訴訟作為傳統(tǒng)的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)手段，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校法律爭議方面，仍暴露其不足：訴訟成本過高、遭遇學(xué)術(shù)自由對司法審查的限制等。故訴訟未必是大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的首選或最佳選擇（但一定是最后的選擇）。而高等學(xué)校的校內(nèi)申訴機(jī)制則有成本低廉、更符合行為者的文化心理特征、利于學(xué)校內(nèi)部監(jiān)控與糾錯、尊重大學(xué)自主權(quán)的優(yōu)勢，故宜將其作為行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序。不過也必須認(rèn)識到校內(nèi)申訴機(jī)制自身存在若干缺陷，有諸多亟待完善之處。文章通過比較分析域外國家或地區(qū)的校內(nèi)申訴制度，提出借鑒、吸取先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善我國高等學(xué)校的校內(nèi)申訴制度，從而充分發(fā)揮校內(nèi)申訴的作用，以有效地解決高校與學(xué)生的糾紛，并實現(xiàn)對學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)。

　　【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校；
大學(xué)生申訴；
權(quán)利救濟(jì)；
糾紛解決機(jī)制

　　高等學(xué)校是培養(yǎng)人才的搖籃，是傳授文明與科學(xué)的學(xué)術(shù)場所，是被人們譽(yù)為“象牙塔”的神圣殿堂。在這里人們總以為是平靜如水，世外桃源。在中國傳統(tǒng)文化里，鮮有涉及學(xué)校訴訟或?qū)W校會“吃”官司的。好象根本大學(xué)就不會發(fā)生什么爭議和糾紛。到底是因為人的純潔、無私？人們精神與道德的升華，乃至于在高等學(xué)校根本就不會發(fā)生爭議？還是因為即使有爭議，有糾紛，人們也根本不會去理會、去評說，去找人論辯？或者說是確實沒有專門的機(jī)構(gòu)或組織會受理和處理這種爭議與糾紛，沒有法定的程序可以遵循和遵從？或者干脆說就是存在制度缺失，當(dāng)事人無處可以論辯？其實，產(chǎn)生爭議的事實從來都是存在的。比如對違紀(jì)學(xué)生的處理，對于學(xué)校是否履行協(xié)議的置疑，對于教師是否得到聘任或解除聘任的爭議，對于教師晉升職稱的評定或降等的評定？對于教師或?qū)W生是否遵守學(xué)術(shù)道德規(guī)范的判斷和處理的爭議，對于個別學(xué)生是否應(yīng)當(dāng)為其頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證的爭議等，歷來都存在一些爭議或糾紛。只不過過去人們不曾那么張揚(yáng)，社會也不會那樣關(guān)注。而現(xiàn)在由于人們維護(hù)權(quán)利意識的高漲，學(xué)校依法治校觀念的加強(qiáng)與提升，國家法律制度的完善等多方面的原因，導(dǎo)致大量的糾紛開始浮出水面，進(jìn)而走入正常的程序，得到一種有序的解決與處理。在當(dāng)今訴訟“大爆炸”的年代，大量的涉及高等學(xué)校的法律糾紛出現(xiàn)，當(dāng)然，涉及學(xué)生權(quán)益的糾紛也就同樣的與日俱增。如何面對這種形勢與挑戰(zhàn)，需要冷靜、理性地分析。訴訟作為傳統(tǒng)的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)手段，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校法律爭議方面，雖然有其優(yōu)越性的一面，但未免也會暴露其不足。那么是否可以考慮建立高等學(xué)校的校內(nèi)申訴機(jī)制，作為大學(xué)生維護(hù)權(quán)利體系的一個重要組成部分。下面筆者將對大學(xué)生申訴的有關(guān)問題，包括大學(xué)生申訴的含義與類型、大學(xué)生申訴的優(yōu)勢與局限，如何借鑒外國和我國臺灣地區(qū)、香港地區(qū)的經(jīng)驗，來進(jìn)一步完善我國的高等學(xué)校大學(xué)生申訴制度等問題進(jìn)行分析，以達(dá)到充分發(fā)揮校內(nèi)申訴制度的作用，有效地解決高校與學(xué)生之間的法律糾紛，并實現(xiàn)對學(xué)生權(quán)利的有效救濟(jì)的目的�！�

　　一、 大學(xué)生申訴的含義與類型　

　　1、大學(xué)生申訴的含義　

　　行政法意義上的申訴，是指受到行政主體違法或不當(dāng)處理的公民向有關(guān)國家機(jī)關(guān)陳述事實和理由，要求重新處理的制度[1]。具體到高等學(xué)校的大學(xué)生申訴，則是指高等學(xué)校的大學(xué)生在接受教學(xué)管理的過程中，對學(xué)校給予的處分或處理不服，或認(rèn)為學(xué)校和教師侵犯了其合法權(quán)益而向有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)提出要求重新審查、審議并作出相應(yīng)處理決定的制度。[2]　

　　自1949年新中國建立以后相當(dāng)長的時期里，大學(xué)生申訴實際上是一個重大空白。或者缺乏制度規(guī)范，或者被人們認(rèn)為那就是學(xué)校自身處理的事情。根本用不著所謂法律去規(guī)范它。至于是否受理，如何處理，由于缺乏明確的法律規(guī)范與依據(jù)，實踐中多是不了了之，有的當(dāng)事人往往以“伸冤”的形式尋求解決之道，但往往是“泥牛入�！被蛘哒f是“石沉大海”杳無音訊。最后當(dāng)事人等待的大都是無果而終。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后有所改觀。先是原國家教委于1990年發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（第7號令）第64條規(guī)定：“高校處分要適當(dāng)，處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對于本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查。”盡管該規(guī)定從原則上明確了高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立申訴制度，但由于規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象難以執(zhí)行，實踐中落實的情況也極不理想。后來《教育法》、《高等教育法》等一些關(guān)乎大學(xué)生權(quán)益保護(hù)的法律陸續(xù)出臺。根據(jù)我國《教育法》（1995年）第42條的規(guī)定，學(xué)生有申訴的權(quán)利。[3]根據(jù)《高等教育法》（1998年）第53條的規(guī)定，高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)。再加上實踐中，有些大學(xué)生便根據(jù)相關(guān)制度提出了申訴，而有關(guān)學(xué)校的實踐，加上有關(guān)教育行政機(jī)關(guān)，乃至人民法院在是否受理此類案件以及如何裁判這類案件的做法，引起了全社會的普遍關(guān)注，也進(jìn)一步引發(fā)了人們對于相關(guān)制度的深刻思考。實踐中總結(jié)出的經(jīng)驗或積累的豐富素材，越來越催促著大學(xué)生申訴制度朝著更加明確、規(guī)范和法治的方向發(fā)展。可以說共和國近60年的大學(xué)生申訴案件，絕大多數(shù)是發(fā)生在近十年里。[4]這里特別值得一提的是，最終通過人民法院的裁判讓當(dāng)事人看到了申訴的希望，看到了法律可能給他們帶來真正的“公正”與“正義”。有關(guān)傳媒的宣傳、學(xué)者的評論，社會人士的關(guān)注，形成一股共同的力量，事實上在推進(jìn)大學(xué)生申訴制度向前發(fā)展。如曾經(jīng)在媒體上廣為宣傳的“田永訴北京科技大學(xué)案”和“劉燕文訴北京大學(xué)案”等。[5]　

　　2、大學(xué)生申訴的類型　

　　2005年，教育部修改頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱“21號令”或 新《規(guī)定》）出臺，該《規(guī)定》較為詳細(xì)地規(guī)定了大學(xué)生申訴制度，并明確區(qū)分為大學(xué)生申訴的兩種類型：校內(nèi)申訴和行政申訴。[6]有相當(dāng)數(shù)量的高校在2005年前后，還以校內(nèi)申訴為名，出臺了不少相關(guān)規(guī)章制度。[7]　

　　對于校內(nèi)申訴，新《規(guī)定》從受理申訴的組織，申訴范圍，提起申訴的條件，申訴的時效等若干方面作出了具體規(guī)定。新《規(guī)定》近乎強(qiáng)制性地要求高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，并規(guī)定學(xué)生申訴委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成[8]。申訴的受理范圍包括學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生對處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴[9]。學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定。[10]但是，如果從處分決定或者復(fù)查決定送交之日起，學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴，則學(xué)�；蛘呤〖壗逃�行政部門不再受理其提出的申訴[11]。　

　　對于行政申訴，根據(jù)新《規(guī)定》，大學(xué)生對申訴復(fù)查決定（指校內(nèi)申訴決定）有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學(xué)生書面申訴之日起30個工作日內(nèi)，對申訴人的問題給予處理并答復(fù)[12]。　

　　二、 大學(xué)生校內(nèi)申訴的優(yōu)勢與局限　

　　1、 大學(xué)生校內(nèi)申訴的優(yōu)勢　

　　眾所周知，訴訟制度在解決爭議方面一直有其優(yōu)越之處，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校的法律糾紛時亦是如此。但不可否認(rèn)的是訴訟制度同樣存在一定的局限性。筆者認(rèn)為，與訴訟制度相比，申訴制度，尤其是校內(nèi)申訴制度，可能同樣是一種較好的可供學(xué)生選擇的權(quán)利救濟(jì)途徑。它應(yīng)是大學(xué)生救濟(jì)體系中一個不可或缺的環(huán)節(jié)與重要組成部分。對于大學(xué)生校內(nèi)申訴我們應(yīng)該給予充分重視。筆者認(rèn)為，大學(xué)生校內(nèi)申訴具有如下優(yōu)勢：　

