一、行政文化的政治文化屬性

　　學術(shù)界對行政文化發(fā)生興趣，不過是近幾年的事情。研究伊始，論者即把行政文化的學術(shù)定位提得很高。從現(xiàn)代行為學的層面看，行政文化被視為行政行為的深層結(jié)構(gòu)；
從行政管理學的層面看，行政文化則是行政管理的精神內(nèi)核，具有穩(wěn)定管理秩序、變革行政系統(tǒng)，在管理過程中起到規(guī)范、引導或調(diào)整行政選擇和行為的作用。因而總的來看，行政文化對行政管理即政府行政行為的影響是深刻而又久遠的。假若從行政發(fā)展的層面看，行政文化的作用和影響更是至為緊要。如果說，行政文化與行政模式互為因果，人類社會的行政管理表現(xiàn)為一個不斷更新和發(fā)展的過程，那么，行政文化實際構(gòu)成了行政發(fā)展的前提條件，是促進或阻滯行政發(fā)展的深層因素。

　　關(guān)于行政文化的含義，目前學術(shù)界尚無定論，擇其大要，主要有三種觀點。

　　（一）行政文化是由國家行政組織的物質(zhì)設(shè)施、組織制度和行政組織及人員所應共同具有的思想、價值觀念、應共同遵守的行為準則、生活方式等所整合的文化模式，它是文化在國家行政管理活動中表現(xiàn)出來的一種特殊模式，是行政物質(zhì)文化、行政規(guī)范文化和行政意識文化有機結(jié)合的整體。[1]

　　（二）行政文化是政府官吏或公務(wù)員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念。[2]

　�。ㄈ�）行政文化是政治活動中的一種主觀意識領(lǐng)域。[3]

　　這些觀點見仁見智，從不同的角度對行政文化的本質(zhì)作了可貴的探索。我以為，行政文化屬于狹義的文化范疇，是指在一定歷史條件下通過行政社會化而影響著行政主體的行政行為、行政傾向、行政態(tài)度、行政價值觀、行政情感和行政心理等一切主觀因素的總稱。如果從學科歸屬來看，行政文化是政治學學科的政治文化研究的一個特定的研究領(lǐng)域。

　　關(guān)于政治文化的研究，學術(shù)界普遍認為是始于20世紀50年代，美國政治學者G·A·阿爾蒙德率先使用了這個概念。阿爾蒙德氏為了說明隱藏在宏觀政治現(xiàn)象背后的微觀因素，遂用“政治文化”來概括人們的“政治態(tài)度”、“政治價值”、“政治意識”以及“政治行為的選擇傾向”等等，希望藉此能對人的政治選擇和政治行為做出更為深入的揭示。也就是說，在通常人們已經(jīng)注意到了的宏觀政治現(xiàn)象和人的政治行為背后，還存在著不為人知的內(nèi)在文化因素，這種文化因素具有鮮明的主觀性。阿爾蒙德認為這是一種特殊的文化，雖然不能說與廣義上的文化沒有關(guān)聯(lián)，但是毫無疑問，政治文化具有其相對獨立的學科屬性和研究領(lǐng)域。

　　簡言之，如果說政治文化是以一般社會成員的政治行為背后的主管因素作為研究對象，那么所謂行政文化無非是專門研究那些“政治權(quán)力的擁有者、執(zhí)掌者和行使者”的政治行為背后的主觀因素。也就是說，行政文化是現(xiàn)代政治學的政治文化研究領(lǐng)域中的一個專門論域。

　　界定行政文化的政治文化屬性是本文立論的前提，唯此方能揣摩出行政發(fā)展與行政文化的關(guān)聯(lián)與必要。

　　二、行政發(fā)展的主體性企望

　　關(guān)于行政發(fā)展，學術(shù)界已經(jīng)有不少研究成果，有的論斷頗精到。如何穎教授即提出“所謂行政發(fā)展是指各國政府為滿足本國社會發(fā)展的需要而采用科學方法變革與健全行政制度體系，調(diào)整行政活動方式與行政關(guān)系，以促進本國政治經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域協(xié)調(diào)共進的行政活動過程�！盵4] 行政發(fā)展具有進步性、整體性和明確的目的性，因而對于任何一個國家來說，都會是一個“完整性、綜合性、持續(xù)性的過程”。

