“省直管縣”是近年來我國財(cái)政管理體制改革的熱點(diǎn)話題。2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo)，由此這一話題的熱度更是大幅上揚(yáng)。所謂“省直管縣”財(cái)政管理體制是與“市管縣”財(cái)政管理體制相比較而言的一種財(cái)政管理體制，即省級(jí)直接管理地市與縣(市)財(cái)政，地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入的劃分，以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等都是省直接對(duì)地市和縣(市);地市沒有管理縣(市)財(cái)政的職能，不直接與縣(市)發(fā)生財(cái)政關(guān)系。本文分三部分：首先分改革開放前后30年，從財(cái)政管理體制演變看“省直管縣”改革;第二部分從政策背景、政策目標(biāo)、各地做法、效果反映等四方面對(duì)省直管縣財(cái)政管理改革試點(diǎn)進(jìn)行了考察;最后筆者以觀感的形式，分析了省直管縣財(cái)政管理改革的四點(diǎn)隱憂，由此提出了自己對(duì)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)和地方財(cái)政管理體制改革路徑兩方面的一些探索性思考想法。

　　一、從財(cái)政管理體制演變看“省直管縣”改革

　　(一)改革開放前30年

　　建國初期1949~1950年。中央高度集中財(cái)政體制。各級(jí)財(cái)政收入，全部歸中央，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，按照開支標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際支出憑證，逐級(jí)向上一級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)報(bào)銷。

　　1951~1953年。中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)財(cái)政。1951年，根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，全國實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)財(cái)政。

　　1953 ~1957年。中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政。1953年，中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政，增設(shè)市(縣)一級(jí)財(cái)政，市一級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政一樣，在財(cái)政體制上與省級(jí)財(cái)政發(fā)生關(guān)系，全國實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政。省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分，縣的各項(xiàng)收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算。

　　1958年~1959年。擴(kuò)大地方的權(quán)限。即中央企業(yè)下放給地方，收入歸地方，支出也相應(yīng)下放，實(shí)行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執(zhí)行了一年，而后改“總額分成、一年一變”的做法。

　　1961年~1966年。主要采取集中財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”、上下一本賬。

　　“十年動(dòng)亂”~改革開放。國家財(cái)政管理處于半計(jì)劃、半無政府狀態(tài)。1971年開始實(shí)行企業(yè)下放，財(cái)政收支實(shí)行大包干。

　　(二)改革開放后30年

　　1、1980 ~1993年：地方財(cái)政包干體制

　　從1980年起，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”(“分灶吃飯”)的財(cái)政體制。

　　主要內(nèi)容。劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍，中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央其他收入作為中央財(cái)政的固定收入;中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動(dòng)資金、國防費(fèi)、中央級(jí)的事業(yè)費(fèi)等由中央支出;地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財(cái)政的固定收入;地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動(dòng)資金、地方各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及行政費(fèi)等，由地方財(cái)政支出。在財(cái)政收支方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收支和關(guān)稅劃歸中央外，其余收支均由地方管理。

　　具體實(shí)施。大部分地區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，基本上按照利改稅第二步改革以后的稅種設(shè)置，按隸屬關(guān)系劃分中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支，根據(jù)地方的收支基數(shù)，計(jì)算確定地方新的收入分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額，一定五年不變。福建、廣東兩省實(shí)行“大包干”的體制。國務(wù)院決定從1980年起，福建省實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助、五年不變”;在廣東省實(shí)行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。

　　主要特點(diǎn)。(1)由過去全國“一灶吃飯”，改變?yōu)椤胺衷畛燥垺�，地方�?cái)政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變?yōu)楦鞯刈郧笃胶狻?2)各項(xiàng)財(cái)政支出，不再由中央歸口下達(dá)。(3)包干比例和補(bǔ)助數(shù)額改為一定五年不變。

