19世紀的最后30年，對美國來說是一個十分動蕩的時期。在這30年中，經(jīng)濟危機所占的年份，超過了平穩(wěn)發(fā)展的時間。美國資本主義發(fā)展到壟斷階段除了帶來了生產(chǎn)力的發(fā)展和更多的社會財富之外，還出現(xiàn)了大量的矛盾和沖突，財富的兩極分化使美國社會更加動蕩，社會充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望�！皝y世出英雄”。從1880年到1920年的40年間，美國經(jīng)歷了一個由亂到治的社會改革時代，這時期以共和黨籍的西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)和民主黨籍的伍德羅·威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對于推動美國社會的變革居功至偉，使美國社會逐步告別了權(quán)貴市場經(jīng)濟，走上了法治市場經(jīng)濟的軌道，建立了一個高效的現(xiàn)代國家機器，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻的影響。探究這期間美國社會改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于正處于體制轉(zhuǎn)軌時期的中國建設(shè)法治社會和法治市場經(jīng)濟，不無脾益。

　　大眾傳媒和知識界的“掘糞”行動促進了信息的公開透明，增強了社會的監(jiān)督力量

　　如同任何一個社會里對社會黑暗面最敏感的群體是大眾傳媒和知識界一樣，美國“進步時代”同樣活躍著一群“鐵肩擔(dān)道義、妙手著文章”傳媒和知識群體。這些正直的新聞工作者從人道主義出發(fā)，針對政治腐敗、城市犯罪、教育失敗、社會不平等及種族歧視等現(xiàn)象，展開了口誅筆伐的“揭發(fā)黑幕”運動。他們被人們稱為“扒糞者”，其行為是“掘糞”行動。

　　說起那個時期的美國社會亂象，我們可以從很多當(dāng)時的文獻資料中讀到。概括起來說，那是一個工人每天工作12-14個小時、童工遍地、企業(yè)普遍做假賬、假冒偽劣猖獗、礦難頻仍、壟斷橫行、貧富懸殊巨大、工會丑聞不斷、權(quán)錢交易的政治腐敗層出不窮的年代，也是工人罷工，群眾性的反抗活動遍地開花的年代。

　　1902年10月起，位于芝加哥的《麥柯盧爾》（McClure’s）雜志總編輯林肯·斯提芬斯（Joseph Lincoln Steffens）先后調(diào)查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹茲堡、費城、芝加哥和紐約等城市的狀況，發(fā)表了一系列揭露政治腐敗的文章，1904年匯編出版成書籍：《城市之羞》。隨后，該刊記者又發(fā)表了一些揭發(fā)其他州和聯(lián)邦政府的政治丑聞以及大公司腐化墮落與管理不善等黑幕�！尔溈卤R爾》雜志由此名聲鵲起，月發(fā)行量超過25萬份。其他報刊雜志也紛紛起而效法，在1903年至1909年間形成了新聞界揭發(fā)黑幕的熱潮，題材涉及政治腐敗、企業(yè)黑幕、血汗工廠、童工、工會丑聞、女權(quán)、賣淫業(yè)、貧民窟等美國生活的各個陰暗角落。

　　與揭發(fā)黑幕的新聞同步，致力于進步主義運動的“暴露文學(xué)”也在美國勃然興起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的《窮困的囚徒》；
1890年出版的《另一半人如何生活》；
1894年出版的《與共和國抗衡的財富》；
1899年出版的《印第安納來的紳士》；
1901年出版的《嘉莉妹妹》、《章魚》、《第二代》；
1902年出版的《第十三選區(qū)》；
1903年出版的《深淵》、《深淵中的人》、《老板》、《政黨分贓制的贊助人》；
1904年出版的《貧困》；
1905年出版的《競爭場里》、《李樹》；
1906年出版的《兒童的痛苦哭聲》、《屠宰場》；
1907年出版的《基督教與社會危機》、《鐵蹄》、《均勢的轉(zhuǎn)變》；
1908年出版的《克魯先生的經(jīng)歷》；
1910年出版的《美國富豪史》、《野獸》；
1911年出版的《珍妮姑娘》；
1912年出版的《金融家》；
1914年出版的《克拉克的戰(zhàn)場》、《巨人》；
1915年出版的《失業(yè)》和1917年出版的《蘇珊·倫諾克斯的沉浮》等等。