　　從社會發(fā)展的整體性來看，“行政發(fā)展”說到底仍然是“政治發(fā)展”，只不過是在問題的側(cè)重點上有所選擇。有研究者已經(jīng)明確提出了這一點：“政治發(fā)展的實質(zhì)是政治體系的正向變遷和演進，而政府行政體系是政治體系的核心構(gòu)成部分。可見，政治發(fā)展必然內(nèi)在地包含了行政發(fā)展，行政發(fā)展是政治發(fā)展的主要方面，沒有行政發(fā)展的政治發(fā)展是畸形和不完整的發(fā)展，所以美國著名政治學家白魯恂指出：‘政治發(fā)展即健全立法、完善行政，建設(shè)有效率的政府是政治發(fā)展的中心�！痆5]”[6] 行政發(fā)展與政治發(fā)展的關(guān)聯(lián)性使得我們對這一問題的理解變得更為清晰。

　　正如人們所熟知的，從大的格局看，政治的發(fā)展離不開主、客體的相互作用。關(guān)于政治客體理解，人們常常用來指稱政治環(huán)境、政體、制度、政策、法規(guī)等等，以及管理和政治統(tǒng)治的對象，而政治的主體則一般理解為政治權(quán)力的擁有者或執(zhí)掌者。事實上，政治的主、客體是一個相互作用和調(diào)節(jié)的過程，依據(jù)具體的政治關(guān)系或政治運作環(huán)境，其間的主、客體定位具有一定的交互性。在政治運作過程中，主體性的建構(gòu)是具有決定性意義的。與此相關(guān)，行政運作和行政發(fā)展也會涉及到主、客體的交互關(guān)系問題。問題是，在社會政治生活中，作為社會一般成員與政府成員即政治權(quán)力的擁有者、執(zhí)掌者及行使者們的主、客體雙重性，使得政治主體在實際政治操作過程中常常表現(xiàn)得定位含混，在人們的觀念和行為上則表現(xiàn)為混淆不清、似是而非，以至于舉措失當。因而，當代中國的行政發(fā)展需要行政文化的解讀，這種解讀的集中表現(xiàn)之一就是關(guān)于主體性的企望。

　　政治主、客體問題是政治哲學討論的核心問題之一，也是政治文化與行政文化研究的題中應有之義�，F(xiàn)代政治學理論認為，政治主體（political subject）即是政治行為者。由于人的政治行為的多樣與復雜，以及人類社會發(fā)展過程的階段性和層次性，因而關(guān)于政治主體的認識也不能是簡單劃一的。就一般意義而言，政治主體可以分為兩個層面：“社會政治主體”和“政治權(quán)力主體”。

　　“社會政治主體”是從廣泛意義上對于政治主體的一種理解。

　　所謂社會政治主體涵蓋著全部社會成員，指的是具有一定的政治認知、具備政治人格和政治參與意識的人。也可以認為，相對政治環(huán)境而言，一般社會成員都是主體。從現(xiàn)代法制社會的角度看，作為“社會政治主體”的一般社會成員對于自身的權(quán)利和義務(wù)應當具有相當明確的自覺。這種意義上的政治主體的具體表現(xiàn)形式是多種多樣的，包括個體的公民、群體的社會政治組織，諸如政黨或利益集團組織等等。概言之，社會政治主體指的是政治系統(tǒng)中的人，正是由于人在政治系統(tǒng)中的主體地位，以及基于人而形成的政治關(guān)系，我們所認知并予以研究的政治，諸如政黨、階級、政體、政治行為和政治運作等等才是有意義的。