　　“市管縣”體制。1982年開始推行。所謂“市管縣”財(cái)政管理體制即省首先與地市劃分事權(quán)，明確省與地市的支出責(zé)任，劃分省與地市的收入，確定省對(duì)地市的稅收返還;省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等直接對(duì)地市，不直接對(duì)縣(市);縣(市)級(jí)財(cái)政由地市直接管理;在省對(duì)地市財(cái)政體制框架下，確定市與縣(市)的財(cái)政體制，劃分地市與縣(市)事權(quán)和支出責(zé)任，明確各自的收入范圍;地市財(cái)政負(fù)責(zé)對(duì)縣(市)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)撥款、結(jié)算補(bǔ)助和預(yù)算資金調(diào)度。

　　問題及應(yīng)對(duì)變化。

“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高的問題，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。因此，從1988年起，國務(wù)院對(duì)收入上交較多的13個(gè)省、市，實(shí)行“財(cái)政包干、一定三年不變”的辦法，以調(diào)動(dòng)這些地方的積極性。

　　在此期間，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的實(shí)際情況，先后建立地區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，全國基本上形成了中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))五級(jí)財(cái)政。

　　在此期間，出現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政管理改革試點(diǎn)。

　　2、1994~至今：分稅制財(cái)政管理體制

　　從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

　　中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。

　　中央與地方收入的劃分。按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。

　　中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定 。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基數(shù)年核定，按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額。1993年中央凈上劃收入，全部返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行。原來中央撥給地方的各項(xiàng)�？�，該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)堋?/p>

　　(三)小結(jié)

　　從以上對(duì)我國`財(cái)政管理體制演變考察來看，雖然在改革開放前30年，在大部分時(shí)間里全國實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政，但省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分，縣的各項(xiàng)收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算，因此在改革開放前30年我國并未出現(xiàn)現(xiàn)在我們所談的完全意義上的“省直管縣”財(cái)政管理體制。在改革開放30年期間，主要從1992年起，全國陸續(xù)開始試點(diǎn)“省直管縣”財(cái)政管理改革。

　　二、省直管縣財(cái)政管理改革試點(diǎn)考察

　　山西省從1987年7月起，對(duì)雁北地區(qū)實(shí)行省直接對(duì)縣財(cái)政包干體制的試點(diǎn)(簡稱省管縣)，是我國最早進(jìn)行“省管縣”體制改革嘗試的地區(qū)。財(cái)政部資料顯示，從1992年起，全國13個(gè)省市已陸續(xù)開始試點(diǎn)。截至2004 年為止，全國36 個(gè)省區(qū)市中，除北京等4 個(gè)直轄市、大連等5 個(gè)計(jì)劃單列市從體制上本來就是“直管縣”外，其他27 個(gè)省區(qū)中，浙江、安徽、湖北、黑龍江、福建、海南、寧夏等7 個(gè)省區(qū)已實(shí)行“省直管縣”財(cái)政管理體制;河北、山西、江西、河南、云南等5個(gè)省從2005 年開始對(duì)部分縣試行“省直管縣”體制。2006年底，全國先后已有浙江、安徽、湖北、吉林等14個(gè)省(市、區(qū))實(shí)行了省直管縣財(cái)政管理體制。

　　(一)政策背景

　　我國省直管縣財(cái)政管理試點(diǎn)的政策背景有兩方面，即中央反映推動(dòng)和地方因素。其中地方的試點(diǎn)探索在前，中央反映在后，是地方試點(diǎn)帶動(dòng)中央反映，中央反映又鼓舞帶動(dòng)地方試點(diǎn)的積極性。

　　I、中央反映推動(dòng)

　　2005年全國財(cái)政工作會(huì)議要求完善省以下財(cái)政管理體制，試行省級(jí)直接對(duì)縣的管理。溫家寶總理在2005年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議和2006年全國農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上兩次提出，要推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。黨的十六屆五中全會(huì)在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出，要“理順省以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。

2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)即強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年2月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了2009年中央一號(hào)文件,即《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》。

　　2、地方動(dòng)因

　　主要因素：縣級(jí)財(cái)政困難�，F(xiàn)在各界認(rèn)為各省實(shí)行縣財(cái)省管試點(diǎn)的原因主要在于，縣(市)一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，絕大部分縣(市)依靠省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才能保證國家規(guī)定工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放。