　　實際上，紐約市在1860年至1930年期間，政府官員腐敗很嚴重。最臭名昭著的是“塔麥勒會堂”（Tammany Hall）腐敗案。“塔麥勒社會”（Tammany Society）創(chuàng)建于1797年，原來是一個愛國的慈善組織。1798年為了與當(dāng)時的聯(lián)邦黨相對抗，由后來托馬斯·杰佛遜總統(tǒng)時期的副總統(tǒng)阿諾·伯爾（Aaron Burr）將其改造為一個紐約市的政治性的慈善組織，主要通過幫助歐洲移民在紐約找工作、找住處，甚至解決美國公民身份等方式，來換取他們在投票時對杰佛遜和民主共和黨提名的政治家的支持。1830年“塔麥勒社會”把總部設(shè)在了紐約市的西十四街的一幢樓里，從此“塔麥勒社會”被人們改稱為“塔麥勒會堂”。

　　從1846年開始“塔麥勒會堂”被愛爾蘭移民領(lǐng)袖所控制，成為美國民主黨紐約市的大本營。他們通過控制紐約的市政資源，用政府的工作機會來換取選票、政府的合同換取賄賂的方法，明目張膽地實行“權(quán)錢交易”，被稱為“塔麥勒機器”（Tammany Machine）。這些“塔麥勒會堂”的大佬們被人們稱為“老板”，他們每個人也通過這種途徑以自肥。從1854年開始，直到1934年，這些人控制了紐約市政府近80年之久，直到“大蕭條”弗蘭克林·羅斯�？偨y(tǒng)時期才被終結(jié)。在“大蕭條”時期，外國移民和普通民眾很少可以通過出賣自己的選票，從“塔麥勒會堂”得到幫助了，因為一方面那時各種資源很緊缺，另一方面羅斯�？偨y(tǒng)也嚴格控制從聯(lián)邦和州發(fā)給紐約的錢物落入“塔麥勒會堂”老板們手中。

　　“塔麥勒會堂”腐敗案中最有名的腐敗分子是“塔麥勒會堂”19世紀中期的負責(zé)人威廉·瑞德老板（William“Boss”Tweed）和1930年紐約市長詹姆斯·沃克爾（James T. Walker）。瑞德老板是“塔麥勒會堂”老板中的“大老板”，紐約州檢察官指控他在1858年至1871年的13年中，糾集了一伙人控制了紐約市的財政，通過分配工作機會和政府合同，來回報政治上的支持和賄賂。僅在1865年至1871年的6年里，紐約市就有7500萬到2億美元被詐騙走了。最后，威廉·瑞德被判了12年刑。沃克爾市長被檢察官指控與“塔麥勒會堂”的老板們相互勾結(jié)，受賄100萬美元。但是最后法庭認定證據(jù)不足，他沒有被判刑，只是被罷了官。沃克爾當(dāng)市長時，紐約市的一些惡警經(jīng)常通過抓妓女，要她們交罰款后再放她們走的方法來生財。后來發(fā)展到連無辜婦女也抓，強迫她們交錢才放人，不然就控告她們是妓女。這些婦女剛剛從歐洲移民來美國，人地兩生，語言不通，只好白白被這些惡警敲詐。

　　在與“塔麥勒會堂”腐敗案的斗爭中，1870年代的《紐約時報》保持了很高的道德水準(zhǔn)，他們向公眾揭露了這些“塔麥勒會堂”老板們的很多腐敗行為。托馬斯·納斯特（Thomas Nast）作為那個時代的漫畫家，也把目光對準(zhǔn)了瑞德老板和他周圍的老板們，用漫畫來諷刺他們，向那些不識字和不懂英文的移民們說明“塔麥勒會堂”的真相。紐約市的民間組織“善政”集團（Good Government Group）也資助主張改革的、并且沒有與“塔麥勒會堂”同流合污的政治候選人。1876年，作為民主黨紐約州的主席，塞紐爾·蒂爾頓（Samuel Tilden）在與共和黨的海耶斯競爭總統(tǒng)職位時，為了回擊共和黨指責(zé)他掩蓋紐約市民主黨政府官員腐敗行為的指控，也曾努力消除當(dāng)時已經(jīng)臭名昭著的“瑞德老板圈子”（Tweed Ring）的惡劣影響，并通過加強州權(quán)，孤立和弱化地方政府的權(quán)力來解決這個問題。但最終沒有成功。蒂爾頓認為自己作為一個改革者要想沖破“瑞德老板”的腐敗圈子，清除政治機器中的犯罪和他個人能力之間還是有差距。但是他開始了這種工作，并且在“大蕭條”時期由弗蘭克林·羅斯�？偨y(tǒng)完成了。

