guó)政策制定者較之其他國(guó)家更愿意接受基層形成的政策選項(xiàng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此在探究中國(guó)為何具有獨(dú)特而有力的制度和政策適應(yīng)能力時(shí)，與其說中國(guó)政策制定者具有超強(qiáng)認(rèn)知能力，不如用政策試驗(yàn)這種政策生成機(jī)制來解釋更有說服力。

　　正如王紹光所說，歷時(shí)性政策研究的一個(gè)極大優(yōu)點(diǎn)在于其研究方法的開放性和靈活性。如果有新的行動(dòng)主體、利害關(guān)系、意識(shí)形態(tài)或反饋信息加入游戲，政策過程分析就會(huì)提供一個(gè)發(fā)現(xiàn)和整合這些變化的相應(yīng)研究架構(gòu)，這種分析方法優(yōu)于那些預(yù)先設(shè)定、結(jié)構(gòu)繁瑣的制度政治經(jīng)濟(jì)模型。我們可以不去規(guī)定\"某項(xiàng)政策或制度改革后的最終狀況將是怎樣\"，因?yàn)榉治稣�策過程可以使研究者靈敏地感知到正在進(jìn)行的細(xì)微變化、超常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制、意想不到的互動(dòng)關(guān)系以及偶然出現(xiàn)的結(jié)果，同時(shí)也可以避免目的論的偏見（比如\"中國(guó)何時(shí)以及如何實(shí)現(xiàn)\"真正的\"市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或\"真正的\"民主？\"），這類偏頗的問題在有關(guān)中國(guó)轉(zhuǎn)型的社會(huì)學(xué)爭(zhēng)論中比比皆是[2]。

　　納西姆·塔雷伯(Nassim Taleb)指出，一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新能力不是因體制不同（市場(chǎng)或計(jì)劃，民主政治或獨(dú)裁主義）而有所不同，而是取決于這個(gè)國(guó)家為\"最大限度的反復(fù)試驗(yàn)\"所提供的機(jī)會(huì)(2008: xxi)。如果制定規(guī)則者樂于放手讓地方自己掘取新知識(shí)，此類試驗(yàn)就可以在非民主國(guó)家內(nèi)產(chǎn)生，在這方面中國(guó)做得尤其出色。而對(duì)于西方主流的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，放棄其非此即彼的歸類方式、一成不變的假設(shè)前提和所謂嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯磕Ｐ�，以開放的方式研究中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)，卻是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

　　需要說明一點(diǎn)，王紹光建議根據(jù)國(guó)家的適應(yīng)能力來給政治體制分類，這個(gè)依據(jù)是否有說服力？政策研究的一個(gè)原則就是把政治體制分解為政策子系統(tǒng)，其中各個(gè)政策子系統(tǒng)都具有迥異于其它子系統(tǒng)的運(yùn)行動(dòng)力（Howlett, Ramesh, and Perl, 2009）。所以我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)某些政策領(lǐng)域內(nèi)學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力特別強(qiáng)，比如外貿(mào)領(lǐng)域，但在反腐敗等其他一些領(lǐng)域，政策學(xué)習(xí)和解決問題卻長(zhǎng)期原地踏步。由于這種巨大的落差，當(dāng)代政策研究有一個(gè)核心經(jīng)驗(yàn)，即不把某個(gè)政策子系統(tǒng)的研究結(jié)果輕意推而廣之，從中得出有關(guān)整個(gè)政治體制的種種假設(shè)。

　　對(duì)體制的適應(yīng)能力最嚴(yán)峻的考驗(yàn)常常來自破壞性危機(jī)，在這類危機(jī)中，不但經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的學(xué)習(xí)能力，而且行政和制度的反應(yīng)能力、社會(huì)對(duì)政治體制的支持、包括現(xiàn)任政府都被擴(kuò)展到極致。危機(jī)可能動(dòng)搖社會(huì)根本的凝聚力，并同時(shí)打擊幾個(gè)重要的政策領(lǐng)域，中國(guó)富有創(chuàng)造性的政策制定過程在正常時(shí)期里卓有成效，而面對(duì)危機(jī)時(shí)，中國(guó)政府除此之外還有什么應(yīng)對(duì)方式，這還有待進(jìn)一步觀察。