　　“市管縣”體制弊端日益顯現(xiàn)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教授許安拓表示，現(xiàn)行的“市管縣”體制已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要�！笆泄芸h”模式削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市無法帶動(dòng)所轄縣發(fā)展。“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中。據(jù)了解，在“市管縣”的財(cái)政體制下，縣級(jí)地區(qū)容易“營養(yǎng)不良”，地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村，市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益上可能出現(xiàn)“市縣爭利”。

　　(二)政策目標(biāo)

　　如果說此前關(guān)于省直接管理縣財(cái)政改革的具體內(nèi)容或者說此項(xiàng)改革具體要達(dá)成什么樣的財(cái)政管理體制目標(biāo)還是“摸著石頭過河”，邊走邊看的話，那么，隨著2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》的公布，對(duì)這項(xiàng)改革試點(diǎn)不僅有了一個(gè)基本的時(shí)間表，更重要的是對(duì)其具體政策目標(biāo)有了明確的表述，現(xiàn)在各試點(diǎn)地區(qū)可以由此對(duì)照改進(jìn)，步調(diào)一致，達(dá)成一個(gè)相同的政策目標(biāo)。我國省直接管理縣財(cái)政改革的具體政策目標(biāo)就是財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見中提到的五方面主要內(nèi)容。

　　I、收支劃分

　　理順省與市、縣支出責(zé)任，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，劃分省與市、縣的收入范圍。

　　2、轉(zhuǎn)移支付

　　轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣;專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

　　3、財(cái)政預(yù)決算

　　市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

　　4、資金往來

　　建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級(jí)金庫報(bào)解財(cái)政庫款。

　　5、財(cái)政結(jié)算

　　年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間結(jié)算事項(xiàng)，通過省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款。

　　(三)各地做法

　　按照上述省管縣財(cái)政管理體制改革政策目標(biāo)做法，筆者認(rèn)為事實(shí)上已經(jīng)存在兩類：一類是4個(gè)直轄市，本來就是省管縣體制，完全程度還遠(yuǎn)超意見要求;一類是5個(gè)計(jì)劃單列市的情況，實(shí)質(zhì)程度基本相似。本文所談的是除上述兩類以外的情況。筆者選擇了浙江、江蘇、湖北、甘肅四個(gè)省區(qū)作為代表參考，浙江是全國公認(rèn)做得最徹底、成效最顯著，不能不談，江蘇代表東部、湖北代表中部、甘肅代表西部。

　　1、浙江經(jīng)驗(yàn)：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

　　雖然浙江省于1974年，建立地區(qū)(專署)財(cái)政;1986年，基本建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政，也形成了省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)財(cái)政。但浙江一直保留著原有“省管縣”的財(cái)政體制。主要方法是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺(tái)政策,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理范圍,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　最廣為人知的例子是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項(xiàng)管理權(quán)限、472項(xiàng)省級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以多種形式下放到義烏市，義烏被媒體譽(yù)為“全國權(quán)力最大縣”。主要內(nèi)容是下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，省對(duì)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，實(shí)行省縣二級(jí)財(cái)政體制，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　(1)獨(dú)特原因

　　筆者認(rèn)同浙江省財(cái)政稅務(wù)科學(xué)研究所吳云法認(rèn)為浙江省1953年以來一直延續(xù)省管縣財(cái)政體制的兩方面原因。

　　特殊省情。陸域面積僅大于寧夏和海南，是全國國土面積最小的省份之一，省級(jí)政府的行政權(quán)力覆蓋范圍相對(duì)較大，每個(gè)市(地)所轄的縣(市、區(qū))不太多。

　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。新中國成立以來，浙江作為海防前線，國家投資很小，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，市(地)經(jīng)濟(jì)總量也不大，實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)從某種意義上講是不得已而為之的選擇。

　　(2)特點(diǎn)

