[內(nèi)容提要]跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是21世紀重要的行政組織范式�？缯M織網(wǎng)絡(luò)是一種國際合作的松散形式。跨政府組織網(wǎng)絡(luò)會產(chǎn)生新的行為體并賦予權(quán)力，同時創(chuàng)造新的議題。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中各層次的國內(nèi)外官員相互協(xié)調(diào)、達成共識并且需求公共物品�？缯M織網(wǎng)絡(luò)信息交換、經(jīng)驗共享以及決策行動的過程敏捷而富有成效。當今的世界，國家、非國家行為體與國際體系交錯互動，國內(nèi)問題國際化以及國際問題國內(nèi)化現(xiàn)象顯著，地區(qū)和全球經(jīng)濟金融危機及其其他突發(fā)性事件山雨欲來，因此縝密準備與戰(zhàn)略計劃已經(jīng)無法應(yīng)對多元和多樣化的時代要求。正因如此，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)將為國家安全戰(zhàn)略提供一個最佳的選擇。與歐盟和北約的發(fā)展不同，上海合作組織、“東盟+3”等為跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展提供了新模式。

　　[關(guān)鍵詞]跨政府組織網(wǎng)絡(luò) 國際組織 社會化

　　[作者簡介]安妮-瑪麗·斯勞特（Anne-Marie Slaughter）教授目前是上海國際問題研究所訪問學(xué)者和顧問。她目前擔任普林斯頓大學(xué)伍德羅·威爾遜公共和國際事務(wù)學(xué)院院長，曾經(jīng)任教于哈佛大學(xué)法學(xué)院，并曾擔任美國國際法學(xué)會會長。斯勞特教授的主要研究領(lǐng)域為全球治理、國際刑法和美國外交政策。

　　網(wǎng)絡(luò)是21世紀的組織形式。直到最近，歐洲——或者更準確地說——歐盟在相關(guān)領(lǐng)域的嘗試方面處于遙遙領(lǐng)先，由政府官員的正式機制和非正式網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了各種復(fù)合體，并發(fā)展出這樣一種體系：這種體系不但足夠靈活，能包容國家間的差別，而且又足夠?qū)嵸|(zhì)化，能夠制定和執(zhí)行超國家的規(guī)則。目前在亞洲，所有形式的網(wǎng)絡(luò)——不僅是跨國網(wǎng)絡(luò)，而且是跨政府組織網(wǎng)絡(luò)——都交錯相融，但這很大程度上是中國和東盟（ASEAN）兩者外交活動的結(jié)果。往北，這些網(wǎng)絡(luò)被植入到上海合作組織的腹心；
往南，這些網(wǎng)絡(luò)對東盟國家的東盟日常運作來說至關(guān)重要。

　　然而，更具根本意義的是，亞洲的外交之所以重視跨政府組織網(wǎng)絡(luò)，不僅僅因為這些網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)的成就，更因為作為能夠穩(wěn)定地區(qū)和在危機時發(fā)揮關(guān)鍵作用的關(guān)系鏈，這些網(wǎng)絡(luò)本身就是外交的目的。從這個意義上來說，網(wǎng)絡(luò)組織的亞洲模式就是通過向外延伸和與地區(qū)周邊的多重聯(lián)系構(gòu)建固定的關(guān)系，使網(wǎng)絡(luò)組織這種行為本身成為國家和地區(qū)安全戰(zhàn)略的一個關(guān)鍵部分。正如東亞經(jīng)濟完善了“管弦樂隊式協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)”的藝術(shù)，從而創(chuàng)造出最快速和最富有成效的供應(yīng)鏈一樣，亞洲各國政府可能正在“安全的供應(yīng)”方面發(fā)展一種更為快速和更為有效的方式。

　　一、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的興起

　　近15年來，世界事務(wù)研究的一種主要范式發(fā)生了變化。過去，國際關(guān)系和國際法的研究者幾乎無一例外地將國家視為單一行為體（Unitary Actor），但過去十五年的學(xué)術(shù)研究已經(jīng)描繪出一幅更為復(fù)雜的畫面。目前恐怕已經(jīng)沒有多少學(xué)者會接受傳統(tǒng)的、簡化的觀念，即全球治理是國家通過正式的條約、法律及其從屬的國際組織展開活動的獨占領(lǐng)域。相反，現(xiàn)在得到普遍接受的觀點是，全球治理產(chǎn)生于非國家行為體（Non-State，非政府組織或跨國公司）、國際組織和國家之間的復(fù)雜聯(lián)動。此外，研究者們不是將新行為體簡單地增加到現(xiàn)有的“國家中心主義”模式之中，而是認為，在“部分全球化的世界（Partially Globalized World）”中，國家本身運作的方式已經(jīng)產(chǎn)生了根本轉(zhuǎn)變。