　　首先，從行為心理學(xué)的角度分析，首選校內(nèi)申訴更符合大學(xué)生與高等學(xué)校管理層特定身份者的文化心理。對于學(xué)生來說，與學(xué)�！皩Σ竟�堂”絕非首選，往往是不得已而為之。其實相對于訴諸法院，高等學(xué)校也更傾向于內(nèi)部協(xié)調(diào)、調(diào)停。因為大學(xué)生與人格化的高等學(xué)校之間不僅存在著一種特殊的法律關(guān)系，而且還存在著一種特殊的情感關(guān)系。這恐怕是一個有過受教育的經(jīng)歷者難以否定的。正如傳統(tǒng)上大學(xué)生都形容自己所在的高等學(xué)校為“母�！�。受教育者往往都很非常看重這一點，絕非個別現(xiàn)象，究其原因，就不能不說及中國傳統(tǒng)文化的深刻影響。所謂“一日為師，終生為父”、“師道尊嚴(yán)”、“天地君親師”等一系列傳統(tǒng)儒家文化的觀念深深影響著國人的心理。所以無論自己的行為是否有錯或過錯大小程度不同，如果學(xué)校給予自己的處分太重，甚或?qū)W校完全“冤枉”了自己，大學(xué)生往往都會懇求（乃至“哀求”、“跪求”、“哭求”，怎么表達(dá)都不為過）學(xué)校要么給予較輕點的懲戒，要么請求學(xué)校再次調(diào)查核實，給蒙冤的自己“洗清罪名”，還自己以“清白”。由于大學(xué)生們長期接觸的管理者都是自己熟悉的老師或被稱之為“老師”的學(xué)校管理者，一般即使有了爭議，也愿意表現(xiàn)出極其誠懇的態(tài)度來，希望得到學(xué)校的寬容、諒解或是希望學(xué)校能調(diào)查研究后再作慎重處理，給自己以讀書學(xué)習(xí)的機(jī)會。所以無論受處理的學(xué)生是否已經(jīng)畢業(yè)或者是否拿到學(xué)位證書等，這種大學(xué)生與所在高等學(xué)校（“母�！保┑奶厥怅P(guān)系，就象很多孩子與父母親的血緣關(guān)系一樣，讓人難以割舍。從我過去接觸的許多案件的當(dāng)事人的表現(xiàn)中都可以明顯地感受到。[13]這也許是中國文化對國人的一種刻骨銘心的影響，讓人揮之不去的文化心結(jié)。對于這一點，我認(rèn)為絕不能簡單地予以否定和批判，比如說批評大學(xué)生的主體意識不夠強(qiáng)，自立、獨立精神缺乏等。我倒是認(rèn)為，可以在繼承發(fā)揚(yáng)尊師重教傳統(tǒng)文化的同時，加強(qiáng)法治文化的宣傳與教育。這里面更多的是讓學(xué)生重視自己的權(quán)利與利益，在權(quán)益受到侵犯時，能及時有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時也要讓學(xué)校管理者清楚地認(rèn)識到自己的行為必須受到法律約束和規(guī)范，必須體現(xiàn)出“教育應(yīng)以人為本”、“依法治教”、“依法治�！钡脑瓌t與精神。所以在制度設(shè)計上，我們可以考慮到既要維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，又要兼顧保證學(xué)校正常教育管理秩序，維護(hù)其辦學(xué)自主權(quán)，尊重學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治。　

　　其次，從權(quán)利救濟(jì)的角度，校內(nèi)申訴制度成本相對較小，有利于保障大學(xué)生的合法權(quán)益�！�

　　北京大學(xué)在2003年6月開始試行的《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理申訴受理暫行辦法》第1條明確規(guī)定，“為了保護(hù)學(xué)生正當(dāng)權(quán)益，防止和糾正違反規(guī)定的或者不當(dāng)?shù)倪`紀(jì)處理，保障和監(jiān)督學(xué)校相關(guān)部門依照規(guī)定行使職權(quán)，學(xué)校成立申訴受理委員會，接受學(xué)生申訴�！� 清華大學(xué)在2005年9月開始施行的《清華大學(xué)學(xué)生申訴處理辦法》第1條也明確規(guī)定“為了保障學(xué)生的合法權(quán)益，規(guī)范校內(nèi)學(xué)生申訴處理程序，……特制定本辦法�！痹谄渌�高等學(xué)校的《學(xué)生申訴辦法》或《聽證及申訴規(guī)則》中也有類似的對申訴制度設(shè)立目的的規(guī)定�？梢姼咝�學(xué)生申訴制度就其本質(zhì)而言，是為合法權(quán)益受到學(xué)校侵犯的學(xué)生提供的一種權(quán)利救濟(jì)途徑。透過高校及相關(guān)教育行政部門與學(xué)生之間以相互尊重和溝通為基礎(chǔ)的申訴程序的展開，為及時、公正地解決和處理在教學(xué)管理中發(fā)生的沖突和糾紛提供了一種可能�！�

　　訴訟制度作為救濟(jì)途徑，存在著成本高，耗時長等局限性，對于急于尋求救濟(jì)且經(jīng)濟(jì)能力有限的學(xué)生而言，并非最佳的救濟(jì)途徑，相反很可能對學(xué)生權(quán)益造成二次傷害。而在申訴制度中，由于受理學(xué)生申訴的人員基本上都是熟知教學(xué)和教育管理的專業(yè)人員，他們會更多的從教育規(guī)則的角度協(xié)調(diào)雙方的矛盾，而且也有能力作出實體判斷，可以減少救濟(jì)結(jié)果的不確定性和執(zhí)行救濟(jì)結(jié)果的難度，盡可能地避免二次傷害。而且，受理申訴的部門對學(xué)生的申訴處理是不收取任何費(fèi)用的；
同時由于申訴制度程序控制上相對寬松，在耗費(fèi)的時間上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于訴訟制度。以校內(nèi)申訴制度為例，從學(xué)生接到處分結(jié)論提起申訴，到高校受理申訴作出復(fù)查決定，如果嚴(yán)格按照新《規(guī)定》的程序進(jìn)行——即“學(xué)生對處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴[14]；
學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人”——不會超過三十天[15]�？梢�，申訴制度可以大大降低學(xué)生尋求救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，是有利于保障學(xué)生合法權(quán)益的�！�

　　再次，從高校管理活動自身的性質(zhì)來看，校內(nèi)申訴制度更能體現(xiàn)尊重高等學(xué)校的大學(xué)自治權(quán)�！�

　　高校的管理過程中大量存在需要通過自治權(quán)解決的問題，尤其是在涉及學(xué)術(shù)評判的領(lǐng)域，高校才有真正意義上的決定權(quán)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果簡單化地將涉及畢業(yè)證、學(xué)位證是否頒發(fā)或授予和是否錄取、是否退學(xué)、留級或降級、如何給予紀(jì)律處分等類型的案件作為一般的行政訴訟案件訴諸法院，過多引入司法救濟(jì)，也是極有可能導(dǎo)致“外部權(quán)力借此機(jī)會，以司法的名義干涉大學(xué)的獨立，對學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治產(chǎn)生不利的影響�！盵16]申訴制度中的校內(nèi)申訴，作為高校內(nèi)部的解決糾紛的途徑和爭端化解機(jī)制，其建立和運(yùn)作都是依靠高校行使自治權(quán)來實現(xiàn)的，本身就是大學(xué)自治的一項重要內(nèi)容。對于高校和學(xué)生之間因教學(xué)管理而發(fā)生的糾紛，經(jīng)學(xué)生申訴先由高校自己處理，這樣為高校提供一個自我糾正的機(jī)會，更有利于在良好的氛圍中疏解糾紛，同時也實現(xiàn)了高校在處理自身教學(xué)管理爭議上的自治權(quán)[17]�！�

　　這一理論在我國臺灣地區(qū)的教育法治實踐中已經(jīng)得到了確證。臺灣地區(qū)1995年6月23日司法院大法官會議作出的《釋字第382號解釋》指出：“各級學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對學(xué)生所違退學(xué)或類似處分行為，足以改變學(xué)生身份并損及其受教育之機(jī)會，自屬對人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響，此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲得救濟(jì)者，自得依法提起訴愿及行政訴訟�！盵18]可見，臺灣地區(qū)已經(jīng)將校內(nèi)申訴作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，這一方面自有減輕司法部門負(fù)擔(dān)的意圖，另一方面也實際上承認(rèn)了申訴制度對保護(hù)高校自治權(quán)的價值。　

　　最后，從解決糾紛的角度考慮，校內(nèi)申訴制度是糾紛解決機(jī)制重要而有效的環(huán)節(jié)。　

　　以最小的成本和代價最有效地解決問題，同時盡可能的實現(xiàn)糾紛解決方式的多元化，無疑是設(shè)計糾紛解決途徑的一個重要的原則。校內(nèi)申訴制度的建立，為高校學(xué)生在訴訟之外提供了又一權(quán)利救濟(jì)途徑，無疑有利于權(quán)利救濟(jì)途徑的多元化。而由于程序上的相對靈活性，使校內(nèi)申訴制度相對行政復(fù)議和訴訟制度而言，更加迅速、簡捷和經(jīng)濟(jì)，其所需的成本是大學(xué)生所有可以選擇的權(quán)利救濟(jì)途徑中最小的�？梢栽O(shè)想，通過校內(nèi)申訴和行政申訴兩級申訴的層級設(shè)計，如果能與其后的行政復(fù)議與行政訴訟途徑合理銜接，并框定好各自的救濟(jì)范圍，將有利于從整體上促進(jìn)更公平、高效的糾紛解決機(jī)制的形成�！�

　　同時，作為糾紛解決機(jī)制，其解決糾紛的效果也是評判該機(jī)制效率重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。由于申訴制度是教育系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯機(jī)制，可以充分地利用高校內(nèi)部和行政層級中上下級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來平衡和解決糾紛[19]，對于高校自身而言，對于此類的監(jiān)督和糾錯不會存在很大的抵觸情緒，從而有利于申訴決定的落實和高校與矛盾的化解。因此可以說，完善的申訴制度是大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中一種成本較低而收益較高的制度，是糾紛解決機(jī)制中一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。[20]　

　　筆者了解到，最近發(fā)生在中央美術(shù)學(xué)院的一個案件。有兩位畢業(yè)班的同學(xué)在參加2007年1月20日上午和下午分別進(jìn)行的全國碩士研究生入學(xué)考試《政治》、《英語》課程時，涉嫌攜帶（使用）電子通訊設(shè)備作弊，被學(xué)校作出“當(dāng)次考試成績無效”的決定后，學(xué)校又以違反學(xué)校的規(guī)章制度為由，予以“開除學(xué)籍”的處分。[21]二人不服，向?qū)W校申訴委員會提出申訴。學(xué)校申訴委員會經(jīng)過處理，認(rèn)為學(xué)校過去的處理決定，存在程序上的問題。后來，學(xué)校聽取了申訴委員會的建議，作出了“撤銷開除學(xué)籍處理決定”[22]。當(dāng)然，后來學(xué)校有關(guān)職能部門雖然擬作出對學(xué)生“開除學(xué)籍”的處分建議[23]，但這次學(xué)校則是嚴(yán)格根據(jù)北京市教育委員會的有關(guān)規(guī)范性文件和學(xué)校自己制定的規(guī)章的規(guī)定，分別于4月底或5月初舉行了聽證程序。而且根據(jù)我的親身經(jīng)歷（我作為其中一名同學(xué)的代理人參加了聽證），學(xué)校方面比較重視這次聽證。我想這樣的聽證，無論對于學(xué)校的有關(guān)部門還是對于學(xué)生，都是非常有意義的。學(xué)校的最終處分決定，有可能通過這樣的聽證而改變，學(xué)生的命運(yùn)，也有可能通過這樣的聽證而改變�！�

　　2、大學(xué)生校內(nèi)申訴的局限　

　　由于在2005年之前我國對申訴制度僅有原則性的規(guī)定，2005年修訂頒行的新《規(guī)定》對申訴制度雖然有進(jìn)一步的規(guī)定，但也談不上至善至美，缺陷和不足仍然未能完全避免。加之實踐中各高校的申訴制度也正處于初創(chuàng)階段，因此，目前的申訴制度還存在不少問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：　

　�。�1）法律規(guī)范過于原則，缺乏具體程序規(guī)則，未對校內(nèi)申訴制度作出實質(zhì)性的規(guī)定　

　　雖然2005年出臺的新《規(guī)定》對申訴制度作出了一些規(guī)定，例如規(guī)定了受理申訴的組織，申訴的范圍，申訴時效等。但是并沒有從根本上對學(xué)生申訴制度作出更加具體而詳盡的規(guī)定�！�

　　首先，對實質(zhì)性問題的規(guī)定不夠，規(guī)則的可操作性有限，大量的制度設(shè)計仍然需要各高等學(xué)校自己完成。例如，新《規(guī)定》第60條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。但是，該規(guī)定只是從原則上規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立“學(xué)生申訴處理委員會”（后簡稱“學(xué)申委”），以及“學(xué)申委”的構(gòu)成人員類型。具體到操作層面，“學(xué)申委”應(yīng)如何設(shè)置？其人員構(gòu)成比例如何？特別是學(xué)生和未兼行政職務(wù)的教師代表應(yīng)占多大比例？其在校內(nèi)的身份和地位是什么？新《學(xué)生管理規(guī)定》對此都沒有作出明確說明，為高校留下了過于廣闊的自主空間。實際上，“學(xué)申委”作為專門處理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)，固然與學(xué)校的職能部門有一定的關(guān)系，但更多地應(yīng)有其自己的獨立性。在“學(xué)申委”的人員組成上，應(yīng)保證教師代表、學(xué)生代表和法律專業(yè)人士的參與。這也是申訴制度真正發(fā)揮作用的前提，否則“學(xué)申委”很可能流于形式，成為學(xué)校用來“做秀”的機(jī)構(gòu)[24]。由于法律的原則性規(guī)定，各校完全可以按照自己的意愿來決定“學(xué)申委”人員的構(gòu)成，這就存在削弱“學(xué)申委”的獨立性的隱患�！�

　　其次，在對校內(nèi)申訴制度的規(guī)定中，仍然存在重實體輕程序的傾向。新《規(guī)定》中，僅規(guī)定了學(xué)生對處分決定有異議的，可以向“學(xué)申委”提出書面申訴�！皩W(xué)申委”對學(xué)生提出的申訴應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)查，并在將作出的復(fù)查結(jié)論告知申訴人。但是，具體應(yīng)當(dāng)怎樣提起申訴，“學(xué)申委”應(yīng)當(dāng)怎樣受理申訴，規(guī)定均未涉及。而對申訴結(jié)果的執(zhí)行程序，則完全沒有規(guī)定，成為當(dāng)前高校學(xué)生申訴制度的空白地帶。各個高校的申訴制度之所以在程序上會存在較多問題，一方面固然有高校自身的因素，輕視程序；
另一方面是因為法律規(guī)定過于原則，忽略了細(xì)密程序規(guī)則，使高校在申訴制度的程序規(guī)則上擁有了過多的自由裁量權(quán)�！�

　　最后，是目前校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)實際發(fā)揮作用不夠。對一套救濟(jì)系統(tǒng)而言，大學(xué)生對其的信任和評價程度將決定他們采用這套系統(tǒng)的態(tài)度。如果信任程度高，則采用的可能性會較大；
反之，他們將不會把時間和精力浪費(fèi)在一套他們認(rèn)為實際上沒什么作用的救濟(jì)機(jī)制上。而實踐中，目前各高校的申訴機(jī)制所發(fā)揮作用相當(dāng)有限。[25]　

　　可見一方面由于在機(jī)制設(shè)置上的程序問題，造成了大學(xué)生對這樣的校內(nèi)救濟(jì)機(jī)制普遍評價較低；
另外，即使看上去機(jī)制比較完善，但是在實際運(yùn)行的過程中沒有發(fā)揮理想的作用，甚至根本沒有發(fā)揮什么作用，造成了大學(xué)生對校內(nèi)救濟(jì)機(jī)制的普遍不信任。[26]　

　　以北京大學(xué)為例。早在2003年6月開始，北京大學(xué)就已經(jīng)成立了“學(xué)生申訴受理委員會”，并出臺了《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理申訴受理暫行辦法》，建立了初步的申訴制度，然而筆者所看到申訴制度的實際運(yùn)作情況是，只有極個別的學(xué)生通過申訴改變處分結(jié)果（通過訪談，了解到只有一個決定通過申訴得到了變更處理，對學(xué)生作出了從輕處理）。也就是說這個貌似完善的校內(nèi)申訴制度實際上對維護(hù)學(xué)生權(quán)益，實現(xiàn)對學(xué)生受損利益的救濟(jì)幾乎發(fā)揮不了太大作用。而一旦這個制度長此以往不能滿足當(dāng)事人的需求，當(dāng)事人會在這樣的反向激勵下越來越少地采用這種制度，最終使這個制度失去存在的意義。也就是說，如果不改變申訴制度實際發(fā)揮作用不足的現(xiàn)狀，校內(nèi)申訴制度將面臨形同虛設(shè)的危險[27]�！�

　�。�2）受理校內(nèi)申訴的機(jī)構(gòu)法律責(zé)任不明晰　

　　新《規(guī)定》第64條規(guī)定，“學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴的，學(xué)校或者省級教育行政部門不再受理其提出的申訴”。但是，這只是單方面地規(guī)定了學(xué)生行使申訴權(quán)的時間限制，以及逾期不申訴的法律后果。然而對“學(xué)申委”逾期未對申訴人的申訴作出復(fù)查結(jié)論，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，法律中并沒有作出明確規(guī)定。同樣，對學(xué)校不履行學(xué)生申訴處理委員會作出復(fù)查決定或不采納相關(guān)建議的應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等也未予以規(guī)定�！�

　　權(quán)力和責(zé)任應(yīng)是相對應(yīng)的，缺乏責(zé)任的約束，既可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用，也可能導(dǎo)致消極的不作為。法律雖然規(guī)定了申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理申訴并作出相應(yīng)的結(jié)論，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這就為申訴機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任、遲延履行職責(zé)提供了可能。而學(xué)生行使申訴權(quán)，尋求對受教育權(quán)的保護(hù)，都是具有相當(dāng)強(qiáng)的時間性的。一旦受理申訴的機(jī)構(gòu)不作為或遲延履行職責(zé)，將對本來權(quán)利就受到侵害的學(xué)生造成又一次的傷害。因此，有必要在新《規(guī)定》或相關(guān)法律、法規(guī)中對“學(xué)申委”逾期未對申訴人的申訴作出復(fù)查結(jié)論、學(xué)校不履行學(xué)生申訴處理委員會作出的復(fù)查決定等情形，各自應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，以切實保障學(xué)校、“學(xué)申委”及時、高效地履行各自的職責(zé)，維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益[28]�！�

　　（3）校內(nèi)申訴與行政申訴、行政訴訟的銜接并不十分妥帖、穩(wěn)固　

　　前文已述，校內(nèi)申訴制度是重要的救濟(jì)途徑，但是否要將校內(nèi)申訴作為行政申訴或者行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，如何理解、理順?biāo)鼈冎�間的關(guān)系，從而使得這些制度如何形成一種合力，最大程度地發(fā)揮作用，理論界與實務(wù)界都存在著不同的看法，真可謂見仁見智。　