　　其實，新聞界和知識界在“掘糞”中的作用是多方面的。他們揭露了社會的陰暗面，聲張了正義；
披露了壟斷者和腐敗分子的巧取豪奪，使人們看到了這些所謂“正人君子”的另一面；
他們的行動使信息的披露更全面了，便于人們對事情做出正確判斷；
他們促進了政府運作的公開性和透明度，使普通民眾更方便地監(jiān)督政府。他們的行為使他們成為社會的良心，增強了社會的監(jiān)督力量。

　　有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會的混亂局面

　　1902年11月，伊達·塔貝爾女士（Ida Tarbell）在《麥柯盧爾》雜志發(fā)表了后來引起轟動的文章“標(biāo)準(zhǔn)石油公司的歷史”，揭露了石油大亨約翰·勒克菲勒與官府勾結(jié)、巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“掘糞者”中的重要一員。當(dāng)人們驚異于一個弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時，當(dāng)時的一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：那是有西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)在背后給予有力支持的緣故。

　　與任何社會大發(fā)展都有杰出的政治家領(lǐng)導(dǎo)一樣，美國的“進步時代”也造就了2位偉大的政治家：共和黨籍的西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)（1901-1909年在位）和民主黨籍的伍德羅·威爾遜總統(tǒng)（1913-1921年在位）。羅斯福總統(tǒng)的“新國家主義”和威爾遜總統(tǒng)“新自由”的改革舉措，是美國“進步時代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型代表。他們的社會改革舉措完全改變了美國社會今后的走向。可以說，如果沒有他們的多項基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，很難設(shè)想美國會在其后1929年至1933年的世界性大危機中依靠“新政”（New Deal）轉(zhuǎn)危為安，“福利國家”（welfare state）不可能出現(xiàn)，美國資本主義的命運也許完全是另一種結(jié)局，更不可能產(chǎn)生另一位偉大的總統(tǒng)：弗蘭克林·羅斯福。

　　在美國歷史上，1897年至1901年執(zhí)政的威廉·麥金萊總統(tǒng)在國內(nèi)實行貿(mào)易保護主義的高關(guān)稅政策，對外實行與西班牙爭奪世界市場的擴張主義政策，還對中國提出了“門戶開放”政策，從而獲得了美國壟斷資本集團的贊賞。在此期間，隨著工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，托拉斯以空前的速度出現(xiàn)。在1898年后的6年里，至少有236個重要而又活躍的工業(yè)托拉斯組成了。像摩根鋼鐵托拉斯、聯(lián)合銅礦公司、輪船托拉斯、糖業(yè)托拉斯、美國冶煉公司等大托拉斯，都是在這些年代成立起來的。而且每家擁有的資金不下于1億美元，麥金萊總統(tǒng)的任期也被冠以“麥金萊繁榮時期”。

　　1901年9月，麥金萊總統(tǒng)遇刺身亡，熱衷于社會改革的副總統(tǒng)西奧多·羅斯福入主白宮，接任總統(tǒng)職位，適時地成了推動全國性社會改革的進步主義代言人。針對1895年至1904年間公司合并浪潮所引起的廣泛的社會憂慮，當(dāng)年43歲的羅斯�？偨y(tǒng)力挽狂瀾，復(fù)活了1890年7月2日通過并十余年沒有被執(zhí)行的《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Anti-trust Act） ，大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國煙草公司等大公司解散，羅斯福本人也因此贏得了“托拉斯粉碎機”（Trust Buster）的綽號。

　　西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)認為，美國西部廣闊富饒的資源，是上帝賜給美國人民的，不能讓當(dāng)代人揮霍干凈，而是要留給子孫。在這種理念的支配下，經(jīng)他的倡議和努力，美國全國逐步建立起了產(chǎn)權(quán)歸各級政府所有的國家自然公園和自然保護區(qū)制度。美國的環(huán)境保護運動由此發(fā)端。這是一種“公共所有制”，它將保護數(shù)百萬英畝森林和煤礦的土地免遭私人的開發(fā)，從而成為國家公園和國家紀念地。