　　其中一個最重大的變化是由各種國家的次級行為單元（Sub-Components of Various States）所構(gòu)成的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)。這些跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是非正式的機構(gòu)，它們跨越國家疆界，將管理者、立法者、法官以及其他行為體聯(lián)結(jié)起來以根據(jù)新的方式來推進全球治理不同方面的工作。這種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系展現(xiàn)出“相似政府單位之間跨界工作的固定和有目的的關(guān)系類型（或各種類型），這些界限或者是將國家分開的邊界，或者是將‘國內(nèi)’與‘國際’領(lǐng)域區(qū)別開來的界限�！� 這些網(wǎng)絡(luò)使國內(nèi)官員得以直接與外國相對應(yīng)的同行互動，卻不必受到外交官員或上級部門領(lǐng)導(dǎo)的太多監(jiān)管。這種網(wǎng)絡(luò)的特點是“架構(gòu)松散、通過頻繁互動而非正式談判所發(fā)展出來的對等關(guān)系”。

　　網(wǎng)絡(luò)開放了非正式的合作，但是隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和成長，它們也會施加關(guān)鍵的慣性推力。羅斯特蘭（Raustiala勞斯特拉？）指出，“一個網(wǎng)絡(luò)的存在增強了要求管轄權(quán)的動力，以便尋求共同利益，因為共同的利益能導(dǎo)致更深遠和廣泛的合作�！痹谠S多情況下，隨著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和重要性的上升，它們變得越來越正式。很多跨政府組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被賦予了某些行政管理的職能和屬性，例如通知、布告以及通過備忘錄、報告的電子出版物所呈現(xiàn)的信息公開，而它們在傳統(tǒng)上被認為是民主統(tǒng)治下的國內(nèi)行政法體系的特征。

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)由此占據(jù)了傳統(tǒng)國際組織和特別情況下的交流（ad hoc communication）之間的中間位置。當代問題正日趨復(fù)雜，并具有跨國的性質(zhì)，作為對此的一種回應(yīng)，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成批地出現(xiàn)，因為它們特別適合解決這些問題，而在解決問題的過程中，它們已經(jīng)對國內(nèi)和外交政策的界限產(chǎn)生了沖擊。

　　二、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的種類

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)范疇有兩種劃分方法：其一是按照其創(chuàng)建的關(guān)系來劃分，其二是按照其所承擔的功能。關(guān)系既可以是橫向的，也可以是縱向的。同一水平上的行為體之間的網(wǎng)絡(luò)（如法官和法官、管理者和管理者的關(guān)系）就是橫向的，在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中居多數(shù)，本文中的案例主要屬于此類。但是，超國家行為體官員和國內(nèi)官員之間的一些縱向的網(wǎng)絡(luò)也同樣存在。例如，在歐盟中，歐盟官員與各成員國相對應(yīng)的官員保持密切接觸，以此來保證歐盟政策在成員國內(nèi)得以執(zhí)行。

　　網(wǎng)絡(luò)有許多種形式，但是可以被歸入三個基本類型：信息交流網(wǎng)絡(luò)（Information Networks）、行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（Enforcement Networks）和行政歸一網(wǎng)絡(luò)（Harmonization Networks）。如其名所示，橫向的信息交流網(wǎng)絡(luò)將管理者、法官和立法者匯聚起來，以此實現(xiàn)信息交流、收集和提煉最佳實踐經(jīng)驗。技術(shù)援助和培訓(xùn)項目是促進信息交流的重要途徑。這些培訓(xùn)項目并不是全部由發(fā)達國家的人員來指導(dǎo)發(fā)展中國家，發(fā)達國家之間的培訓(xùn)活動也比較頻繁，例如美國反壟斷官員（Antitrust Officials）曾經(jīng)花費6個月時間培訓(xùn)新西蘭的對應(yīng)同行。

　　很典型，行政執(zhí)法網(wǎng)的出現(xiàn)是因為一國的政府官員無法執(zhí)行該國的法律，無論是通過一個管理機構(gòu)還是一個法庭。但是，行政執(zhí)法合作離不開大量的信息溝通和相應(yīng)的多種協(xié)助計劃。立法者也可以在補充立法方面進行合作，以避免執(zhí)法盲區(qū)（Loophole）。