　　分級(jí)制度投射在政策試驗(yàn)上的陰影

　　盡管王紹光強(qiáng)調(diào)了在農(nóng)村醫(yī)療問題中自下而上注入政策的重要性，但他同時(shí)也明確指出，如果沒有來自上級(jí)的支持，地方創(chuàng)新往往無路可走，或至少走不遠(yuǎn)。正如王紹光文章中所引用農(nóng)民的話\"上面不喊了，中間不管了，下邊就散了。\" 因此不應(yīng)低估上一級(jí)對(duì)地方試驗(yàn)的關(guān)注程度。上級(jí)的庇護(hù)和支持往往對(duì)保護(hù)和提高基層創(chuàng)新力有著決定性作用。最高層政策制定者提出寬泛的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，這常常為基層試驗(yàn)提供了合法性和回旋余地。只要政策工具符合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在講話、文件或發(fā)展規(guī)劃中所提出的工作重心，未經(jīng)批準(zhǔn)的政策試驗(yàn)就可以被當(dāng)做對(duì)政策工具的探求。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)保護(hù)也有權(quán)制止基層的政策創(chuàng)新，這往往取決于地方政策試驗(yàn)的結(jié)果對(duì)他們有多大好處。最重要的是，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在傳播基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)過程中扮演了把關(guān)者和提倡者的角色。因此中國(guó)在制定政策方面的適應(yīng)能力并不僅僅基于最大限度的反復(fù)進(jìn)行局部試驗(yàn)，更準(zhǔn)確地應(yīng)理解為在分級(jí)制度陰影下有遠(yuǎn)見的政策試驗(yàn)。這些試驗(yàn)服務(wù)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不斷提出又不停修改的政治議程。即便是最有膽識(shí)或最自私自利的基層官員，也從未完全擺脫這種分級(jí)制度的陰影。

　　對(duì)中國(guó)錯(cuò)綜復(fù)雜、模棱兩可的分級(jí)制度值得我們投入更多的思考。依照一個(gè)影響廣泛的說法，中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)被割裂為\"政治上集權(quán)\"和\"經(jīng)濟(jì)上分權(quán)\"（參見Huang, 1996; Cai and Treisman, 2006）兩個(gè)部分。用這種政治/經(jīng)濟(jì)二分法所建立的模式導(dǎo)致了在理解中央和地方互動(dòng)關(guān)系上爭(zhēng)議不斷。我認(rèn)為，在給中國(guó)套用西方聯(lián)邦制模式時(shí)，與其淡化分級(jí)制度中模棱兩可的部分，不如仔細(xì)考量分級(jí)結(jié)構(gòu)不同的作用 (Naughton, 2009)。

　　在有關(guān)分級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制一文中，弗里茨·沙普夫（Fritz Scharpf）將分級(jí)制度的結(jié)構(gòu)分為兩種截然不同的類型，這兩種類型在中國(guó)都能找到相應(yīng)的例子。第一種類型是自上而下的分層協(xié)調(diào)機(jī)制（比如蘇聯(lián)的中央計(jì)劃編制體制或中國(guó)共產(chǎn)黨自上而下的干部任免制度）具有上級(jí)直接強(qiáng)制干預(yù)和控制的特征，上級(jí)干預(yù)壓到下級(jí)優(yōu)先決定權(quán)。然而，這種嚴(yán)格的分級(jí)控制很少能真正實(shí)施，常常是限制在少數(shù)幾個(gè)政策領(lǐng)域內(nèi)，常常最后發(fā)展為周期性的政治運(yùn)動(dòng)和肅清運(yùn)動(dòng)。在中國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)，更為常見的是第二種強(qiáng)制性較弱的分級(jí)制結(jié)構(gòu)，這種權(quán)威體制只對(duì)下層施加間接的、不統(tǒng)一的制約，這種較弱的上級(jí)控制造成了基層擅自行動(dòng)、討價(jià)還價(jià)、違反法律法規(guī)、集體腐敗成風(fēng)。盡管如此，基層官員依然被無處不在的分級(jí)制度所包圍，動(dòng)則受到上級(jí)的干預(yù)。對(duì)于下級(jí)來說，他們始終處于分級(jí)制度的陰影之下（這里是指如果犯錯(cuò)就要受到上級(jí)制裁）。沙普夫說\"他們不是獨(dú)立的\"（Scharpf 1997: 197-198）。盡管這種建立在分級(jí)制上的權(quán)威不一定能實(shí)現(xiàn)有效控制，但它還是會(huì)影響人們的思維、行動(dòng)（比如官員會(huì)掂量是敷衍還是照辦上級(jí)命令），以及上下級(jí)之間或中央部委之間的互動(dòng)。我認(rèn)為，中國(guó)改革開放以來，不管經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限如何分散、地方官員如何不聽話，分級(jí)制度的陰影將繼續(xù)在中國(guó)政策制定者和行政管理者之間曖昧而搖擺不定的相互關(guān)系中起到?jīng)Q定性作用。