　　筆者查閱一些資料，認(rèn)為做為省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)的浙江經(jīng)驗(yàn)有以下四個(gè)特點(diǎn)。

　　保證省財(cái)力保障。省財(cái)政從1994年起對(duì)市、縣(市)財(cái)力增量集中了“兩個(gè)20%”，即地方財(cái)政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，但對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣適當(dāng)照顧，保證省有一定的調(diào)控能力，為堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制提供財(cái)力保障。

　　“抓兩頭、帶中間，分類指導(dǎo)”的管理方法。抓兩頭，即抓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣一頭和欠發(fā)達(dá)縣及貧困縣一頭。帶中間，即指帶動(dòng)介于二者之間的少數(shù)較發(fā)達(dá)縣。分類指導(dǎo)，即對(duì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)縣，欠發(fā)達(dá)和貧困縣兩類采取不同的工作方法和實(shí)行不同的財(cái)政政策。

　　市、縣(市)財(cái)政、地稅合署辦公的組織機(jī)構(gòu)。國稅機(jī)構(gòu)單獨(dú)分設(shè)并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);而財(cái)政與地稅保留一個(gè)黨組、兩套班子、兩塊牌子，各市(地)、縣(市)財(cái)政局局長仍兼任地稅局局長。

　　適當(dāng)處理省與市(地)、縣(市)的利益關(guān)系。浙江省對(duì)地級(jí)市利益格局作了適當(dāng)調(diào)整，使省管縣財(cái)政體制一直沿襲下來。

通過“三保三掛”、“三保三聯(lián)”財(cái)政政策。所謂“三保三掛”，即從1999年起，對(duì)衢州、舟山、麗水、金華4個(gè)地級(jí)市在“兩保兩掛”的基礎(chǔ)上增加“一保一掛”：一保所轄縣(市)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一掛城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi))，掛鉤比例為當(dāng)年全市范圍內(nèi)增收上繳省20%部分(環(huán)比)的25%。所謂“三保三聯(lián)”，即從1999年起，對(duì)杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺(tái)州6個(gè)市在“兩保兩聯(lián)”的基礎(chǔ)上增加“一保一聯(lián)”：一保所轄縣(市)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一聯(lián)城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi))，聯(lián)系比例為全市范圍內(nèi)增收上繳省20%(環(huán)比)的25%。浙江省11個(gè)市除寧波市因計(jì)劃單列外，全部都得到省財(cái)政資金支持，促進(jìn)了地級(jí)市的城市建設(shè)。通過撤縣(市)建區(qū)。如撤掉蕭山市、余杭市并入杭州市，撤掉黃巖市、椒江市并入臺(tái)州市等。

　　2、湖北省

　　從2004年起，全省所有的市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按省管縣(市)財(cái)政體制執(zhí)行，市不再新增集中縣(市)財(cái)力。湖北省實(shí)行省管縣(市)財(cái)政管理體制的改革內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：

　　(1)預(yù)算管理體制

　　暫不調(diào)整財(cái)政收支范圍，但對(duì)不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市、縣(市)收支范圍劃分，省財(cái)政予以規(guī)范和調(diào)整，即以2003年為基數(shù)，確保市、縣(市)雙方既得利益，由省直接計(jì)算到市(縣)。

　　(2)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)補(bǔ)助資金

　　省對(duì)下各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配到縣(市);省財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金由財(cái)政廳會(huì)同省有關(guān)部門直接分配下達(dá)到縣(市)，同時(shí)抄送市(州)財(cái)政及有關(guān)部門。

　　(3)財(cái)政結(jié)算

　　每年年終，省財(cái)政按照財(cái)政體制和有關(guān)政策規(guī)定，將結(jié)算表格及相關(guān)結(jié)算對(duì)賬數(shù)據(jù)直接下達(dá)到市、縣(市)，直接與縣(市)財(cái)政辦理結(jié)算，結(jié)算結(jié)果抄送市財(cái)政。