　　對此實踐中有兩種不同的做法。廣州市兩級法院在受理高校行政訴訟案件時就沒有將申訴程序作為訴訟的前置程序，只要原告向法院提起訴訟，法院一概受理。他們認(rèn)為：一則法律、法規(guī)并沒有設(shè)置這樣的前置程序，二則實際上原告往往在向法院起訴之前已窮盡了習(xí)慣上的行政救濟(jì)途徑，而教育行政管理部門往往基于各種理由對申訴者的申訴或不予答復(fù)或不予理睬（不作為），當(dāng)事人不得已最后才走訴訟這條路。如果法院再要求當(dāng)事人履行這樣的程序，無異于剝奪訴權(quán)[29]。　

　　與廣州法院的觀點相反，天津市高級人民法院則認(rèn)為，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜將所有糾紛都直接納入訴訟范疇，應(yīng)確立申訴前置程序。他們的理由是：因為申訴是主要的行政救濟(jì)途徑，可以充分利用行政層級內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系來解決糾紛。如果學(xué)生在權(quán)利受損后提起申訴，其問題很可能在行政訴訟之前得到解決。特別對于一些涉及學(xué)術(shù)水平評判的糾紛，可以避免司法審查的有限性而無法從實體上保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的問題。因此，設(shè)立申訴前置程序，不僅能保障教育管理秩序的持續(xù)和穩(wěn)定，同時也能切實解決糾紛，減少各方當(dāng)事人的訟累[30]�！�

　　應(yīng)該說以上兩種觀點都有一定的道理。第一種觀點基于現(xiàn)實考慮，為方便當(dāng)事人迅速獲得有效的法律救濟(jì)，認(rèn)為法院可以直接受理。但問題是制度本身是可以合理設(shè)計的，或者說通過人為努力加以改變的。第二種觀點認(rèn)為，基于教育案件的特殊性，建議采用前置程序。校內(nèi)申訴不是可有可無，而是必須先行經(jīng)過此程序。只有在歷經(jīng)校內(nèi)申訴后，不服申訴決定的，才可以向教育行政部門繼續(xù)申請行政申訴或行政復(fù)議或行政訴訟。筆者基本認(rèn)同第二種觀點。因為目前有關(guān)法律規(guī)定的缺失和現(xiàn)階段申訴制度的缺陷，都是可以克服的，因此從更長遠(yuǎn)的角度來看，以校內(nèi)申訴制度作為訴訟的前置程序的制度選擇為宜，而且可以作為借鑒的是，我國臺灣地區(qū)在1995年司法院大法官作出的“釋字第382號解釋”中則明文規(guī)定將申訴作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，這也可以認(rèn)為存在臺灣地區(qū)制度實踐的先例支持�！�

　　由此，對于申訴制度與訴訟制度的銜接可作以下處理：首先，高校學(xué)生在對高校的處分不滿時，應(yīng)當(dāng)首先向“學(xué)申委”提起申訴。受理學(xué)生申訴以后，學(xué)生申訴處理委員會如在規(guī)定時間內(nèi)不做任何處理決定，那么學(xué)生可以針對該部門的不作為向上一級教育行政機(jī)關(guān)申請行政申訴。如果對行政申訴的結(jié)果仍不滿意，則可以向人民法院提起訴訟，依靠行政或司法監(jiān)督糾正申訴受理機(jī)關(guān)的不作為[31]。其次，如果學(xué)生對校內(nèi)申訴處理結(jié)果不服，應(yīng)根據(jù)不同情況采取以下救濟(jì)措施：（1）對涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的學(xué)校行為可以提起訴訟；
（2）如果學(xué)生受到的處理會影響其獲得或失去作為學(xué)校成員學(xué)生這一特定身份，如不予錄取、開除學(xué)籍等，由于這將改變學(xué)生的實質(zhì)性地位，對學(xué)生受教育權(quán)利影響重大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　學(xué)生有權(quán)提起行政訴訟。（3）如果申訴人受到的是高�；�于自身內(nèi)部的教學(xué)管理制度而作出的紀(jì)律處分，而且這種處分不足以改變其作為學(xué)校成員的實質(zhì)性地位，此時申訴委員會對于申訴請求所作的決定應(yīng)視為終局決定[32]�！�

　　三、 如何完善高等學(xué)校校內(nèi)申訴制度　

　　前已述及，通過訴訟途徑來對學(xué)生權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，不僅成本高、收益弱，而且有侵蝕高校學(xué)術(shù)自由空間的危險。而申訴制度如果實施得當(dāng)，不但成本低、效率高，而且可以使學(xué)生與高校通過博弈獲得“雙贏”[33]。所以，通過完善的校內(nèi)申訴制度來對學(xué)生權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)是未來保障學(xué)生權(quán)利制度建設(shè)的重中之重�！�

　　大多數(shù)學(xué)生在面對各種救濟(jì)途徑時，為數(shù)不少的學(xué)生傾向于選擇申訴尤其是校內(nèi)申訴來維護(hù)自己的權(quán)益，基于此，如何完善校內(nèi)申訴制度應(yīng)該是我們完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)途徑的核心部分。1995年《教育法》第42條第一次規(guī)定了學(xué)生享有的申訴權(quán)，但是仍然停留在原則性規(guī)定階段。2005年新的《學(xué)生管理規(guī)定》（即21號令）對學(xué)生的申訴問題做了更進(jìn)一步的規(guī)定，明確學(xué)生所享有的申訴權(quán)包括兩種：一是學(xué)校內(nèi)部的申訴，二是學(xué)校外部的行政申訴。其中，新《規(guī)定》第59-62條主要規(guī)定了學(xué)生向?qū)W校申訴的制度�？梢�，學(xué)校內(nèi)部的申訴制度是整個申訴救濟(jì)制度中的重點。但是，申訴救濟(jì)，尤其是校內(nèi)申訴救濟(jì)要真正地發(fā)揮作用，還需要我們建立和完善從受理范圍到申訴程序的一整套機(jī)制，以及富有成效的執(zhí)行措施。否則，申訴救濟(jì)也僅僅是停留在法條中的權(quán)利，而無法成為學(xué)生可以真正享有和運(yùn)用的救濟(jì)工具。下文也將通過對我國高校現(xiàn)有的申訴制度以及域外國家或地區(qū)的申訴制度經(jīng)驗的對比分析，探討如何建構(gòu)一套完善的校內(nèi)申訴救濟(jì)體制�！�

　　（一）受理校內(nèi)申訴的機(jī)構(gòu)或組織　

　　1995年《教育法》確認(rèn)了學(xué)生的申訴權(quán)，尤其是在2005年的新《規(guī)定》進(jìn)一步明確了申訴制度之后，我國高等院校的內(nèi)部申訴制度有了長足的進(jìn)步和發(fā)展。但也應(yīng)同時看到，相比于其他國家和地區(qū)，我國的校內(nèi)學(xué)生申訴機(jī)制還有諸多值得完善之處，在受理申訴的主體機(jī)構(gòu)這個問題上至少需要注意堅持以下兩個原則[34]：　

　　一是保持獨立、中立原則，需要學(xué)校在申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置上更多地吸納沒有行政兼職的教授等學(xué)術(shù)人員，進(jìn)一步說，學(xué)術(shù)人員而非行政人員應(yīng)該成為申訴委員會的主要組成部分。這樣一方面可以使申訴機(jī)構(gòu)獨立于學(xué)校的管理機(jī)關(guān)，尤其是獨立于學(xué)校違紀(jì)處分管理部門，[35]只有這樣學(xué)申委才可以獨立地作出自己的判斷和決定，而不過多地受制于大學(xué)內(nèi)部各職能部門的壓力。另一方面，因為校內(nèi)的申訴機(jī)構(gòu)處理的主要是學(xué)生由于學(xué)校的學(xué)術(shù)評價或紀(jì)律懲戒而產(chǎn)生的糾紛，主要由教授組成的學(xué)申委在處理這類問題上要更為專業(yè)和理性。這也正是我們強(qiáng)調(diào)校內(nèi)申訴機(jī)制要優(yōu)于訴訟的原因�！�

　　二是維護(hù)學(xué)生利益原則，需要學(xué)校在申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置上更多地兼顧在校學(xué)生的利益，因為他們才是申訴這項救濟(jì)途徑中真正的權(quán)利人和利益方。只有學(xué)生能夠在受理申訴的機(jī)構(gòu)中占有一席之地，申訴機(jī)構(gòu)才能真正了解學(xué)生的處境、學(xué)生的困惑以及解決問題的最優(yōu)手段，才能夠避免因為信息不對稱而單方面地作出任意的決定。　

　　校內(nèi)申訴的受理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是學(xué)生申訴委員會（學(xué)申委），根據(jù)新《規(guī)定》第60條第1款，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴�！彼�以，學(xué)申委是法定的申訴受理機(jī)構(gòu)，并且各個高校均“應(yīng)當(dāng)”成立類似的“學(xué)申委”以保障學(xué)生所享有的申訴權(quán)利。關(guān)于學(xué)申委的組成人員，新《規(guī)定》第60條第2款規(guī)定“學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成�！钡�是，法條中對學(xué)申委組成人員的規(guī)定是非常籠統(tǒng)的，既沒有明確學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人具體是哪些領(lǐng)導(dǎo)以及哪些部門，同時也沒有明確各組成部分具體的人數(shù)比例，所以在實踐中對于這些重要的問題各高校都有很大的自由裁量權(quán)�！�

　　北京大學(xué)于2003 年6 月成立了 “學(xué)生申訴受理委員會”， 專門受理學(xué)生的申訴。其工作辦公室設(shè)在學(xué)工部學(xué)生管理辦公室。委員會的組成人員共有15 人， 其中校級領(lǐng)導(dǎo)2 人、學(xué)工部1 人、教務(wù)部1 人、研究生院1 人、校監(jiān)察室1 人、校法律顧問1 人、北大醫(yī)學(xué)部2 人、院系學(xué)生工作辦公室代表2 人、教師代表2 人、學(xué)生代表2 人 （ 本科生學(xué)生會、研究生會） 。[36]　

　　浙江大學(xué)于2003 年10 月成立了“浙江大學(xué)學(xué)生申訴處理委員會”。委員會的組成人員共有13 人， 由校黨政領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、有關(guān)學(xué)院負(fù)責(zé)人代表、法律顧問和學(xué)生代表4 人（分別是校學(xué)生會主席、校研究生會主席、校博士生會主席和申訴人所在學(xué)院的學(xué)生會或研究生會、博士生會代表1 人） 組成。[37]　

　　從以上兩校設(shè)置學(xué)申委的先例來看，正如前文所言，現(xiàn)行的高校申訴委員會在人員的設(shè)置上，還是以校方行政管理人員為主，以校職能部門的領(lǐng)導(dǎo)為主，而具有學(xué)術(shù)權(quán)威的教授專家比例偏少，權(quán)利真正受到影響的學(xué)生群體在學(xué)申委中也只占到極小的比例，可以說現(xiàn)行的學(xué)申委仍然具有較濃厚的行政特色，而難以作為一個獨立的機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用�！�

　　臺灣地區(qū)高等學(xué)府的申訴經(jīng)驗值得參考和借鑒。臺灣大學(xué)的《學(xué)生申訴評議委員會組織辦法》第三條規(guī)定“學(xué)生申評會由學(xué)務(wù)處、教務(wù)處、進(jìn)修推廣部各推派一人，各學(xué)院選薦副教授以上資格之教師各一人（其中未兼任行政職務(wù)者至少不得少于總額之二分之一），與大學(xué)部學(xué)生會代表二人，研究生協(xié)會代表一人為共同委員共同組成之�！盵38]從臺大的組織辦法來看，其重點在于保障非行政人員的教授在學(xué)申委中的比例，對于學(xué)生所占的比例也并不是非常重視。而臺中師范學(xué)院的《學(xué)生申訴制度評議委員會設(shè)置辦法》第3 條明確規(guī)定：
“一、本會置委員十九人， 任期一年， 均為無給職， 由校長遴聘之教師、法律、教育、心理學(xué)者、學(xué)校教師會代表， 與由學(xué)生推選之代表組成之；

其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額之二分之一， 學(xué)生代表不得少于總額之五分之一。二、本會主席由委員互選產(chǎn)生， 任期一年。” [39]從此條來看，臺中師范學(xué)院的規(guī)定充分照顧了教師和學(xué)生在申訴受理機(jī)構(gòu)中的比例。實際上，臺灣師范大學(xué)學(xué)生申訴評議委員會的組成也大體相同。[40]　

　　接下來，我們再來考察美國高校對校內(nèi)申訴制度的規(guī)定。在美國，各高校都有各自的申訴規(guī)則，這些規(guī)則非常的具體、詳盡。僅以耶魯大學(xué)（Yale University）本科生規(guī)章中有關(guān)申訴制度的規(guī)定為例：耶魯大學(xué)的申訴受理機(jī)構(gòu)由10名常設(shè)成員（regular voting members）和一名特設(shè)成員（ad hoc member）組成，其中10名常設(shè)成員包括3名終身教授、3名非終身教授、3名學(xué)生代表以及教務(wù)長或教務(wù)長指定的代表。[41]可見，在美國的高校申訴機(jī)構(gòu)中，都是以教授而非行政管理人員作為機(jī)構(gòu)中的主要成員，這樣可以保證申訴機(jī)構(gòu)相對于學(xué)校的職能管理部門具有一定的獨立性，同時學(xué)生代表的作用在美國申訴機(jī)構(gòu)中也得到了一定的重視，反映了學(xué)生的利益：可以說這樣的申訴機(jī)構(gòu)組成方式是比較科學(xué)的。　

　�。ǘ�）受理申訴的范圍　

　　新《學(xué)生管理規(guī)定》第60條明確學(xué)生申訴處理委員會“受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”，規(guī)定了學(xué)申委受理申訴的受案范圍：
“學(xué)申委”只受理涉及學(xué)生身份變化的處理和學(xué)生對學(xué)校處分不服的情況。[42]而根據(jù)《教育法》第42 條的規(guī)定，學(xué)生也享有“對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益， 提出申訴”的權(quán)利。而按照新《規(guī)定》第5條，學(xué)生享有“對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校或者教育行政部門提出申訴；
對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利�？梢�，新《規(guī)定》第60條對學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)受案范圍的規(guī)定是對學(xué)生所享有的申訴權(quán)利的一種限制，在實質(zhì)上縮小了學(xué)生根據(jù)《教育法》和新《規(guī)定》的其他條文規(guī)定的可以行使的權(quán)利的范圍。在我所閱讀到的北京高校的內(nèi)部申訴規(guī)則大都是與新《規(guī)定》的精神保持一致，縮減了校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)受理申訴案件的范圍�！�

　　我國臺灣地區(qū)輔仁大學(xué)《學(xué)生申訴辦法》第4條1款規(guī)定“本校學(xué)生有下列情形之一，認(rèn)其合法權(quán)益遭受直接不當(dāng)之侵害者，得依本辦法經(jīng)由學(xué)生事務(wù)處向申評會申請評議：（1）不服學(xué)校對其受教權(quán)益所為之處分者（含各類懲戒處分）；
（2）不服學(xué)校各一級行政單位之行政措施，經(jīng)向原單位聲明異議而未獲合理之答復(fù)者”。[43]通過此規(guī)定，可以得知，輔仁大學(xué)的學(xué)生只要在認(rèn)為其合法權(quán)益遭受“直接不當(dāng)”之侵害時，都可以向校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)提出申訴，申評會都應(yīng)當(dāng)受理�！�

　　再來看澳大利亞墨爾本大學(xué)的學(xué)生申訴程序，其中第3條規(guī)定了學(xué)生申訴的種類，主要包括：因?qū)W術(shù)事項的申訴（Academic Grievances），因?qū)W校行政行為的申訴（Administrative Grievances），以及因歧視、性騷擾和暴力行為的申訴（Discrimination， Sexual Harassment， Bullying）。[44]在這里，學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)受理案件的范圍就不僅僅限于學(xué)生的受教育權(quán)問題，而是涉及學(xué)生在校的大部分合法權(quán)利。相比之下，美國普林斯頓大學(xué)的申訴受理規(guī)定就顯得更為詳細(xì)，涵蓋了學(xué)校生活的方方面面：學(xué)術(shù)事項、學(xué)生的非學(xué)術(shù)行為、學(xué)生組織的非學(xué)術(shù)行為、教職行政人員的非學(xué)術(shù)行為、傷害行為以及初步程序中的程序不公。[45]只要是這些事項，學(xué)生都可以向申訴機(jī)構(gòu)提起申訴。在范圍上可謂是涵括廣泛，力爭對學(xué)生的在校權(quán)利提供周全的救濟(jì)途徑。　

　　我國高校的內(nèi)部申訴體制在受案范圍問題上最大的缺陷就在于限制了學(xué)生根據(jù)《教育法》和新《規(guī)定》第5條所享有的申訴權(quán)。建構(gòu)完善的校內(nèi)申訴救濟(jì)制度，需要擴(kuò)展申訴機(jī)構(gòu)接受申訴范圍的廣度，恢復(fù)高校學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利。根據(jù)學(xué)校或教師的侵權(quán)行為和由此產(chǎn)生的爭議的性質(zhì)，可以將爭議分為教育行政爭議和與教育活動密切相關(guān)的民事爭議。[46]教育行政爭議是由學(xué)校單方面行使處分權(quán)從而影響學(xué)生受教育權(quán)而產(chǎn)生的爭議，這一爭議理應(yīng)納入學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)處理的范圍。而與教育活動密切相關(guān)的民事爭議，比如學(xué)校侵犯學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)或其他人身權(quán)利等等，也應(yīng)該納入到申訴機(jī)構(gòu)的處理范圍中。根據(jù)這一原則，學(xué)生無論是對學(xué)校有關(guān)受教育權(quán)益所為之處分，或是有其他不當(dāng)行為而損及學(xué)生權(quán)益，都可以向?qū)W校的申訴部門提出申訴，請求得到合理的解決。[47]只有如此，才能最大限度地發(fā)揮校內(nèi)申訴機(jī)制的優(yōu)勢，以較低的成本維護(hù)學(xué)生的利益�！�

　�。ㄈ�）處理申訴的程序　

　　在我國的法治建設(shè)進(jìn)程中，對程序問題一向沒有足夠的重視，在學(xué)校申訴制度上也是如此，反映了我們重實體，輕程序的思維傾向。新《規(guī)定》僅用兩個條文的篇幅規(guī)定了校內(nèi)申訴的基本內(nèi)容，這兩條分別是第61條“學(xué)生對處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴�！币约暗�62條“學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人�！笨梢哉f非�；\統(tǒng)和原則，學(xué)生如何向“學(xué)申委”提出申訴，“學(xué)申委”如何處理申訴，處理過程中學(xué)生當(dāng)事人是否參加，是否公開進(jìn)行或舉行聽證？ 新《規(guī)定》對此均無詳細(xì)說明，申訴制度的貫徹還是要依靠各個高校制定具體的申訴程序細(xì)則。　