　　總而言之，地方政策創(chuàng)新是中國(guó)改革的重要基礎(chǔ)和機(jī)遇，但是地方政策試驗(yàn)在中國(guó)并不等于放任自流反復(fù)試驗(yàn)，或者隨心所欲擴(kuò)大政策范圍。確切地說，它是意圖明確的行為，是為正式出臺(tái)普遍適用的政策，甚至是為國(guó)家立法，提出可供選擇的新政策。在分級(jí)制度之下最大限度地進(jìn)行政策試驗(yàn)--這恰恰體現(xiàn)了地方積極性和中央決策之間的辯證作用，這讓中國(guó)從1978到2008年的經(jīng)濟(jì)治理在具有適應(yīng)能力的同時(shí)又富有創(chuàng)新性。

　　重新修訂社會(huì)契約--秩序自由主義的另一選擇

　　許多中國(guó)和美籍華裔的社會(huì)學(xué)家不滿足于提供數(shù)據(jù)、分析和論點(diǎn)，他們企圖通過自己的政策建議幫助解決迫切的政治，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，表達(dá)出強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。本刊所刊登的這些文章就是很好的樣本，它們體現(xiàn)了中國(guó)部分學(xué)者為緩解中國(guó)社會(huì)中弱勢(shì)團(tuán)體的困境所作的努力。他們所關(guān)注的問題有: 中國(guó)從事\"非正規(guī)經(jīng)濟(jì)\"人員的社會(huì)參與和社會(huì)保障問題（黃宗智）; 社會(huì)福利問題如中國(guó)農(nóng)村的基本醫(yī)療服務(wù)（王紹光）。

　　如何解決中國(guó)目前所面臨的社會(huì)問題，源自歐洲大陸有關(guān)社會(huì)契約和福利國(guó)家的理念也許可以帶來一些靈感。在\"市私\"范式最盛行的時(shí)期，為歐洲建立福利國(guó)家奠定基礎(chǔ)的社會(huì)思想家和他們的理論被擱置一邊。盡管如此，黃宗智仍然強(qiáng)調(diào)，在考量市場(chǎng)和國(guó)家間互動(dòng)關(guān)系時(shí)，這些理論提供了另一種可行性來源。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和金融的低迷時(shí)期，大政府干預(yù)市場(chǎng)和公司運(yùn)作是必要的。在這種背景下，凱恩斯主義被廣泛重新發(fā)現(xiàn)（Minsky, 1986 [2008]）。除了凱恩斯主義，我們還發(fā)現(xiàn)一個(gè)獨(dú)特的秩序自由主義（又被稱為弗萊堡學(xué)派），該學(xué)派主要流行于德國(guó)和瑞士，主張重組市場(chǎng)和國(guó)家行為，目的是維護(hù)長(zhǎng)期的社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和政治自由[3]。

　　與\"市私\"范式相反，秩序自由主義學(xué)派認(rèn)為一個(gè)有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是由政治塑造而成的，是人性化設(shè)計(jì)的結(jié)果，它由一個(gè)有權(quán)威但又有限的政府設(shè)立并受其保護(hù)。秩序自由主義主張，通過憲法和制度的事先約定，在國(guó)家和市場(chǎng)各自的周圍建立起一道堅(jiān)固的屏障，以使它們?cè)诟髯缘念I(lǐng)域內(nèi)盡可能發(fā)揮自己的特殊作用，同時(shí)保護(hù)它們的獨(dú)立完整性不受削弱。根據(jù)秩序自由主義的目標(biāo)，政府和市場(chǎng)既不能光顧自己私欲也不應(yīng)各自為政，它們最根本的作用在于保障人的尊嚴(yán)和自由，而這要建立在富裕、人權(quán)、社會(huì)參與及集體支撐的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)之上。秩序自由主義還認(rèn)為，市場(chǎng)在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)方面起著不可或缺的作用，但也不能指望市場(chǎng)為社會(huì)發(fā)展指明方向或目標(biāo)，這與\"市場(chǎng)化加私有化\"理論形成鮮明對(duì)照。

　　市場(chǎng)不能也不會(huì)使社會(huì)融合在一起，這是秩序自由主義的一個(gè)主要觀點(diǎn)，黃宗智對(duì)中國(guó)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)帶有警示作用的研究也印證了這樣的論點(diǎn)。到目前為止，政府的政策和官方的統(tǒng)計(jì)都沒能合理而穩(wěn)定地使處于不利地位的龐大非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)人群融入社會(huì)。這不單單是政府在制定政策方面一個(gè)明顯失職，同時(shí)也暴露了政策制定者長(zhǎng)期迷信遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的數(shù)量模型之后會(huì)變得多么盲目，無視并忽略社會(huì)重要群體和民間疾苦。