　　1913年入主白宮的民主黨籍“學(xué)者總統(tǒng)”伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把“進步運動”推向鼎盛時期。他通過自己獨到的眼光和見識，審時度勢，在很大程度上駕馭了國會立法的方向和進程，推動國會完善了反托拉斯法律體系，促成了關(guān)稅體制的改革，尤其是創(chuàng)立了新型的貨幣金融體制——聯(lián)邦儲備體系（Federal Reserve System），并且在童工和工時等方面的立法上也有建樹。

　　1913年4月，威爾遜總統(tǒng)推動國會通過的《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法》改善了聯(lián)邦稅收結(jié)構(gòu)，將關(guān)稅一舉降低到內(nèi)戰(zhàn)以來的歷史新低，為將美國商品引向世界市場打開了廣闊的通道。1913年12月，國會通過了《聯(lián)邦儲備體系法案》（Federal Reserve Act），威爾遜總統(tǒng)的銀行改革方案得以實施，糾正了美國金融業(yè)長期以來的某些弊病，增強了美國金融體系防范和化解金融危機的能力，并且在一定程度上削弱了私人銀行對美國經(jīng)濟命脈的控制，受到了美國絕大多數(shù)企業(yè)家的歡迎。1914年10月，《克萊頓反托拉斯法》（Clayton Anti-trust Act）在威爾遜總統(tǒng)的推動下獲得國會通過，宣布“不公正的商業(yè)行為為違法之舉”，并對勞工利益做出讓步，摒棄了援引《謝爾曼反托拉斯法》反對工會組織的先例。

　　這期間美國聯(lián)邦和州通過的其他重要法律還包括：1906年通過的《食品和藥品安全法》、《食品檢驗法》；
1903年的《俄勒岡州的婦女10小時工作法》；
1910年的《華盛頓州婦女選舉法》；
1911年的《伊利諾伊州對有孩子婦女援助法》；
1912年的《馬薩諸塞州婦女和兒童最低工資法》等等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　其實，當(dāng)時不僅是總統(tǒng)，就是在地方也有著名的改革者。羅伯特·拉福萊特（Robert La Follette）就是威斯康星州著名社會改革家。他作過州眾議員、州長和聯(lián)邦參議員，為了改變當(dāng)時由立法機構(gòu)來確定鐵路稅率，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，他推動對于這些重大問題直接由選民投票決定的立法，并提出“回到民主的第一原則，回到人民那里去”（go back to the first principles of democracy, go back to the people）的口號。盡管他的努力在1901年的立法會議上遭到了失敗，但后來還是獲得了成功。他的思想也成為著名的“威斯康星觀念”（Wisconsin Idea）。

　　從當(dāng)時發(fā)生的慘案中立法，也是“進步時代”的特征。1911年3月25日星期六的下午，位于紐約市中心的“三角襯衫公司”發(fā)生火災(zāi)，146名平均年齡19歲的女工被燒死在工廠里。勞動者惡劣的勞動環(huán)境和不近人情的管理制度，震驚了全美國。在社會輿論的壓力下，這件慘案極大地促進了紐約州對勞動保護的立法進程，在紐約州工廠委員會的推動下，陸續(xù)有56項關(guān)于勞動安全、婦女和兒童的勞動時間和工資的法律被通過。

　　變革的時代往往造就偉大的政治家，而有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、堅忍不拔的勇氣和駕馭復(fù)雜局面的技巧，則扭轉(zhuǎn)了社會的混亂局面，為美國社會發(fā)展由亂到治打下了堅實的制度基礎(chǔ)。

　　“預(yù)算民主”改革成為了抵制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口

　　19世紀最后幾十年里，紐約市作為全美最大的金融、貿(mào)易、工業(yè)城市，在美國經(jīng)濟中的地位舉足輕重。我們可以從當(dāng)時紐約市的財政支出和債務(wù)狀況，很清楚看到這一點。