　　(4)收入報(bào)解及資金調(diào)度

　　各市、縣(市)國庫根據(jù)財(cái)政體制規(guī)定，直接對(duì)中央、省報(bào)解財(cái)政收入。同時(shí)，省財(cái)政直接確定各縣(市)的資金留解比例，在資金調(diào)度上由省財(cái)政直接撥付到縣(市)。

　　(5)債務(wù)舉借和償還

　　2003年底以前的政府和財(cái)政部門舉借的債務(wù)不再重新辦理手續(xù)，由市、縣(市)財(cái)政分別按規(guī)定歸還省財(cái)政。從2004年起，各市、縣(市)經(jīng)批準(zhǔn)舉借的債務(wù)，分別由市、縣(市)財(cái)政直接向省財(cái)政辦理有關(guān)手續(xù)并承諾償還。

　　3、江蘇省

　　根據(jù)2007年3月26日“省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知”省直管縣財(cái)政管理體制改革包括以下幾方面。

　　(1)財(cái)政體制關(guān)系

　　省直管縣財(cái)政管理體制范圍。原實(shí)行省直接對(duì)市的財(cái)政管理體制不變;原市轄區(qū)及由縣(市)成建制改成的區(qū)納入市財(cái)政直接管理;原由市財(cái)政直接管理的縣(市)，改為實(shí)行省直管縣(市)的財(cái)政管理體制，省財(cái)政直管13個(gè)市和52個(gè)縣(市)。

　　統(tǒng)一收支劃分。除省級(jí)收入外，市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政收入，按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)”的要求，明確市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。對(duì)市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政收支劃分不符合要求的，由省財(cái)政予以調(diào)整。

　　劃轉(zhuǎn)基數(shù)。改革前各市對(duì)所屬縣(市)的財(cái)政體制性集中和財(cái)力補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣(市)共同確認(rèn)后，按省財(cái)政廳要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項(xiàng)稅收返還數(shù)等按實(shí)際計(jì)算確定。

　　(2)財(cái)政預(yù)決算制度

　　取消市與縣(市)之間的現(xiàn)行預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財(cái)政預(yù)決算制度。

　　(一)各自確定收支預(yù)算。(二)統(tǒng)一直接辦理結(jié)算。(三)直接報(bào)送財(cái)政報(bào)表。各縣(市)有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在市財(cái)政局。

　　(3)財(cái)政往來管理制度

　　取消市與縣(市)之間的財(cái)政往來制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財(cái)政往來制度。

　　(一)直接報(bào)解財(cái)政收入。各市、縣(市)財(cái)政收入金庫留解比例由省財(cái)政廳直接確定。

　　(二)直接下達(dá)專項(xiàng)資金。市原對(duì)縣(市)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助通過省財(cái)政下達(dá)到縣(市)。

　　(三)直接辦理資金調(diào)度。市、縣(市)之間原財(cái)政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　(4)分配制度

　　省級(jí)在對(duì)縣(市)安排項(xiàng)目資金或出臺(tái)政策時(shí)，一般不要求市級(jí)配套;市對(duì)縣(市)不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級(jí)配套資金。各市對(duì)縣(市)出臺(tái)增加支出政策時(shí)要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。

　　(5)發(fā)揮省級(jí)財(cái)政調(diào)節(jié)作用

　　兼顧由經(jīng)濟(jì)薄弱縣(市)成建制改成的區(qū)，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。適當(dāng)保留市財(cái)政對(duì)縣(市)財(cái)政監(jiān)督指導(dǎo)等職能，繼續(xù)發(fā)揮市級(jí)財(cái)政支持縣域發(fā)展的作用。

　　4、甘肅省

　　2007年， 2007年7月1日起，在敦煌、會(huì)寧、民勤等16個(gè)縣市進(jìn)行“省直管縣”試點(diǎn)，對(duì)各試點(diǎn)縣市收入考核、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、資金補(bǔ)助、資金結(jié)算等事項(xiàng)，由省財(cái)政直接管理到縣。

