“國民”是國家的成員，即具有國籍的人。在歷史上，各種類型的國家中的所有成員都是國民。所以，國家一產(chǎn)生，國民就產(chǎn)生了。只要有國家存在，就有國民存在。

　　公民身份則不同。公民雖然是國家成員，但并非所有國家的成員都是公民，公民是具有平等的權(quán)利義務(wù)的國家成員，是國家的主人。所以只有在民主的國家里，其成員才會(huì)成為公民。在專制制度下，絕大多數(shù)國家成員只是被統(tǒng)治者，不享受平等的政治權(quán)利。他們只是國民，不是公民。民主國家是公民的自治團(tuán)體，其成員與其他成員具有平等的政治地位，他們不僅是被統(tǒng)治者，還是統(tǒng)治者。這樣的國民就是公民。所以在現(xiàn)代民主國家，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)一個(gè)人是某個(gè)國家成員時(shí)，稱他為國民；
當(dāng)強(qiáng)調(diào)其政治法律地位時(shí)，稱其為公民。

　　公民身份產(chǎn)生后的很長一段時(shí)間里，并不是所有國民都能享有這種身份，比如在古代希臘羅馬城邦時(shí)代，生活在國家中的一部分人才是公民，也只有他們才屬于國家成員。那個(gè)時(shí)候，奴隸、外邦人和婦女都沒有公民身份。歷史上有過貴族民主國家，在那里，只有少量的貴族才是公民，其他占人口大多數(shù)的平民沒有公民身份。到19世紀(jì)，西方國家的公民資格還受到財(cái)產(chǎn)、種族、性別等條件的限制，擁有一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)的白種男人才能成為公民，享有政治權(quán)利，其他人只是國民。

　　隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人與人的關(guān)系越來越平等，普通民眾的社會(huì)地位不斷上升，公民的范圍也越來越擴(kuò)大，由富人到窮人，由白人到黑人，由男人到女人，由少數(shù)人到多數(shù)人，最后直到全體國民都成為公民。在西方發(fā)達(dá)國家，占人口半數(shù)的婦女是在19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期才逐漸獲得公民權(quán)，她們是最后獲得公民權(quán)的社會(huì)群體。所以，公民權(quán)的普遍化，是個(gè)漫長的歷史過程，是人類取得的最重要的進(jìn)步之一。如今我們每個(gè)人一出生就有了公民資格，國民與公民身份重合為一，這是現(xiàn)代人類政治進(jìn)步的成果，我們應(yīng)該珍惜。

　　在我們的政治術(shù)語中，“人民”概念有特定的含義，它往往和“敵人”相對(duì)。它是根據(jù)一個(gè)人的政治態(tài)度和政治立場對(duì)公民進(jìn)行的劃分。在不同歷史時(shí)期，“人民”的范圍不同。比如在建國之初，“人民”的范圍包括了民族資產(chǎn)階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)；
而現(xiàn)階段，我們國家的“人民”是指“全體社會(huì)主義勞動(dòng)者，擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者”。

　　在過去的革命年代以及后來的和平年代，有很長一段時(shí)間，由于受階級(jí)斗爭觀念的影響，曾經(jīng)特別強(qiáng)調(diào)公民內(nèi)部的敵我之分，階級(jí)陣線之分，意識(shí)形態(tài)之分，政治黨派之分，結(jié)果往往用人民概念取代公民概念。只要不屬于“人民”的范疇，便不承認(rèn)其有任何合法權(quán)利，甚至不被當(dāng)作人來對(duì)待。在現(xiàn)代民主政治和法治社會(huì)里，使用的最多的是公民概念，這個(gè)概念在政治立場和意識(shí)形態(tài)方面是中性的，無論一個(gè)人的政治立場和態(tài)度如何，黨派特征怎樣，只要具有公民身份，就是國家的主人，是國家內(nèi)平等的一員，其權(quán)利受法律的保護(hù)。

　　所以，公民主要是法律概念。一個(gè)人的公民身份和他道德上的“好壞”、政治上的“敵我”沒有關(guān)系，而只和國籍相關(guān)。也就是說，公民的范圍要比人民大，既包括你心目中的“好人”，也包括你心目中的“壞人”；
既包括了你的“朋友”，也包括了你的“敵人”。這意味著，即使你認(rèn)為某個(gè)人是“壞人”或“敵人”，但要記住，他也與你一樣是公民。

　　這樣，我們就該知道，應(yīng)該怎樣對(duì)待公民中的“壞人”或者“敵人”。

　　對(duì)于公民的理解不能脫離憲法和法律。“敵人”或者“壞人”只要具有中國國籍也是中國公民，盡管政治態(tài)度和政治立場不同，但是只要他們的權(quán)利沒有被法律剝奪，就應(yīng)該得到尊重和保護(hù)。比如服刑的犯人，其人身自由已被依法剝奪，但是只要未被剝奪政治權(quán)利，在服刑期間就仍然享有選舉權(quán)等政治權(quán)利，而諸如人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、宗教信仰權(quán)等其他合法權(quán)利，也仍然受法律的保護(hù)。我們不能任意侮辱、打罵他們，不能非法剝奪他們的財(cái)產(chǎn)，也不能禁止他們的宗教信仰。