　　有關(guān)資料顯示，在1898年，紐約市花掉的錢已經(jīng)相當(dāng)于整個紐約州花費的5倍；
超過了美國全國所有州支出的1.33倍；
是美國聯(lián)邦政府支出的1.14倍；
其債務(wù)超過了美國全國所有州的債務(wù)總和。在1898年至1900年間，紐約市的支出又增長了17%，到20世紀初，紐約市已經(jīng)成為美國最大的單一公共財政支出機構(gòu)。

　　與此同時，美國會計制度的缺位，則在早期美國城市是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，它導(dǎo)致了城市行政當(dāng)局在城市管理和發(fā)展方面的失敗。在這種情況下，就不難理解為什么“預(yù)算民主”的改革會首先發(fā)生在紐約。猶如任何重大改革措施的動力不會是單一的一樣，紐約市“預(yù)算民主”改革的動力同樣來自方方面面。

　　首先，它是私人領(lǐng)域的公司會計制度向公共領(lǐng)域的政府財政會計制度發(fā)展的必然要求。

　　19世紀末，隨著紐約市經(jīng)濟的快速增長，一些大公司的發(fā)展對外部資本，尤其是歐洲的資本有著巨大的吸引力，這些投資一般用來滿足市場對于交通和通訊建設(shè)的巨大資金需求。在19世紀70年代，美國首先在鐵路上實行了會計制度，以對歐洲投資人的審計壓力做出反應(yīng)。1882年紐約成立了“會計和簿記研究所”，1886年又成立了“美國公共會計協(xié)會”。由此，紐約很快從簡單的簿記進入到了由專業(yè)人員進行財務(wù)管理的階段。1896年，紐約成為全美第一個能夠頒發(fā)公共會計證書并有相關(guān)法律的州。到1905年美國有21個州的公共會計有了自己的社團組織，6個州也頒布了與紐約州相同的會計執(zhí)照的法律。

　　當(dāng)時，相關(guān)的會計報告，成為了美國公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀末使會計制度成為大型公司財務(wù)管理的主流形式。至1893年，美國的股票持有人達到125萬，占全美6200萬人口總數(shù)的2%。1899年，紐約股票交易所要求所有上市公司公布年度資產(chǎn)負債情況和收入情況。到1900年，美國有1/5的州通過了公司法，要求股份公司向股東報告財務(wù)情況。而且實踐證明，會計的潛在力量可以保證金融市場的穩(wěn)定。這也使人們認識到，會計不僅是一種簡單改進財務(wù)管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾的責(zé)任。由此，私人領(lǐng)域的公共會計制度逐步進入了公共領(lǐng)域，對私人公司的會計制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對公共城市公司會計制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受使用公司會計的方法來用于城市的管理，分析城市的財政狀況。

　　其次，它是隨著城市化進程，人口增加，民眾要求信息公開，參與政治過程的必然結(jié)果。

　　19世紀最后20年和20世紀最初的30年，是歐洲大量向美國移民的高潮期。在將近50年里，經(jīng)過紐約愛麗絲島移民局進入美國的歐洲移民多達1000多萬人，今天美國2/5的人口都與當(dāng)時入境的移民有關(guān)。紐約地區(qū)僅1870年到1900年人口就翻了一番，達到343.72萬人。經(jīng)濟發(fā)展也從制造業(yè)轉(zhuǎn)向銀行業(yè)和合資公司。人口的大量增加和紐約市經(jīng)濟的快速發(fā)展，使紐約市迅速膨脹，1898年紐約市就已經(jīng)下轄曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5個區(qū)，和今天的紐約市規(guī)模不相上下。

　　直到19世紀末，紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財政方面的決策機構(gòu)由8人組成，包括：市長、總會計師、市政委員會主席和5個區(qū)的區(qū)長。前三者每人有3票權(quán)力，曼哈頓和布魯克林的區(qū)長每人2票，其余3個區(qū)的區(qū)長每人1票。對預(yù)算的審議只是在每年的11月1日前，在由總會計師提出的年度大致預(yù)算的基礎(chǔ)上，由上述決策機構(gòu)和市政委員會用15至20天時間來審議，并舉行聽證會。由于時間緊、缺乏專業(yè)知識等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財政撥款并不符合實際支出部門的需要。事實上，紐約市財政有很高比例的支出是固定的，所以留給“市估算和分配理事會”自由支配的資金很有限。例如，1886年紐約市有60%的資金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17%的資金可以由紐約市來支配。更為嚴重的是，在1898年，紐約州議會發(fā)現(xiàn)紐約市的財政預(yù)算缺失了很多項目，尤其是沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而造成這種預(yù)算既不完整準(zhǔn)確、又不及時。這樣的會計制度無論對私人生活還是公共管理，都是沒有用的。