　　“政治權(quán)力主體”是對政治主體的一種狹義的理解。

　　相對運作中的政治權(quán)力以及政治權(quán)力宰制范圍內(nèi)的一般社會成員而言，執(zhí)掌和操作政治權(quán)力的成員構(gòu)成政治主體。這類政治主體基于其特殊的政治角色規(guī)定而在政治過程中處于主導地位，對于其政治行為所涉及的對象具有支配力。這種意義上的政治主體主要包括最高統(tǒng)治集團和政府官員，以及在政治權(quán)力運作中處于執(zhí)政主導地位的政黨或政治集團。換言之，政治權(quán)力主體指的是政治系統(tǒng)中的掌權(quán)者，相對政治制度、政治設(shè)施和政治輸入輸出過程而言，他們的主體地位和支配作用是顯而易見的。

　　需要特別指出的是，在實際社會政治生活中，在人類社會的演進過程中，社會政治主體與政治權(quán)力主體的關(guān)系是相互影響和辯證發(fā)展的。正如當代中國政治學家李景鵬教授所言：

　　在現(xiàn)實的政治過程中，各種政治關(guān)系是交錯的，因而政治主體與政治客體的地位也是交錯地存在著的。同一政治主體在這一政治關(guān)系中是主體，而在同時存在的另一種政治關(guān)系中又是客體。而且在實際政治過程中，同一政治關(guān)系模式中主體和客體也是可逆的。[7]

　　在現(xiàn)代社會，從“政治發(fā)展”的層面看，社會政治主體的理念和實際政治行為的彰顯與強化，使得相對于政治權(quán)力主體的政治客體即其支配的對象物的存在境況具有了不容漠視的相對性，因而使得社會政治主體在其主、客體重疊運作的過程中，對于政治權(quán)力主體的制約或限制明顯增強，于是現(xiàn)代化民主政治體制性質(zhì)的保障才會具有了可能性，政治民主化程度的不斷提升也將會是可望可及的。無論是行政發(fā)展還是政治發(fā)展，其無可回避主題之一是政治的現(xiàn)代化或曰民主化。在實際社會政治生活中，在當代中國的現(xiàn)代化發(fā)展進程中，政治的現(xiàn)代化即民主化正是要通過行政發(fā)展的過程來實現(xiàn)的。而所謂“行政發(fā)展”也必然涉及到社會政治主體與政治權(quán)力主體復雜而辯證的關(guān)系，涉及到社會政治主體的張揚與彰顯問題。

　　行政發(fā)展除了制度、規(guī)制、效率、效能等等層面，人的發(fā)展是至關(guān)重要的。有研究者明確指出，人是社會政治的主體，人的價值觀念、政治認知與政治意識、政治心態(tài)及政治信仰等等即成為推動、促進或阻礙、遲滯行政發(fā)展的一個主要因素。何穎教授即斷言：由于“人是權(quán)力的載體，是組織構(gòu)成的基本要素，是行政運行的操縱控制者。人的觀念、行為在某種意義上決定了行政的成敗。因此人的發(fā)展構(gòu)成了行政發(fā)展的核心內(nèi)容及實質(zhì)�！盵8] 從行政文化的視角看，“人的發(fā)展”的主要參照系是人作為社會政治主體的主體意識的自覺程度。這種主體意識的彰顯與張揚，即標示著政治民主化實際實現(xiàn)的可能性。現(xiàn)代民主政治發(fā)展的經(jīng)驗事實已經(jīng)表明，沒有一般社會成員廣泛介入的政治參與和政治監(jiān)督，實現(xiàn)對于政治權(quán)力的有效制衡是不可能的。在現(xiàn)代法制社會條件下，一般社會成員即每一個個體人的政治主體意識的自覺程度，是實現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的必要條件。唯此，我們向往的行政發(fā)展才是有可能實現(xiàn)的。