　　在筆者所在的北京大學(xué)，2005年9月以前，學(xué)申委在接受學(xué)生提出的申訴后，組織成員會議，并向成員單位提問，由作出處分的單位前來應(yīng)訴。但是，被處分學(xué)生本人不參加會議，會議也不面向師生公開進(jìn)行。[48]在《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》中，對該校學(xué)生申訴的程序做了具體詳細(xì)的實施規(guī)定。其中第8條規(guī)定“學(xué)生申訴處理委員會的申訴處理程序由受理申訴、調(diào)查評議、作出決定三個環(huán)節(jié)組成，依次進(jìn)行�！钡�13條“申訴處理小組成員與申訴人、被申訴事項有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)主動回避，申訴學(xué)生也有權(quán)申請他們回避”規(guī)定了回避原則。第16條“申訴處理小組評議案件，不公開進(jìn)行”規(guī)定了不公開原則。第19條“學(xué)校不得因申訴人提出申訴而加重對申訴人的處理”規(guī)定了不加重原則。[49]相對于武漢大學(xué)的規(guī)定，中國政法大學(xué)、北京師范大學(xué)等學(xué)校的申訴細(xì)則還強(qiáng)調(diào)了聽證程序在申訴中的運(yùn)用[50]。政法大學(xué)在其《學(xué)生聽證及申訴規(guī)則》中規(guī)定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果申訴委員會認(rèn)為有必要的，可以舉行聽證，并詳細(xì)規(guī)定了聽證的一系列程序。[51]　

　　值得一提的是，北京市教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》中，就聽證程序作出了較為詳細(xì)的專門規(guī)定。該《若干規(guī)定》第17條規(guī)定：“學(xué)校擬對學(xué)生處以開除學(xué)籍處分時，應(yīng)當(dāng)書面告知擬被處分學(xué)生有要求聽證的權(quán)利。擬被處分學(xué)生要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在學(xué)校規(guī)定的期限內(nèi)提出書面申請，學(xué)校應(yīng)在收到學(xué)生的申請后組織召開聽證會�！逼渲小啊�…學(xué)生要求聽證的……學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會”的規(guī)定，實為明確規(guī)定了對于開除學(xué)籍這類對學(xué)生的受教育權(quán)影響重大的處分決定的作出，學(xué)生如果要求聽證的，必須進(jìn)行聽證。作為目前為止全國唯一的在省級教育行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件對校內(nèi)申訴程序中聽證問題的強(qiáng)制性規(guī)定，北京市教育委員會的這一規(guī)范性文件無疑對校內(nèi)申訴程序的完善有相當(dāng)?shù)囊饬x。　

　　我國臺灣地區(qū)臺灣大學(xué)《學(xué)生申訴評議辦法》第12條規(guī)定“評議采不公開原則，惟得通知申訴人、原處分單位及關(guān)系人到會說明”�！秾W(xué)生申訴評議委員會組織辦法》第7條規(guī)定“評議會成員就該申訴案件為申訴人、關(guān)系人或直接參與申訴案件之裁決者，應(yīng)行回避�！盵52]臺灣輔仁大學(xué)在程序公開和回避原則上亦有類似的規(guī)定。輔仁大學(xué)《學(xué)生申訴辦法》第11條1項：“申評會之程序概不公開，但應(yīng)通知雙方當(dāng)事人及關(guān)系人到會說明，亦得邀請輔導(dǎo)、法律或其他專業(yè)性教師或人士提供意見�！钡�2條第3款“評議委員會對于申訴案有利害關(guān)系者，應(yīng)自行回避，不得參與評議�！盵53]　

　　筆者認(rèn)為，程序問題是整個申訴制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。中國自古就有輕程序的觀念，這種觀念本質(zhì)上反映的也正是我們傳統(tǒng)上輕視權(quán)利的思想。其實，程序性權(quán)利也是一種重要的權(quán)利，而且往往是能夠決定實體權(quán)利正當(dāng)性的權(quán)利。古老的自然正義原則，其要義就在于保證程序的正義，從而才能實現(xiàn)實體的公正。在高校申訴制度中，程序問題自然也就非常重要。只有尊重申訴學(xué)生的程序權(quán)利，高等學(xué)校內(nèi)部的申訴受理機(jī)構(gòu)才能夠理性地作出決定。在高校申訴程序中，需要改進(jìn)的方面有：　

　　一是申訴委員會審查和決定申訴案件是否要向師生公開，尤其是向提出申訴的學(xué)生公開？根據(jù)筆者了解，按照大多數(shù)學(xué)校的申訴規(guī)則和辦法，學(xué)申委的審查和決定過程一般是不向?qū)W校師生公開的，這里主要考慮到保護(hù)申訴學(xué)生的隱私問題。但是，學(xué)申委的審查過程應(yīng)當(dāng)允許提出申訴的學(xué)生本人參與其中，至少應(yīng)當(dāng)聽取他（她）的申辯意見和理由，并允許申訴學(xué)生與作出處理的單位進(jìn)行類似法庭抗辯式的質(zhì)證與辯論。因為按照程序正義的一般原則，當(dāng)對一個人的權(quán)利進(jìn)行處分時，必須要給予權(quán)利人發(fā)表不同意見和為自己進(jìn)行辯解的機(jī)會�！�

　　二是申訴委員會在處理申訴案件時是否有必要進(jìn)行聽證？眾所周知，兼聽則明。無疑，聽證程序有利于申訴委員會弄清糾紛的真實情況，也可以給其他的師生以一定的教育意義�？梢哉f聽證程序是在申訴制度起著重要作用的。但由于我國新《規(guī)定》對此并沒有做硬性規(guī)定，而且筆者認(rèn)為，聽證制度也確有成本較高、削弱當(dāng)事人隱私權(quán)等消極面影響。所以并不主張將聽證設(shè)為申訴審查的必經(jīng)程序，而只是在有需要的情況下使用。當(dāng)然，各高等學(xué)�？梢愿鶕�(jù)具體情況，對涉及學(xué)生重大權(quán)益的爭議或糾紛，規(guī)定進(jìn)行聽證。隨著時間的推移，依法治校與依法治教的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大聽證的范圍。如果實行聽證制度，則要確立一系列聽證的原則與規(guī)則，包括案卷排他性原則等，否則聽證就流于形式而不能起到實質(zhì)性作用�！�

　　三是回避問題。根據(jù)自然正義原則的要求，“任何個人不得擔(dān)任自己案件的法官”（任何人不能自斷其案）。回避制度也因此而派生。但是具體到高校申訴制度上，筆者認(rèn)為不能對這一制度作過于簡單化的理解與處理。這里有兩個問題需要明確。首先，何謂原來作出處分的單位？從適格的行政主體角度來看，高校本身才是作出處分決定的單位。但是顯然，在校內(nèi)申訴制度中，作為一個整體的高校是不可能回避的。而實際上應(yīng)該回避的是作出處分決定的高校的具體職能部門，如教務(wù)處，學(xué)工處，研究生院等。其次，由于校內(nèi)申訴制度的價值旨趣注重通過相對便捷直接的方式處理糾紛，因此在處理糾紛的過程中，作為原處分決定的具體作出者必須要參與調(diào)查過程中，以讓學(xué)申委更全面直接的了解情況，因此各職能部門作為一個單位要徹底回避也是不可能的。因此最終應(yīng)當(dāng)回避的是原來作出處分的單位中參與處分決定的個人不應(yīng)當(dāng)參與到申訴案件的裁定過程中，這樣才能保證申訴機(jī)構(gòu)審理案件的客觀中立�！�

　　四是保證學(xué)生不會因其申訴行為而受到加重處罰，也不會因為其申訴行為從而受到學(xué)�；蛩�在院系的歧視對待，徹底消除學(xué)生申訴的后顧之憂。在這個問題上，國內(nèi)有些學(xué)校做得比較不錯，如武漢大學(xué)在其《學(xué)生申訴處理暫行辦法》中就規(guī)定了“不加重原則”；
北京市教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》中也有類似的規(guī)定[54]。但是更多的高校并沒有這方面的規(guī)定，往往會導(dǎo)致學(xué)生有畏懼心理，不敢申訴，或者擔(dān)心申訴以后會遭到所在院系或?qū)W�！按驌魣髲�(fù)”或者擔(dān)心“穿小鞋”、“遭人白眼”�！�

　�。ㄋ模┬�內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)的權(quán)力　

　　新《規(guī)定》第62條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定�！彼�以按照教育部的規(guī)章規(guī)定，學(xué)申委沒有決定權(quán)，而只有建議權(quán)。各個高校的申訴細(xì)則也基本是按著這樣的基調(diào)來規(guī)定的。北京航空航天大學(xué)的《學(xué)生校內(nèi)申訴和聽證程序》第22條規(guī)定，復(fù)查決定書可以作出兩種說明，一是“維持原處理決定”，二是在某些情況下建議“原處理部門重新作出決定”。[55]而武漢大學(xué)的《學(xué)生申訴處理暫行辦法》第18條2款“需要改變原處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定”[56]基本就是教育部規(guī)章的翻版。可見，我國高校的申訴處理委員會并不具有直接變更原處分決定的權(quán)力，而是要交由學(xué)�；蛟�作出處理的機(jī)構(gòu)重新決定。而這一規(guī)定，實際上是把高校內(nèi)部的申訴處理委員會置于一個尷尬的境地：有管轄權(quán)，但沒有決定權(quán)，使學(xué)申委在實質(zhì)上被架空�！�

　　但臺灣地區(qū)高校申訴機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計與安排值得借鑒。如臺灣大學(xué)《學(xué)生申訴評議辦法》第16條規(guī)定：“原處分單位[57]對于評議決定認(rèn)有抵觸法規(guī)或窒礙難行者，原處分單位應(yīng)自收到評議決定書副本之次日起十日內(nèi)列舉具體理由呈報校長， 并副知申評會；

校長如認(rèn)為理由充分者， 得交付申評會再議。除有前項情事外， 評議決定書經(jīng)呈請校長備查后， 學(xué)校應(yīng)即執(zhí)行�！盵58]而輔仁大學(xué)《申訴辦法》第17條也規(guī)定“申評會之決議書經(jīng)校長核定后，應(yīng)送達(dá)申訴人及原處分單位，并有拘束雙方當(dāng)事人、相關(guān)學(xué)生團(tuán)體及本校行政單位之效力�！盵59]可見，在這些高校，“申評會”是有對實質(zhì)問題的決定權(quán)的�！�

　　在我國的現(xiàn)行制度下，如果學(xué)申委認(rèn)為有必要改變原處分決定，需要通過學(xué)�；蛟瓫Q定單位重新決定，這樣就很可能面臨學(xué)�；蛟瓫Q定單位拒絕理會學(xué)申委的建議，而堅持原處理決定的困境。因此如果不賦予學(xué)申委以一定的變更學(xué)校原處分決定的權(quán)力，則學(xué)申委的作用就形同虛設(shè)，根本無法維護(hù)學(xué)生權(quán)利。筆者認(rèn)為，臺灣大學(xué)《申評辦法》的規(guī)定很值得借鑒，既賦予申訴委員會變更原處理決定的權(quán)力；
同時又給予原處理單位有再次表明意見、陳述理由的機(jī)會，平衡了雙方的權(quán)力，從而為實現(xiàn)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。　

　　四、 結(jié)語　

　　隨著大學(xué)教育的開放化與國際化以及大學(xué)生權(quán)利意識的覺醒，高校在行使特定權(quán)利（權(quán)力）的過程中不可避免會與學(xué)生的權(quán)利發(fā)生矛盾與沖突。在眾多的化解糾紛、救濟(jì)權(quán)利的機(jī)制中，行政訴訟固然是權(quán)利救濟(jì)的終局性手段，但基于校內(nèi)申訴的經(jīng)濟(jì)性、便捷性和專業(yè)性等特點，我們更有理由在訴訟之外選擇校內(nèi)申訴作為學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的前置程序，通過校內(nèi)申訴避免高校與學(xué)生矛盾的進(jìn)一步激化，通過校內(nèi)申訴防止“行政”與“司法”對大學(xué)自治的過度干預(yù)，更為重要的是通過校內(nèi)申訴真正切實有效地解決問題。　

　　這樣我們需要自上而下地，從國家法律法規(guī)，到高校規(guī)章制度，建立一套完備的校內(nèi)申訴以及行政申訴機(jī)制，保證申訴機(jī)構(gòu)的獨立性、中立性、代表性和專業(yè)性。大多數(shù)的高校糾紛都能在這一機(jī)制內(nèi)得到較為妥善的解決，大學(xué)生權(quán)利的維護(hù)就有可能通過心平氣和卻又不失理性的公正的方式來實現(xiàn)�！�

　　【注釋】

　　作者簡介：湛中樂，男，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心（教育部人文社科重點研究基地）副主任，研究員。研究方向：行政法、行政訴訟法、教育法。

　　[1] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社/高等教育出版社，1999年版，第405頁。

　　[2] 這里的“高等學(xué)�！焙汀按髮W(xué)生”都是泛指。正如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號令）第二條所指，“高等學(xué)�！敝钙胀ǜ叩葘W(xué)校、承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（以下稱高等學(xué)校或高校）；
“大學(xué)生”則是指接受普通高等學(xué)歷教育的研究生和本科、專科（高職）學(xué)生。但是，筆者認(rèn)為，事實上，一些非學(xué)歷教育的學(xué)生也應(yīng)當(dāng)被包括進(jìn)去，似乎顯得更加周延。因為當(dāng)這些接受非學(xué)歷教育的人員以“學(xué)生”身份不服學(xué)校的有關(guān)決定而提出申訴時，理應(yīng)納入“大學(xué)生申訴”的范疇。當(dāng)然實踐中，絕大多數(shù)情況下還是在校大學(xué)生申訴所占比例大。根據(jù)《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》（2005年）第2條規(guī)定：本條例所指的學(xué)生包括在我校正式注冊并參加正常學(xué)習(xí)活動的�？粕�、本科生、第二學(xué)士學(xué)位學(xué)生、碩士研究生、博士研究生�？梢钥闯�，這里并沒有以是否學(xué)歷教育還是非學(xué)歷教育來劃分，而是強(qiáng)調(diào)“正式注冊”、“并參加正常學(xué)習(xí)活動”。

　　[3] 過去也有人將不服省級教育行政部門的處理決定而向省級人民政府或國家教育部申請重新審議并作出相應(yīng)決定的活動，稱之為“申訴”。但是自從1990年《行政復(fù)議條例》尤其是1999年《行政復(fù)議法》頒行后，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界則大多認(rèn)為它不應(yīng)當(dāng)是一般的“申訴”，而應(yīng)是典型的“行政復(fù)議”了。所以，從新《規(guī)定》看來，規(guī)章中所謂的“申訴”主要是指高等學(xué)校內(nèi)部的校內(nèi)申訴與向省級教育行政部門的行政申訴。所以本文也是在此意義上使用“申訴”一詞的。

　　[4] 因為《規(guī)定》（第7號令）頒布于1990年，在此之前幾乎沒有涉及學(xué)生申訴的法律規(guī)范�？捎捎趹T性的作用，人們陳舊觀念的影響，學(xué)生不提起，學(xué)校不受理的情況依然普遍。只是到了1995年《教育法》頒行后，才有所好轉(zhuǎn)。故言，申訴案件主要是近十年來的事情。

　　[5] 參見：湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學(xué)出版社，2003年版。該書記載了該典型案件的完整的裁判文書和有關(guān)評論。

　　[6]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號令）第六十條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。第六十一條規(guī)定：學(xué)生對處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴。第六十二條規(guī)定：學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定。

　　[7] 如《北京交通大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理辦法（試行）》、《北京航空航天大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴和聽證規(guī)定（試行）》、《北京理工大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定》、《北京中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定》、《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)生校內(nèi)申訴條例》、《中國礦業(yè)大學(xué)（北京）學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》、《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》、《華北電力大學(xué)（北京）學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》等。參見北京市教育委員會編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月。

　　[8]詳見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號令）第60條

　　[9] 同上，第61條。

　　[10] 同上，第62條

　　[11] 同上，第64條

　　[12] 同上，第63條。

　　[13] 如我了解或代理的某些大學(xué)生不服學(xué)校處理決定案件中（有涉及開除學(xué)籍的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　有受到記過等處分的，有未頒發(fā)學(xué)位證或畢業(yè)證的，有涉及退學(xué)處理決定的，等等），有的學(xué)生及家長則是多次來回反復(fù)地找學(xué)校，甚至在學(xué)校作出了申訴處理決定后，還希望學(xué)校能給予學(xué)生機(jī)會。有的看到學(xué)校死活就是不給機(jī)會的話，則再也不繼續(xù)尋求救濟(jì)了。不管是出于何種原因，反正就此止步了，不再去告學(xué)校了。也許認(rèn)為自己理由不充分，缺乏信心。也許認(rèn)為學(xué)校太強(qiáng)勢，找教育行政機(jī)關(guān)或找法院都沒有用處。所以干脆放棄算了。再有就是一種復(fù)雜的情感關(guān)系，導(dǎo)致學(xué)生與學(xué)生家長若選擇告學(xué)校，太重的心理負(fù)擔(dān)甚至難以承受，思前想后，最終決定放棄復(fù)議或訴訟。

　　[14] 同上，第61條。

　　[15] 當(dāng)然，實踐中不按申訴程序的時間要求，對學(xué)生申訴久拖不決的情況也有發(fā)生。但筆者認(rèn)為，這個問題只能說明校內(nèi)申訴制度存在進(jìn)一步完善的空間，并不能因此否認(rèn)校內(nèi)申訴制度本身。

　　[16] 湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學(xué)出版社，2003年版，第461頁。

　　[17] 尹曉敏：“高校學(xué)生申訴制度研究”，載《高教探索》，2004年第4期，第25頁。

　　[18] 李建良：學(xué)生懲戒與行政救濟(jì)——兼論“開除學(xué)籍”制度的合憲性問題，載湛中樂主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第97頁。吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局，1996年增三版，第205頁。

　　[19] 天津市高級人民法院行政審判庭：《關(guān)于審理教育行政案件的調(diào)查報告》，載《行政執(zhí)法與行政審判》，總第12集，法律出版社，2004年版，第138頁。

　　[20]實踐中校內(nèi)申訴和教育部門的申訴都在發(fā)揮作用，有部分學(xué)生通過校內(nèi)申訴或教育部門申訴得到了“改判”。如，中南財經(jīng)政法大學(xué)兩名學(xué)生因偷竊而被勒令退學(xué)，通過校內(nèi)申訴得到較輕的處分。（http：//www.cctv.com/news/science/20050708/101604.shtml0）。

　　[21] 見2007年2月1日《中央美術(shù)學(xué)院開除某某學(xué)籍處分通知書》（教字[2007]030-21號、22號）。這些學(xué)校所作出的開除處分的決定，都被公布于該校的網(wǎng)站上。