　　從以上較具代表性的四個(gè)省改革試點(diǎn)做法，對(duì)照財(cái)政部意見，來大致比較，在改革的完全程度和具體措施的翔實(shí)程度方面，浙江肯定最好;就分別代表東部、中部、西部的江蘇、湖北、甘肅而言，似乎這里也存在一個(gè)同樣的東中西的差距問題。

　　(四)效果反映

　　從目前各試點(diǎn)省區(qū)效果反映，經(jīng)媒體報(bào)道所公開的情況來看，都是積極的方面，主要集中體現(xiàn)在如下三點(diǎn)。

　　1、縣級(jí)財(cái)政整體狀況有所好轉(zhuǎn)

　　實(shí)行財(cái)政直管后，各地縣級(jí)財(cái)政整體狀況有所好轉(zhuǎn)。如江西反應(yīng)提高了縣級(jí)財(cái)政保障能力，公共財(cái)政的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大;湖北自對(duì)52個(gè)縣市逐步推行財(cái)政省直管以來縣級(jí)一般預(yù)算收入逐年增加;浙江省管縣財(cái)政體制使省級(jí)財(cái)政增加了對(duì)欠發(fā)達(dá)縣(市)轉(zhuǎn)移支付的力度，改善了欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)財(cái)政狀況。

　　2、利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”正是浙江省管縣財(cái)政體制改革的主要初衷，效果最為明顯。2002年浙江省有24個(gè)縣(市)進(jìn)入全國百強(qiáng)縣(市)，總數(shù)列全國第一，2003年，浙江省進(jìn)入全國百強(qiáng)縣(市)行列的達(dá)到27個(gè)，占百強(qiáng)縣(市)的1/4還多，2003年全省58個(gè)縣(市)，除慶元縣財(cái)政收入為9596萬元之外，全部進(jìn)入億元縣(市)行列。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢上揚(yáng)，多項(xiàng)指標(biāo)增速首次超過全省平均水平，對(duì)全省GDP增長的貢獻(xiàn)率接近60%。

　　3、提高整體行政效率

　　這一點(diǎn)最容易理解。省管縣財(cái)政體制，減去了市一級(jí)，省與縣的信息溝通，各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)，都要比市管縣相對(duì)要快、要有效。

　　三、觀感探索

　　以上主要是對(duì)至今我國省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)的整體考察和初略分析，正如我國其它改革一樣，我國省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)注定不會(huì)一直面對(duì)鮮花滿地，而且由于我國改革的漸進(jìn)性特點(diǎn)，更注定了我國許多改革一路走來，磕磕絆絆。我想我國省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)大概也難以獨(dú)善其身。下面就是筆者在這方面的進(jìn)一步探索思考。

　　(一)四大隱憂

　　1、兩個(gè)“婆婆”之憂

　　目前，大多數(shù)省份的省管縣財(cái)政管理方式都處于“雙軌”運(yùn)行狀態(tài)，即省管與市管兼有。比如：湖北省《省管縣財(cái)政體制下進(jìn)一步理順省市縣關(guān)系的意見》，要求理順省市縣的關(guān)系，賦予市級(jí)財(cái)政必要的管理權(quán)限，以充分調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政管理的積極性。要求“除省財(cái)政直接對(duì)縣(市)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、貸款資金管理外，市財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)縣(市)財(cái)政收入管理、財(cái)政支出管理、財(cái)政政策和制度管理、綜合性工作管理等”。比如,一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少;一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”,擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”,工作程序重疊,難度加大�？h財(cái)政受到省市財(cái)政的雙重管理，除行政成本增加外，分配自主權(quán)也受到很大制約。

　　2、“市刮縣”變“省刮縣”之憂

　　我們知道市管縣財(cái)政最為人詬病的就是所謂 ‘市刮縣’。如湖北一份資料顯示，2003年，除武漢市外，湖北全省各市州以截留等方式從縣市“集中”資金幾億元;越是貧困的地級(jí)市，此類情況越嚴(yán)重。但正如一些學(xué)者所提出 “只談?wù)撠?cái)政‘市刮縣’，以后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)‘省刮縣’?的疑問。由于經(jīng)歷太多改革結(jié)果與初衷違背甚至走向反面的案例，筆者認(rèn)為這種疑問絕非空穴來風(fēng)，最直接的原因在于我國各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)沒有區(qū)分，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)�！卑创艘�(guī)定，目前三級(jí)半政府,即省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地市級(jí)政府和縣級(jí)政府事權(quán)等同。