　　反之，一般社會成員的社會政治主體意識的削弱即意味著政治權(quán)力主體在政治過程中的張揚，及其政治觀念、意識等層面的強化，在行政發(fā)展中即表現(xiàn)為政治權(quán)力的擁有者、執(zhí)掌者和行使者們的權(quán)力主體意識與行為的全面擴張。在這樣的狀態(tài)下，人們設(shè)想的“政府采用科學方法，健全行政體系，改善行政活動方式和行政關(guān)系，提高行政效率，以使行政更好地執(zhí)行政治權(quán)威意志”[9]等等只能是事半而功倍,甚而徒勞無功。在政治舞臺上上演著的依然是“政治權(quán)力主體”思維觀照下的獨角戲——這齣戲上演了幾近五千年，可以視為中國政治舞臺上的保留劇目。就行政管理的模式看，我們迄今已經(jīng)完成了從統(tǒng)治到管制的過渡，但是，從管制到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)換卻舉步維艱。關(guān)于這個問題，這里毋庸贅述，我們只要回顧一下20世紀50年代以后一幕幕的時代悲劇，以及80年代改革開放之后經(jīng)濟發(fā)展的日新月異和政治改革的步履坎坷即足以洞悉矣。

　　社會政治主體意識的極度缺位，政治權(quán)力主體意識的過于強化，兩者的相互作用只能是導致行政發(fā)展流于形式，政治發(fā)展流于表面化。因之，從這個意義來說，從行政文化看，當代中國的行政發(fā)展蘊涵著巨大、強烈而深沉的社會政治主體意識的企望。

　　三、“以公民為本”政治理念與行政發(fā)展

　　我很贊賞“把（行政）發(fā)展看作以人為中心的綜合發(fā)展過程”[10] 這一論斷。這里說的“人”顯然是廣義的理解，既指一般社會成員，即每一個公民個體；
也包含著人們所說的官員、公務(wù)員，即那些擁有政治權(quán)力和執(zhí)掌、行使政治權(quán)力的“政府人”。從某種意義來說，由于政府是行政發(fā)展的實際操作者和承載者，因而，政府人的政治價值觀念、政治意識、心態(tài)和信仰等等在行政發(fā)展過程中是極為重要的。其中，我認為，政府人所具有的并用以支配其行為選擇的政治理念的恐怕是最能體現(xiàn)行政文化與行政發(fā)展之密切系的。

　　行政發(fā)展是一個綜合的整體性發(fā)展過程，在這一過程中，政府的特殊地位使之責無旁貸。換言之，政府實際承載著行政發(fā)展過程的主體部分，大體上可以分為二個層面。一是制度、規(guī)則、程序?qū)用娴慕ㄔO(shè)、改革和完善。行政發(fā)展需要政府具有高度責任感和敬業(yè)精神，具備有高效的職能履行能力和利益協(xié)調(diào)能力。為此，政府就要在組織內(nèi)部的機制協(xié)調(diào)方面，以及規(guī)制、程序的建構(gòu)等方面逐步完善。這種完善意味著行政管理體制的進一步改善，為執(zhí)政能力、行政效能的提高奠定制度性和規(guī)制性的根基。

　　二是關(guān)于“政府人”的整塑或重塑。由于組織成員即政府官員或曰干部、公務(wù)員等等才是行政主體，政府管理的實施和取得績效，必須要依賴行政主體的積極行為。規(guī)制或制度不過是制度化和規(guī)范化的工具，既要由人制定，又要人來實行，因而總括而言，人是問題的關(guān)鍵，行政發(fā)展的關(guān)鍵或曰最終環(huán)節(jié)可以歸結(jié)于作為政治權(quán)力主體的人即行政主體的問題。

　　從政治文化的層面看，作為一般社會成員的“人”，首先是一生命的主體，先天具有七情六欲。在其從一個生物人成長為“政治人”的過程中，逐漸形成了其特有的政治認知、政治態(tài)度、政治價值觀念、政治信仰及政治心態(tài)等等。這些所謂“主觀因素”構(gòu)成了其政治行為選擇的內(nèi)在依據(jù)。這是就一般情況而言。當一個“一般社會成員”介入政治體制，成為政府組織的成員，那么他（她）的存在形式就會發(fā)生一定的變化。一方面，由于成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者和行使者，其政治角色的內(nèi)在規(guī)定顯然與一般社會成員有了差別；
另一方面，(點擊此處閱讀下一頁)