　　當(dāng)時的紐約市就像是一個公共公司，但其管理類似一個私人商業(yè)公司。說它是公共政府實體，是指它行使著傳統(tǒng)的政治權(quán)力來維護公共安全、穩(wěn)定和防疫，并且通過立法來規(guī)范地方事務(wù)。說它是私人法人實體，是因為它從事著許多與財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的活動，包括：獲得或出租公用設(shè)施和運輸系統(tǒng)、發(fā)放債券、用合同管理商品和服務(wù)。在這兩方面，紐約市一直不停地與州立法機構(gòu)就其管轄范圍的權(quán)力和權(quán)限進行著較量。

　　1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個民間組織組成的“城市會計和統(tǒng)計聯(lián)合委員會”公開發(fā)表的金融研究報告指出，會計制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表；
可以對公共服務(wù)公司進行控制，以影響城市的事務(wù)；
可以保持城市金融的平穩(wěn)和城市的信用；
可以為各個城市的比較提供基礎(chǔ)，以便于相互學(xué)習(xí)；
便于州政府的稅收控制，推動州政府對地方政府活動的監(jiān)督。他們指出，民眾是以選民而不是官方專家或者政治活動家的身份來參與的，預(yù)算制度改革使得新移民和普通工人也和中產(chǎn)階級及精英一起，成為民主機器的一部分。

　　這樣，在20世紀來臨的紐約，預(yù)算改革實際上已經(jīng)成為政治參與、資本投資、城市與州的關(guān)系、對權(quán)力的責(zé)任等一系列重要問題的基礎(chǔ)工程。這個時期的預(yù)算制度改革實際上給政治生活以明確的界定，意味著私人公司操持的城市特許經(jīng)營權(quán)，不僅不能超越自己的邊界，還必須向公眾報告自己的活動。在民間力量和紐約州議會的強大壓力下，紐約市的預(yù)算民主改革開始起步。

　　再次，它是對長期盤踞于紐約市的“塔麥勒會堂”腐敗“老板”和官員權(quán)力進行控制的客觀反映。

　　在“塔麥勒會堂”腐敗集團的控制下，紐約市經(jīng)過19世紀80年代較為平穩(wěn)的發(fā)展之后，從1890年代開始，該市的債務(wù)飛快上升。從1874年到1887年的13年中，紐約市債務(wù)從1.182億美元上升至1.245億美元，增加了600萬美元。其后1888年債務(wù)上升了400萬美元，1889年更上升了1000萬美元。到1896年紐約市的債務(wù)達到了1.86億美元。同樣，支出也增加了。從1874年到1894年的20年間，增加了400萬美元。然而，在接下來的3年中，每年支出增加了幾乎1100萬美元。

　　會計和預(yù)算的不完整準(zhǔn)確和城市債務(wù)及支出的大量增加，讓人們不約而同地將矛頭指向了“塔麥勒會堂”腐敗集團。紐約市當(dāng)時無節(jié)制的負債和花費，也使得紐約州議會不得不對其進行立法管理，并導(dǎo)致在民主黨的票倉，州議會被共和黨控制多年的結(jié)果。很多會計制度的改革者都意識到，必須限制“塔麥勒會堂”集團對城市財政的控制作用。

　　開始時，由于受精英主義的影響，不少專家還是主張限制民眾的參與，走精英治市的道路。但是，當(dāng)他們看到“塔麥勒會堂”腐敗集團將注意力集中于新移民和工人階級，實施權(quán)錢交易、權(quán)票交易以牟取政治權(quán)力時，這種精英治市的傳統(tǒng)做法動搖了。會計制度的改革者開始探索讓更多的民眾參與政府的運作，使會計信息成為大眾可接受的參與民主的渠道，通過優(yōu)先的界定清晰的大眾的政治參與活動，來確定選票的投向。