　　3、行政管理與財(cái)政管理錯(cuò)位之憂

　　財(cái)政體制上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里;行政婆婆“市”，財(cái)政婆婆“省”各管一攤，必然導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)�產(chǎn)生矛盾和沖突。

　　4、管理幅度過寬之憂

　　正如上面提到浙江“省管縣”財(cái)政體制改革最為成功的兩方面原因首先就說到浙江省小縣少的特殊省情。但我國絕大多數(shù)省份而言，管轄地域較廣，縣(市)數(shù)量較多，因此實(shí)行“省管縣”后，可能面臨省級(jí)管理幅度過寬的問題，對(duì)于擁有上百個(gè)縣級(jí)單位的大省來說，尤為如此。

　　(二)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)探尋

　　由上，我想我國地方財(cái)政管理體制改革思路和目標(biāo)到底應(yīng)該怎樣設(shè)置，真的就是“管字當(dāng)頭”嗎?具體就縣級(jí)財(cái)政而言，從“市”到“省”管,如此變化，真有實(shí)質(zhì)的改變嗎?!

　　1、主要借鑒

　　(1)聯(lián)邦制美國

　　美國實(shí)行聯(lián)邦制，政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層次，各級(jí)政府都有明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)行分別立法、財(cái)源共享和分率計(jì)征的財(cái)權(quán)劃分方式。美國聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府都有各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系，享受各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)、稅款征收管理的權(quán)利。三級(jí)政府各自行使歸屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán)，美國形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度并存的格局。各級(jí)政府都有一些屬于自身的稅種，且各級(jí)政府都有自己的主體稅種。聯(lián)邦政府的主要稅種有：個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、關(guān)稅和贈(zèng)予稅，其中以個(gè)人所得稅為主體稅種;州政府的主要稅種有銷售稅、州的個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅等，其中以銷售稅為主體稅種;地方政府的主要稅種有財(cái)產(chǎn)稅、地方政府的銷售稅、個(gè)人所得稅等，其中以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。各級(jí)政府也同時(shí)采用共享稅源、稅率分享的形式來劃分稅收收入。

　　(2)單一制日本

　　日本是單一制國家，日本現(xiàn)行的中央與地方事權(quán)劃分大致為：國防和外交由中央負(fù)責(zé);消防、港口、城市規(guī)劃和住宅等由地方負(fù)責(zé);公路、河流、教育、社會(huì)福 利、勞動(dòng)、衛(wèi)生、工商農(nóng)林行政等大多數(shù)行政事務(wù)則由中央與地方共同負(fù)責(zé)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　從財(cái)權(quán)劃分看，日本實(shí)行財(cái)政立法權(quán)集中，執(zhí)行權(quán)分散，財(cái)政收入集中， 支出使用相對(duì)分散的制度。中央與地方收入劃分的特點(diǎn)有兩個(gè)：一是中央財(cái)政的集中度較高，國稅的稅源大、范圍廣，地方稅則相反;二是日本中央稅與地方稅的劃分由國會(huì)負(fù)責(zé)，主要地方稅的設(shè)置和稅率由國家法律確定。國稅由大藏省所屬國稅局負(fù)責(zé)征收，地方稅分都道府縣和市町村稅，分別由本級(jí)財(cái)政局下屬的稅務(wù)部門征收。中央、都道府縣和市町村三級(jí)財(cái)政都有自己的主體稅。中央財(cái)政的主體稅種是個(gè)人所得稅、法人所得稅;都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅;市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。收入集中于中央，支出大部分落在地方，地方財(cái)政收入在很大程度上依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。中央政府對(duì)地方事權(quán)范圍的事務(wù)，可以通過提供經(jīng)費(fèi)進(jìn)行干預(yù)，并引導(dǎo)、糾正、調(diào)控地方政府的支出活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)。