　　既然進入政府組織，就不可避免會受到“行政文化”的影響和作用。行政文化作為政治文化的一個具體研究論域，研究的對象及方法論與一般意義上的政治文化研究沒有太大的差別。只是行政文化的載體是“政府人”，行政文化研究對象的角色感更為明確，更具有群體性和層級性。

　　從行政發(fā)展的角度看，政府組織成員所普遍具有或廣泛認可的基本價值準則是影響其思想、觀念和行為選擇的基點，這是整塑“政府人”的關(guān)節(jié)點，更是推動行政發(fā)展的深層動因。

　　我以為，在當代中國，應當樹立、提倡和弘揚“以公民為本”作為遍在的現(xiàn)代化政治理念，特別是應該作為政府人即政治權(quán)力主體意識所依據(jù)并普遍認同的基本政治價值準則。這是一項最基本的價值評判標準，亦是行政文化的基本價值構(gòu)成，在行政發(fā)展中理應被用來判定是非善惡，為建構(gòu)社會政治秩序和催動行政發(fā)展提供最基本的價值依據(jù)。

　　與“以公民為本”相近的價值準則是“以人為本”，事實上“以人為本”在當代中國社會已經(jīng)得到了廣泛的提倡。就本質(zhì)規(guī)定而言，這兩種認識有某種相通之處。不過，“以人為本”偏重于人文的色彩，其中不乏道德訴求和精神向往的內(nèi)涵，但更多的是在政治哲學意義上使用的命題。作為一種理想性的社會政治理念，“以人為本”不無號召力或感召力，但是對于當代中國的社會政治實際建構(gòu)來說，這種價值準則缺乏相應的操作性和針對性�！耙匀藶楸尽眱�(nèi)涵著的人文主義精神剔除了附著在社會政治主體身上的奴性，卻沒有提供展現(xiàn)其主體功能的社會政治層面的現(xiàn)代規(guī)定性。也就是說，“以人為本”內(nèi)涵著的“人文覺醒”抗爭著的是神權(quán)和專制王權(quán)，其中張揚著的人本精神啟迪和激發(fā)著人們的社會政治主體意識，為人類社會的文明發(fā)展開創(chuàng)了了一個前所未有的廣闊前景。然而，“以人為本”的人是相對于神權(quán)和專制王權(quán)的寬泛的人，其中沒有為社會存在著的每一個具體的個體提供確切的具體的可操作的涵指，于是，在這樣的理念作用下，人們對于在現(xiàn)代法制社會中所理應履行的權(quán)利義務(wù)等等沒有或曰缺乏明確、準確的認識，因而在行為選擇上會普遍滯后于社會發(fā)展的步履。強調(diào)和弘揚“以人為本”的時候，人們常常會僅僅滿足于精神或心態(tài)上的美好感覺，而不去深究社會政治實踐中的齊整與完善；
或是停留在一般現(xiàn)象上的事實合理與和諧狀態(tài)，而不去在深層的制度建構(gòu)或權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)上做文章。

　　作為行政文化之基本價值構(gòu)成的“以公民為本”則能規(guī)避這樣的缺陷。

　　“以公民為本”是現(xiàn)代政治學意義上的命題，其內(nèi)涵著的是一種法律規(guī)定，有著明確的具體涵指，因而具有實際操作性。這里所說的公民，即社會存在著的每一個具體的個體在實際社會政治生活中，具有無可爭辯的主體性。這就是說，社會一般成員作為人的尊嚴、其享有的權(quán)利和義務(wù)等等都得到法律的明確規(guī)定，神圣不可侵犯，而且都是載入法典，有據(jù)可依的。公民作為現(xiàn)代化社會的社會政治主體，對于執(zhí)掌公共權(quán)力的政府成員予以監(jiān)督和制約是當然的權(quán)利，并且具有至上的權(quán)威性。政府成員行使權(quán)力履行管理職能則是其應盡的職責。在這樣的價值理念的引導下，作為社會政治基礎(chǔ)的“公民”內(nèi)涵著明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，從而使得政府行為有了具體的范圍與邊界，“以公民為本”的價值準則能夠?qū)φ�府的管理活動即政府行為給予具體的規(guī)范，并且能與整個社會的自由、公正、平等與和諧等等價值觀念相勾連，有助益于現(xiàn)代化法制社會之政治價值結(jié)構(gòu)的達成。