　　[22] 見2007年3月16日《關(guān)于撤銷〈中央美術(shù)學(xué)院關(guān)于對某某開除學(xué)籍的決定〉的決定》（院發(fā)[2007]22號）。同上

　　[23] 見2007年3月28日《中央美術(shù)學(xué)院擬開除某某學(xué)籍處分的通知書》（教字[2007]032-02號）。同上。

　　[24] 黃傳慧．“學(xué)生申訴制度”實踐中可以多元—北京大學(xué)法學(xué)院湛中樂教授解讀《學(xué)生管理規(guī)定》—人民政協(xié)報·教育在線周刊， 2005-04-27

　　[25] 以2006年中央民族大學(xué)開除10名考試作弊的學(xué)生為例。一部分受處分學(xué)生兩次不服學(xué)校所作出的“開除學(xué)籍“處分。但是學(xué)校的申訴似乎根本未起任何作用。每次都是簡單的“維持”。最終是靠兩次教育行政部門的“撤銷”來予以解決的。當(dāng)然最終結(jié)果是在各方努力下，中央民族大學(xué)讓學(xué)生返校學(xué)習(xí)的同時，也給予了學(xué)生“留校察看”的處分。參見徐笛：市教委再撤民大“開除令”，載《北京青年報》2006年9月11日。郭少峰：教委撤銷民大開除學(xué)生決定，載《新京報》2006年9月11日。個別學(xué)生原本不服學(xué)校的“留校察看”處分的，但是后來想到維權(quán)成本太高，再說也考慮到繼續(xù)訴訟下去，結(jié)果難以預(yù)料，弄不好還會更加激怒學(xué)校。最終也就放棄了訴訟，只好無奈地接受了學(xué)校的“留校察看”處分。當(dāng)然前文中提到的中央美術(shù)學(xué)院的申訴委員會的處理則是為數(shù)不多的起到一個重要作用的例子。

　　[26] 在筆者接觸的若干起學(xué)生不服學(xué)校處理決定的案件中，幾乎百分之百地都是以“學(xué)申委”維持而告終。如張捷不服復(fù)旦大學(xué)開除學(xué)籍案、苗穎不服復(fù)旦大學(xué)開除學(xué)籍案，劉兵不服北京印刷學(xué)院開除學(xué)籍案、劉路不服大連外國語大學(xué)勒令退學(xué)案、段然不服北京機(jī)械工業(yè)學(xué)院退學(xué)決定案等，不勝枚舉。通過“學(xué)申委”改變學(xué)校決定的，極其罕見。

　　[27] 值得一提的是，2005年上半年，湖北省高校首例校內(nèi)申訴案的審結(jié)，因盜竊被勒令退學(xué)的兩名在校大學(xué)生被重新給予留校察看一年的處分，獲得了繼續(xù)在校學(xué)習(xí)的機(jī)會。這次“改處”說明了申訴制度的實效問題已經(jīng)逐步得到了各高校的重視。

　　[28]尹力，黃傳慧：“高校學(xué)生申訴制度存在的問題與解決對策”，載《高教探索》，2006年第3期，第44頁。

　　[29] 劉躍南，鞠曉雄：“超越理論爭議和現(xiàn)行制度局限的實踐——廣州市兩級法院裁判學(xué)生訴高校行政案件的實證研究” 載湛中樂主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，第210頁。

　　[30] 天津市高級人民法院行政審判庭：《關(guān)于審理教育行政案件的調(diào)查報告》，載《行政執(zhí)法與行政審判》，總第12集，法律出版社，2004年版，第138頁。注意這里的“申訴”其實都是相對于“訴訟”而言的，事實上應(yīng)包括校內(nèi)申訴、行政申訴以及向省級政府或教育部提出的行政復(fù)議三大板塊內(nèi)容。

　　[31] 聶啟元，“簡析高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建”，載《滁州學(xué)院學(xué)報》，2006年2月，第8卷第1期，第23頁

　　[32] 蔡曉平，前引注，第52頁。

　　[33] 當(dāng)然這里的所謂“雙贏”，只能是相對而言。學(xué)�？梢愿淖兓蜃兏�處分，給自己挽回一點“面子”，而學(xué)生的處分得到了減輕處理，也獲得了一定程度上的心理慰籍與滿足。

　　[34] 至于學(xué)申委成員的具體比例，筆者曾經(jīng)建議：在申訴處理委員會成員中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教師、學(xué)生的比例均不得少于三分之一，而且還應(yīng)有法律專家或律師以及教育專家等參加。學(xué)校負(fù)責(zé)人與職能部門的總?cè)藬?shù)應(yīng)予嚴(yán)格限制，而且該方的人士不應(yīng)擔(dān)任聽證主持人。引自：湛中樂：《關(guān)于高校學(xué)生處分中程序公正問題》，載于《教育發(fā)展研究》，2006年第15期，第51頁。

　　[35] 聶啟元，“簡析高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建”，載《滁州學(xué)院學(xué)報》，第8卷第1期，第23頁。

　　[36] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁。

　　[37] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁。

　　[38] 資料來源：臺灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，訪問時間：2007年3月5日。

　　[39] 資料來源：www.ntctc.edu.tw/secr/rules/doc/3st/3_1.doc 29K，訪問時間：2007年3月2日。

　　[40]資料來源：臺灣師范大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)：《國立臺灣師范大學(xué)學(xué)生申訴評議委員會組織辦法》第三條規(guī)定：本委員會由校長聘請委員若干人組成之，并得視需要聘請有關(guān)專家為諮詢顧問。教師代表由校長遴聘之，每學(xué)院至少一人，其中須納入法律、教育、心理學(xué)者及教師會代表，且未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額之二分之一。學(xué)生代表由學(xué)生議會各學(xué)院議員互選，每學(xué)院一人；
研究生代表一人由研究生互選產(chǎn)生，進(jìn)修推廣部學(xué)生代表由進(jìn)修推廣部學(xué)生互選一人產(chǎn)生。已擔(dān)任與學(xué)生獎懲相關(guān)委員會委員者，不得聘任為本會委員。另置秘書二人，均為無給職，委員及秘書之任期為一學(xué)年。本委員會由校長聘定委員后，于二周內(nèi)召開委員會議，互推一人為召集人。第四條規(guī)定：本委員會接受學(xué)生有關(guān)學(xué)習(xí)、生活、獎懲及受教權(quán)益等問題之申訴，并依申訴案件性質(zhì)需要，成立調(diào)查小組。調(diào)查小組由本委員會委員三至五人組成，學(xué)生代表不得少于總額三分之一，如有必要得邀請其他專業(yè)相關(guān)人員參加，負(fù)責(zé)查證工作，并將調(diào)查結(jié)果提報本委員會處理。

　　http：//www.ntnu.edu.tw/dsa/1/input/sa/8_01.htm，訪問時間：2007年3月5日。

　　[41] 資料來源：耶魯大學(xué)網(wǎng)頁，http：//www.yale.edu/yalecol/publications/uregs/complaint.html，“Yale University Undergraduate Regulations--Student Complaint Procedures”，訪問時間：2007年3月5日。

　　[42] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁。

　　[43] 資料來源，輔仁大學(xué)網(wǎng)頁，http：//140.136.121.248/night/admin/student/article/94/82.htm輔仁大學(xué)學(xué)生申訴辦法.PDF，訪問時間：2007年3月5日。

　　[44] 資料來源，墨爾本大學(xué)網(wǎng)頁，http：//www.vca.unimelb.edu.au/studentgrievance/#cs_573 “The University of Melbourne-Student Grievance Procedure”，訪問時間：2007年3月5日。

　　[45] 參見普林斯頓大學(xué)校規(guī)：http：//www.princeton.edu/pr/pub/rrr/05/01.htm#if，“Rights， Rules， Responsibilities of Princeton University-Resolution of Grievances and Complaints”。訪問時間：2007年3月5日。

　　[46] 范履冰，阮李全，“論學(xué)生申訴權(quán)”，載《高等教育研究》，2006 年4月，第78頁。

　　[47] 尹曉敏，“臺灣地區(qū)學(xué)生申訴制度及其啟示”，載《現(xiàn)代教育論叢》，2005年第5期，第62頁。

　　[48] 尹力，黃傳慧，前引注，第42頁

　　[49] 資料來源，武漢大學(xué)學(xué)工部，《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，訪問時間：2007年3月5日。

　　[50] 除了中國政法大學(xué)、北京師范大學(xué)外，在北京的高等學(xué)校中規(guī)定了專門的申訴聽證制度的還有：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、華北電力大學(xué)（北京）等院校。北京大學(xué)等高等學(xué)校在申訴規(guī)定中進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定。參見北京市教育委員會編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月。

　　[51] 資料來源，中國政法大學(xué)學(xué)生工作處網(wǎng)頁，http：//xgb.cupl.edu.cn/showmessage.asp？id=437，訪問時間：2007年3月2日。

　　[52] 資料來源，臺灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/All_Law/4/4-03.html，訪問時間：2007年3月5日。

　　[53] 參見李建良，“學(xué)生懲戒與行政救濟(jì)——兼論開除學(xué)籍制度的合憲性問題”，載湛中樂主編，《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，第101頁。

　　[54] 參見北京教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》第11條。

　　[55]參見北京市教育委員會編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月，第113頁。

　　[56] 資料來源，武漢大學(xué)學(xué)工部，《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，訪問時間：2007年3月5日。

　　[57] 筆者認(rèn)為，此處的“原處分單位”應(yīng)指具體作出處分決定的高校職能部門，而非高校本身。

　　[58] 資料來源：臺灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，訪問時間：2007年3月5日。

　　[59] 李建良，前引注，第74頁。

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