　　因?yàn)橹刃蜃杂芍髁x是中歐經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)崩潰所帶來的災(zāi)難性經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，所以它對(duì)政治經(jīng)濟(jì)的看法融合了市場(chǎng)失靈、政府垮臺(tái)、民眾苦難所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的時(shí)期，面對(duì)破壞性的經(jīng)濟(jì)打擊，對(duì)于一個(gè)幾十年支持弱勢(shì)群體的福利國(guó)家來說，促進(jìn)社會(huì)公正和社會(huì)包容也許是對(duì)抗社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)分裂最有效的緩沖器。在嚴(yán)重的危機(jī)面前，以往的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率無助于維護(hù)穩(wěn)定。短期的政府援救計(jì)劃不能補(bǔ)償過去幾十年里堆積的社會(huì)不公和社會(huì)對(duì)立局勢(shì)。

從秩序自由主義的角度來看， 福利國(guó)家是維持長(zhǎng)期社會(huì)公平、人權(quán)和政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要工具。即便是在壓力重重的時(shí)期，福利國(guó)家也能夠維護(hù)政治體制的合法性。在這方面，中歐和北歐有關(guān)社會(huì)公正和社會(huì)參與的觀點(diǎn)可以為中國(guó)提供切身的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　一部重新修訂的社會(huì)契約將會(huì)平衡物質(zhì)生活和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)參與和生態(tài)持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。

在應(yīng)對(duì)諸如社會(huì)分化、環(huán)境退化、人口老化等長(zhǎng)期挑戰(zhàn)時(shí)，國(guó)家的協(xié)調(diào)能力成為解決問題的關(guān)鍵。市場(chǎng)本身不會(huì)主動(dòng)遏制這些巨大的沖擊，但在資源配置方面，國(guó)家不可能做得比市場(chǎng)更好。為了超越市場(chǎng)原教旨主義和大政府干涉主義，現(xiàn)在應(yīng)該重新仔細(xì)審視包括秩序自由主義在內(nèi)的那些社會(huì)理論，他們?yōu)樵?1世紀(jì)重建政治經(jīng)濟(jì)和引進(jìn)牢固的社會(huì)契約提供了另一種理論基礎(chǔ)。

　　綜上所述，本文將中國(guó)不同尋常的政策制定方法描述為\"有遠(yuǎn)見的反復(fù)試驗(yàn)\" (foresighted tinkering)--通過不斷探索和試驗(yàn)新政策工具，尋求廣泛而長(zhǎng)期的政策重心--如果這種穩(wěn)定又靈活的管理方法能得以保持并不斷加以調(diào)整，這種方法可能會(huì)在接下來的幾年里成為中國(guó)巨大的優(yōu)勢(shì)。對(duì)西方的社會(huì)學(xué)家來說，現(xiàn)在是時(shí)候來認(rèn)真對(duì)待中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)了。以中國(guó)的政策制定過程為例，它偏離了壓縮社會(huì)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)數(shù)量模型，提供了全面認(rèn)識(shí)另一種解決問題機(jī)制的途徑，而這些機(jī)制可能有助于應(yīng)對(duì)大規(guī)模社會(huì)變遷。在一個(gè)極其不確定的環(huán)境下最大限度反復(fù)試驗(yàn)，同時(shí)不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分裂，讓決策過程公正而合理，這是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

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　　[1] 對(duì)此討論作出重要貢獻(xiàn)的喬治 羅蘭德（2000: 42-50）引介了各種改革排序的正規(guī)模型，指出設(shè)計(jì)這些模型的目的是為了清楚地回顧展現(xiàn)\"改革排序中所觀察到的規(guī)律性\"以及說明約束決策者的眾多因素。至于這些模型對(duì)政策制定者行為的引導(dǎo)作用卻沒有明確說明。

　　[2] 韓薄天在他的文章里, 嘗試將開放式的過程分析運(yùn)用在以政策試驗(yàn)為基礎(chǔ)的政策制定周期的研究上，參見Heilmann（2008b）

　　[3] 秩序自由主義早期代表人物有羅普凱（Roepke）、 ·歐肯（Eucken）、米勒-阿爾馬克（Mueller-Armack）和伯姆（Boehm）。

系統(tǒng)論述秩序自由主義的英語(yǔ)文獻(xiàn)見Peacock and Willgerodt, 1989; Koslowski, 2000; Hasse, 2008。

秩序自由主義的中文翻譯見Eucken, 2000; Herrmann-Pillath, 2002。

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