　　最后，以“紐約市政研究局”為代表的改革者，在推動建立公共預(yù)算制度和推行“預(yù)算民主”方面，居功至偉。

　　20世紀前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

　　1905年，紐約市進行財政行政改革的專業(yè)會計師與反對城市腐敗的社會改革者們走到了一起，決定共同成立一個獨立的公民代理機構(gòu)，來探索城市政府改革的科學(xué)原則。次年，他們成立了“城市改進局”，并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”（New York Bureau of Municipal Research）。也正是在這一年，紐約市經(jīng)歷了嚴重的市政公債兌付危機，引發(fā)社會嚴重動蕩，紐約市政府在向JP摩根集團借款300萬美元后，才勉強渡過了這次危機。這個研究局的代表人物是：威廉·阿蘭（William Allen）、亨利·布魯厄（Henry Bruere）、弗里德里克·克利夫蘭（Frederick Cleveland），人稱“ABCs”。其中，阿蘭和克利夫蘭都于1900年畢業(yè)于美國著名的賓州大學(xué)沃頓商學(xué)院（Wharton School），獲得博士學(xué)位。該學(xué)院在美國商學(xué)院中以注重商業(yè)與公眾的關(guān)系著名。

　　這些學(xué)者一方面在大學(xué)任教，另一方面積極參加“紐約城市研究局”智庫的活動和充當(dāng)紐約市政府“稅收和財政咨詢委員會”的成員。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責(zé)任的政府”�！安回撠�(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�府”�！翱吹靡姟�，人民才有可能對它進行監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

　　學(xué)者們通過實踐和研究制定了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則，它們是：首先，公共預(yù)算是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，公共預(yù)算是一個統(tǒng)一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預(yù)算是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構(gòu)所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對預(yù)算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預(yù)算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預(yù)算計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)（議會）的批準(zhǔn)，并接受議會和民眾對其的監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

　　預(yù)算改革者還通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向?qū)＜�、消費者和民眾宣傳公共財政改革。1911年，紐約市政府花費10萬美元，舉辦第一次“市政府財政預(yù)算展覽”，一個月之內(nèi)就有約100萬紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預(yù)算展覽常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時參觀。在1916年的預(yù)算展覽上，“紐約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個模型，來說明市民作為一個消費者如何去消費政府提供的服務(wù)。在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的4個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。

　　紐約市的經(jīng)驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究局”編制的“市政會計手冊”，并派人到“市政研究局”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。1912-1913年，印第安納州的辛辛那提市舉辦了最大規(guī)模的公共預(yù)算展覽，1912年的展覽2個星期就有超過10萬人前往參觀。費城、芝加哥、密爾沃基、哈特福德、霍伯肯等城市也舉辦了公共預(yù)算展覽，就是一些小城市，如：康涅狄格州的格林維奇、紐約州的道博斯費瑞等也舉辦了預(yù)算展覽。1915年紐約式的預(yù)算展覽還到了舊金山展出。紐約的公共預(yù)算展覽也為它贏得了政府和民間頒發(fā)的多項大獎。到1910年中期，公共預(yù)算改革進入高潮。1916年，“預(yù)算”這個詞就像“社會正義”或者“美國方式”一樣，成為時髦流行的政治術(shù)語。

　　1910年，公共預(yù)算改革擴展到了聯(lián)邦一級。1909年塔夫特總統(tǒng)上臺后，面對著的是快速增長的聯(lián)邦政府機構(gòu)和連續(xù)5年的巨額財政赤字。1910年，塔夫特總統(tǒng)邀請阿蘭和克利夫蘭到他位于柏威利農(nóng)場的“夏宮”來了解和討論他們對聯(lián)邦政府公共預(yù)算改革的意見。隨后，克利夫蘭被任命為“總統(tǒng)經(jīng)濟和效率委員會”的主席，并于1911年獲得了國會的批準(zhǔn)和撥款。在這個被外人稱之為“塔夫特委員會”的推動下，一場涉及聯(lián)邦行政機構(gòu)的公共預(yù)算改革拉開了帷幕。