　　最后是行政歸一網(wǎng)絡(luò),通常是由條約或行政協(xié)議（Executive Agreement）進行授權(quán)，它將管理者集結(jié)起來以確保他們在某個特定的實質(zhì)性領(lǐng)域的規(guī)定符合共同的管理標準。各國法官也會從事相似的活動，但是更多是以特別安排的方式。行政歸一化（Harmonization）在政治上充滿爭議，批評者指責(zé)，取得共同利益的“技術(shù)性”過程忽視了國內(nèi)公眾中的贏家和失敗者，他們中的絕大多數(shù)的訴求一點也沒有反映到這一過程中。

　　三、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的擴散

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)無處不在，并且已經(jīng)擴散到政府管理的幾乎所有領(lǐng)域中。它們被用于處理當前最重要的問題，從國家安全和官員腐敗等高級政治問題直到類似共同的航空管制政策等日常問題。法學(xué)專家已經(jīng)在考慮稅收、反壟斷、食品和藥品監(jiān)督、電訊管理等方面的管理合作所產(chǎn)生的影響。確實，僅僅在歐盟一家，薩比爾和蔡特林就已經(jīng)列出了協(xié)調(diào)式治理（Coordinative Governance）——對他們而言，這類似于網(wǎng)絡(luò)，但是被他們稱為“直接審議的多頭政治”（Directly-Deliberative Polyarchy）的案例——經(jīng)過分解后的各種形態(tài)，這些形態(tài)存在于以下領(lǐng)域：私營的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生和安全、就業(yè)和社會保障、其他類型的公共管理，以及某些較敏感的領(lǐng)域如種族、性別和殘疾人士的保障問題。所有這一切都是他們在徹底的文獻閱讀基礎(chǔ)上仔細組合之后完成的。

　　一些例子可能具有指導(dǎo)意義�？紤]一下環(huán)境法的遵守與執(zhí)行國際網(wǎng)絡(luò)(International Network for Environmental Compliance and Enforcement ，INECE)，它是一個“來自150多個國家的政府和非政府組織的環(huán)境履約和執(zhí)行者的伙伴關(guān)系”。它成立于1989年，是一個由大約4000名環(huán)境方面的管理者所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，它使參與者得以分享經(jīng)歷和最佳實踐經(jīng)驗，發(fā)展共同標準，圍繞跨邊界問題進行協(xié)調(diào)。它最初是美國和荷蘭環(huán)境機構(gòu)的一個合作項目，目前已經(jīng)發(fā)展成為日益機制化的全球性組織。

　　國際競爭網(wǎng)絡(luò)（International Competition Network，簡稱ICN）在反壟斷領(lǐng)域有著類似的發(fā)展歷程。20世紀90年代中期，反壟斷的管理者們感到，跨國公司規(guī)模和數(shù)量的增長需要各國管理者進行協(xié)調(diào)，以作出回應(yīng)。在經(jīng)過大量協(xié)商后，14個國家在2001年共同發(fā)起成立了國際競爭網(wǎng)絡(luò)，致力于“為競爭當局提供一個保持日常聯(lián)絡(luò)和解決實踐中競爭問題的專業(yè)而非正式的場所，其主要任務(wù)是通過對話進行交流并就競爭執(zhí)法的國際合作問題進行對話，以期達成全球反壟斷管理的國際共識，進而促進反壟斷全球管理的統(tǒng)一化�！眹H競爭網(wǎng)絡(luò)本身不制定反壟斷法律，而是依賴各個工作組，就某些具體問題提出建議和指導(dǎo)，隨后再由各國管理者加以履行。

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會 (Basel Committee on Banking Supervision)是最古老和最重要的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)之一。10個主要國家的中央銀行在1974年成立了該委員會，該委員會致力于“在促進共同理解的指導(dǎo)下，通過交換國家監(jiān)管的問題、方法和技巧，以增進在關(guān)鍵的監(jiān)管問題上的理解，改善世界范圍銀行監(jiān)管的質(zhì)量。”。巴塞爾委員會還在資本充足率等問題上發(fā)展出共同的標準。盡管該委員會是歐美主要經(jīng)濟發(fā)達國家的傳統(tǒng)領(lǐng)地，但是近來它已經(jīng)開始擴大和發(fā)展中國家中央銀行的接觸。