　　2、地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)

　　我們從上述看到無論是聯(lián)邦制的美國還是單一制的日本，有兩個(gè)基本共同點(diǎn)：各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立。其實(shí)這也是世界絕大多數(shù)國家構(gòu)建地方財(cái)政管理體制普遍遵行的基本準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為，我國若要建立真正的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制，于地方財(cái)政管理體制而言，應(yīng)同樣遵循此準(zhǔn)則，任何的改革設(shè)想都應(yīng)逐步趨向?qū)崿F(xiàn)此準(zhǔn)則，而不是背離。這也正是我國地方財(cái)政管理體制改革所應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)，即我國地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)應(yīng)是：各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理體制。

　　3、省直管縣：基于最終目標(biāo)的客觀評(píng)判

　　上述我們知道縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立才是改革方向，無論此前的“市管縣”還是現(xiàn)在政府推動(dòng)的“省管縣”，共同思路都在一個(gè)“管”字。因此從縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立的改革目標(biāo)方向來說，目前的“省管縣”注定是一過渡政策，是暫時(shí)權(quán)宜性政策。

　　(三)地方財(cái)政管理體制改革路徑探尋

　　從以上考察分析思考，筆者就達(dá)成：“各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理體制”這一我國地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)，探尋了遞進(jìn)相連的三條路徑，并提出進(jìn)一步改革的三方面具體政策建議。

　　1、路徑探尋

　　(1)從財(cái)政直管到行政直管

　　行政直管方面目前中央政策已經(jīng)有所體現(xiàn)。2009年初，中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中組部2009年4月12日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》明確提出，縣委書記的選拔任用，按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。

要求2009年上半年，各地建立制度，落實(shí)。在《規(guī)定》發(fā)布前，有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級(jí)黨委常委會(huì)研究決定縣委書記的選拔任用。2009年7月前，云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求，規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報(bào)經(jīng)省委常委會(huì)議審議。

　　(2)從行政直管到行政自治

　　行政自治即“地方自治”是我國民主發(fā)展的必然要求�？h級(jí)財(cái)政要做到相對(duì)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)“縣級(jí)地方自治才能真正得到切實(shí)保障。

　　(3)從行政自治到財(cái)政獨(dú)立

　　“財(cái)政獨(dú)立”即真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”。

　　2、具體建議

　　(1)劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)

　　依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)明確省、市(地)、縣的收入支出范圍。目前可開展如下改革試點(diǎn)：進(jìn)一步開展現(xiàn)行分稅制體制改革，首先調(diào)整中央地方共享稅地方政府的分成比例;進(jìn)而明確中央、省、縣各級(jí)政府(財(cái)政)中的主體稅種;總結(jié)現(xiàn)在地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃地方政府稅收立法權(quán)和發(fā)債權(quán)的立法。

　　(2)啟動(dòng)行政體制改革配套

　　有些理論研究部門的專家學(xué)者提出了“撤銷市一級(jí)，或把市一級(jí)改為派出機(jī)構(gòu)”;“增省撤市，設(shè)立中央、省、縣三級(jí)政府”;“虛市弱鄉(xiāng)，把地級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別作為省、縣的派出機(jī)構(gòu)”等等諸如此類觸及行政體制改革的設(shè)想。筆者認(rèn)為應(yīng)該：增省級(jí)(包括省、中央直轄市等)、市縣分立、鄉(xiāng)改縣的辦事處，設(shè)立中央、省區(qū)直轄市、縣市三級(jí)政府;依法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn);省可設(shè)省轄市。

　　(3)啟動(dòng)地方自治試點(diǎn)

　　可以縣級(jí)自治開始，中央可特別授權(quán)在目前“省管縣”財(cái)政體制改革成效顯著的浙江開始此項(xiàng)試點(diǎn)。

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