　　在我們的日常語言中，人民往往是一個(gè)模糊的整體概念，它的構(gòu)成不是可以統(tǒng)計(jì)的個(gè)人，外緣也是不確定的。當(dāng)我們說“人民的愿望”、“得到廣大人民的支持”、“代表廣大人民利益”的時(shí)候，并不是準(zhǔn)確的數(shù)量統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，而是一個(gè)籠統(tǒng)的估計(jì)。所以，任何人都可以說自己代表了“人民”。人民的利益很容易被冒充，人民的愿望很容易被強(qiáng)奸。公民是指具體的具有公民資格的個(gè)人，以及由公民組成的集合體。正因?yàn)槿绱�，我們不能說“公民的愿望”、“代表公民”等，而只能說，哪個(gè)公民、哪些公民或百分之幾的公民有如此的愿望，某項(xiàng)政策得到百分之幾的公民的支持等等。

　　“群眾”概念在我們的政治生活中更為流行，但它并不是一個(gè)規(guī)范的法律概念。也就是說，在現(xiàn)代民主政治生活中，或在法律上，并沒有確認(rèn)一個(gè)被稱為“群眾”的社會(huì)群體，使其與其他群體有不同的權(quán)利義務(wù)。在我們當(dāng)前的政治生活中，人們習(xí)慣于用它來指不擔(dān)任國家公職的公民，是與干部（官員）相對(duì)的社會(huì)群體。有的場合，上級(jí)將下級(jí)（包括干部）稱為群眾，共產(chǎn)黨員將黨外人士稱為群眾等等。

　　在近幾十年特定的政治環(huán)境下，“群眾”被視為與在上者相對(duì)的在下者，處于被領(lǐng)導(dǎo)、受關(guān)照、受重視的地位，而不是平等的國家的主人。這樣一種“群眾”概念是特殊歷史條件的產(chǎn)物，它本身即帶有臣民觀念的因素。隨著公民意識(shí)的增長，公民文化的成熟，民主制度的建立，“群眾”概念在大多數(shù)場合，應(yīng)該由公民、選民或納稅人的概念所取代。

　　在一些人的觀念中，群眾是“普通公民”，干部是“特殊公民”，這是不恰當(dāng)?shù)摹８刹吭诠�民的身份上和大家是一樣的，即使是政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人，在公民的權(quán)利、義務(wù)方面和“群眾”也是一樣的，并不享有特權(quán)，也不因自己的公職而成為“特殊公民”。當(dāng)然，如果他是以國家公職身份進(jìn)行活動(dòng)，則會(huì)享有一些由公職而來的特殊權(quán)利，但這些權(quán)利是以法律規(guī)定為限的，只以其職位有關(guān)，而與具體個(gè)人無關(guān)。就公民的基本權(quán)利義務(wù)而言，他們與普通民眾是平等的。他們不能從事法定的權(quán)限之外的活動(dòng)，否則也將受到法律的制裁。

　　許多人擔(dān)任了國家公職后，就自以為高高在上，以居高臨下的態(tài)度對(duì)待“群眾”，將“干群關(guān)系”視為上下關(guān)系，這是一種顛倒。實(shí)際上，國家公職人員只是公民的公仆，被他們視為“群眾”的那些人才是國家的主人。在具體事務(wù)上，干部似乎是發(fā)號(hào)施令者，但他們的權(quán)力卻源于公民的授予。他們雖然發(fā)號(hào)施令，但他們只能表達(dá)法律的意志，而不是個(gè)人意志；
雖然單個(gè)公民受他們領(lǐng)導(dǎo)，聽他們指揮，但他們必須服從公民集體的權(quán)威。

　　如果把國家比作一個(gè)大的股份公司，他們只是經(jīng)理階層、管理階層，每個(gè)公民都是公司的股東。也許有些人會(huì)以為自己的職務(wù)是“上級(jí)”任命的，可是仔細(xì)想一想，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)：他的上級(jí)，他的上級(jí)的上級(jí)，直到最高的“上級(jí)”，其權(quán)力仍然是經(jīng)過人民代表大會(huì)選舉或任命的，他的“上級(jí)”任命他的權(quán)力也是公民授予的。因此，公民實(shí)際上是國家權(quán)力的源泉。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，所有國家公職人員都應(yīng)當(dāng)虛心做“人民的公仆”，不僅要克盡職守，為公眾服務(wù)，并且要接受公眾的監(jiān)督

　　本文為作者編著的《中國公民讀本》（天津教育出版社2006年）的一部分，儲(chǔ)智勇提供了部分初稿。

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