　　預(yù)算改革前，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國會政府”(Congressional government)，政府各部門好像是議會的下屬機構(gòu)。這種制度安排反映了美國長期以來對行政權(quán)力的不信任，和對政府權(quán)力的實施會導(dǎo)致專制主義的懷疑�？死�夫蘭在1911-1913年的任期內(nèi)，網(wǎng)羅大批有志于預(yù)算改革的社會精英，通過將紐約市公共預(yù)算改革的成功經(jīng)驗移植到聯(lián)邦政府，將預(yù)算的權(quán)力從議會逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。它加強了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機制，提高了政府整體運作效率，造就一個更加強有力的政府。1912年，克利夫蘭發(fā)表了著名的“國家預(yù)算的需要”（The Need for a National Budget）論文，全面闡述了進行聯(lián)邦公共預(yù)算改革的原則、步驟和回答了人們的疑問，成為了美國預(yù)算民主歷程上的里程碑。1914年上任的威爾遜總統(tǒng)，將原來“塔夫特委員會”改造成了“政府研究所”（Institute for Government Research），并由原“塔夫特委員會”的主要成員之一：威廉·威勞比（William Willoughby），擔(dān)任了“政府研究所”的所長。該研究所在1916年正式成為了今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”。在“政府研究所”和威廉·威勞比所長的大力推動下，到1919年，美國已有44個州通過了預(yù)算法；
到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1919年，由威廉·威勞比所長協(xié)助古德眾議員起草的“預(yù)算與會計法”，即著名的“古德法案”（Good Bill），在同年10月21日美國眾議院以285：3的絕對多數(shù)，獲得了通過。1920年5月1日，經(jīng)美國參議院修改過的“古德法案”也獲得了全票通過。5月26日，美國參眾兩院聯(lián)合委員會在彌合了雙方的分歧后，眾議院再次以200：117的結(jié)果通過了“古德法案”。1921年4月，新當(dāng)選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預(yù)算與會計法”（Budget and Accounting Act），從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預(yù)算制度改革。但是，在實踐上，這種對總統(tǒng)權(quán)力的加強，只是在其后經(jīng)過了哈丁、柯立芝、胡佛，直到20世紀30年代“大蕭條”的富蘭克林·羅斯�？偨y(tǒng)的“新政”（New Deal）時期，才得以最終完成，其間又經(jīng)過了13年。

　　從阿蘭、布魯厄、克利夫蘭到威勞比，學(xué)者們在17年的研究探索中，實現(xiàn)了從理論到實踐巨大轉(zhuǎn)變；
從西奧多·羅斯福（共和黨）、塔夫特（共和黨）、威爾遜（民主黨）、哈�。ü埠忘h），到富蘭克林·羅斯福（民主黨），政治家在33年間，最終實現(xiàn)了美國預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝�益的有效工具。進步時代的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來構(gòu)建社會的繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當(dāng)局的行為，而且加強了政府和民眾的聯(lián)系。公共預(yù)算改革使政府成為負責(zé)任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實，從而在根本上重述了各級美國政府。

　　20世紀30年代，美國進入大蕭條時期，雖然在經(jīng)濟上美國遭受了前所未有的重創(chuàng)，但是，“進步時代”的改革運動已經(jīng)為總統(tǒng)直接干預(yù)經(jīng)濟生活創(chuàng)造好了基礎(chǔ)，并為羅斯福“新政”的執(zhí)行鋪平了道路。“法治的市場經(jīng)濟”已經(jīng)形成，它預(yù)示著美國下一個經(jīng)濟的躍進指日可待。歷史證明了這一點。

　　主要參考資料：

　　《Budgeting Democracy：State Building and Citizenship in America, 1890-1928》，Jonathan Kahn，Cornell University Press，Ithaca and London 1997。

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　　《America’s History：Volume Two：Since 1865》，Sixth Edition，James A. Henretta, David Brody and Lynn Dumenil，Bedford/St. Martin’s，Boston、New York，2008.

　　《Documents to Accompany, America’s History, Volume Two Since 1865》，Sixth Edition，Kevin J. Fernlund，Bedford/St. Martin’s，Boston. New York，2008.

　　《一口氣讀完美國史》，楊會軍著，京華出版社，2005年1月版。

　　《美國史通論》，何順果著，學(xué)林出版社，2001年11月版。

　　《美國總統(tǒng)（全傳）》，林濤、裴迎軟編著，時事出版社，2004年4月版。

　　《美國進步時代的啟示》，王紹光著，中國財政經(jīng)濟出版社，2002年6月版。

　　《20世紀美國重要歷史文獻導(dǎo)讀》，王波主編，北京大學(xué)出版社，2001年8月版。

　　《美國總統(tǒng)的就職演說》，時代文藝出版社，2005年4月版。

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