　　“以公民為本”作為“政府人”政治理念的根本價值準則，其隱含著的當然預設(shè)前提是“法制社會”，這就使得行政發(fā)展的實際操作具有了可靠性。社會政治主體的張揚與政治權(quán)力主體的交互作用，在行政發(fā)展中注入了強勁的政治理性之風，于是人們設(shè)想的所有美好事務(wù)，諸如體制完善、規(guī)制健全、效率提高，效能提升以及人的全面發(fā)展等等，在“以公民為本”政治理念的覆蓋下，具有了逐步實現(xiàn)的可能性。

　　中國社會在轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的環(huán)形路上已經(jīng)奔走了一個多世紀。由于公共領(lǐng)域先天不足，政治權(quán)力主體意識的強勢與社會政治主體意識的羸弱，使得政治的運作仍然沒有完全走出“上行下效”的傳統(tǒng)格局。因而，當我們談到“行政發(fā)展”這個話題的時候，就不能不關(guān)注行政文化的影響和作用，不得不面對政府的特殊責任和政府人的政治理念更新問題。我總是憂慮，行政發(fā)展想想不難，說說容易，真正實行和實際兌現(xiàn)則難免步履蹣跚。緣此，我們不可忽視政府行為對于整個社會政治發(fā)展的引導定向作用。在關(guān)于行政發(fā)展的思路上，有不少人的目光聚焦于體制、組織、制度和規(guī)制的時候，我則想，如果沒有政府的積極投入，沒有政府人的主動追循，只是希冀著一般社會成員的社會政治主體意識的成長和成熟，期盼著“主體性企望”的達成，難免有錐飱壺冰之虞。愚以為，在當代中國，強化行政文化對于行政發(fā)展的催動，有意識地努力倡導“以公民為本”，更新一代政府人的政治理念，促進和推動行政發(fā)展的政府行為先導，則不失其為切實可行的一招兒。

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　　[1] 張險峰. 試論行政文化[J]. 理論與改革.，1990（5）:12-15.

　　[2] [臺]張金鑒. 行政學新論[M]. 臺北：三民書局,1984.292.

　　[3] 王滬寧. 行政生態(tài)分析[M]. 上海：復旦大學出版社,1989. 105.

　　[4] 何穎.行政發(fā)展的釋義及其動因[J].新視野,2003(4):32—35.

　　[5] [美]白魯恂.政治發(fā)展的諸方面[M];布朗公司,1966,43.

　　[6] 方盛舉.政治發(fā)展視野中的行政發(fā)展[J]. 學習與實踐; 2006(5):61-65.

　　[7] 李景鵬.權(quán)力政治學[M]. 哈爾濱:黑龍江教育出版社,1995.22.

　　[8] 何穎.行政發(fā)展的釋義及其動因[J].新視野,2003(4):32—35.

　　[9] 王滬寧.行政學導論[M].上海三聯(lián)出版社,2000.382.

　　[10] 何穎.行政發(fā)展的釋義及其動因[J].新視野,2003(4):32—35：“所謂以人的發(fā)展為中心，則是指從‘人’的角度確立研究視野，把人的發(fā)展看作是發(fā)展的根本主題、目標、前提、核心和堅實的基石，強調(diào)人的發(fā)展和文化價值觀的關(guān)鍵作用。這種發(fā)展觀的本質(zhì)在于：認為社會發(fā)展的實質(zhì)就是以人為中心的綜合發(fā)展�！�

　　原載于中國行政管理2007年第9期

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