　　大大小小的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的案例不勝枚舉。由于它們的非正式性，人們很難列出一張全面的清單，因此研究者們也不能準確地說出它們的影響究竟有多么廣泛。然而，來自最高層的呼吁已經(jīng)出現(xiàn)，要求擴展這些網(wǎng)絡(luò)，這表明，它們在未來對于多邊合作的重要性將越來越大。許多國家和專家已經(jīng)呼吁成立一個“20國集團領(lǐng)導(dǎo)論壇”（L-20 group）。這個集團將提供一個類似于八國集團的協(xié)商論壇，但是成員數(shù)將大大擴大，以便既能反映出發(fā)展中國家上升的影響力，又能反映出這些國家要求在全球事務(wù)中發(fā)出更大聲音的合理訴求。這個建議和其他類似的建議已經(jīng)在2004年的“威脅、挑戰(zhàn)和變革”的聯(lián)合國高端論壇（U.N. High Level Panel on Threats, Challenge and Change）上獲得了通過。由全球最大的污染和溫室氣體排放大國來組建全球環(huán)境八國峰會（E-8），并協(xié)調(diào)全球氣候變化治理也是一種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)擴散的例子。因此無論是高級政治抑或涉及日常生活的低級政治，各國之間的關(guān)系已經(jīng)被嵌入一種網(wǎng)絡(luò)中。

　　四 跨政府組織網(wǎng)絡(luò)如何運作

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)由政府官員構(gòu)成，并對這些人提供了這類國際組織獨有的制度利益。而這些利益的產(chǎn)生存在不同的形式：

　　首先，在國際層面，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)為實驗和分享提供平臺，并以此來引導(dǎo)學(xué)習(xí)。鮑威爾指出：“跨政府組織網(wǎng)絡(luò)建立在復(fù)雜的交流溝通渠道基礎(chǔ)上�！币虼丝缯M織網(wǎng)絡(luò)不僅可以為交流信息提供平臺，而且可以產(chǎn)生對信息的新的解讀和闡釋，形成“做中得學(xué)”（Context For Learning By Doing）的框架。薩比爾和他的合作者以國內(nèi)政治為主要對象，對這種學(xué)習(xí)和試驗類型的治理進行了大量深入研究。實際上，這些學(xué)習(xí)型的組織網(wǎng)絡(luò)（Learning Networks）已日漸成為很多國家國內(nèi)治理的共同特征。而這些組織在很多跨國私營企業(yè)網(wǎng)絡(luò)也很重要。聯(lián)合國全球契約（U.N. Global Compact）就是一個許多國際公司分享商業(yè)經(jīng)驗的平臺，這些經(jīng)驗主要關(guān)于環(huán)保和社會可持續(xù)。但這種“維基政府”（即共同創(chuàng)造式，Wiki-Government）在政府間關(guān)系領(lǐng)域仍然有較大的發(fā)展空間。(點擊此處閱讀下一頁)

　　其次，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)也為協(xié)調(diào)領(lǐng)域提供了一種相互影響的平臺。只有在極少的網(wǎng)絡(luò)中，一個參與方會對另外一個構(gòu)成直接影響。各參與方需要通過討論和勸服（Persuasion）來讓其他同伴接受某種特定的行動路徑。影響力不僅來源于一個國家的實力或者財富，也來源于如何獲取同類信任的能力。

　　第三，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)可以為協(xié)調(diào)政府間行動提供便利的平臺。由于網(wǎng)絡(luò)可以降低協(xié)調(diào)行動如執(zhí)行或機制建設(shè)的各種交易成本，各參與方可以在這種更制度化的環(huán)境中進行互動。對傳統(tǒng)國際制度為協(xié)調(diào)提供信息并降低合作的交易成本方面，國際關(guān)系理論已有翔實的研究�？缯M織網(wǎng)絡(luò)一面具有許多傳統(tǒng)國際組織的長處（信息交流、制度監(jiān)督、設(shè)置焦點議題等），另一方面又避免了他們的缺陷（如削弱國家自主性、規(guī)則與行為體沖突、以及行政組織成本壓力等）。因此，這種更輕型和靈活的制度主義網(wǎng)絡(luò)制度無法取得像傳統(tǒng)國際制度那樣的深層利益，如：在傳統(tǒng)國際制度下，政府之間可以達成可操作與可靠的承諾。由于這種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)本身就是有政府官員組成，因此政府不能對這一國際組織分配任務(wù)。從這點來看，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)國際組織在國際合作的形式方面迥然有別。

　　五 東亞的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)

　　盡管亞洲人在許多方面就像莫里哀的劇本《貴人迷》（Le Bourgeois Gentilhomme）中的主角茹爾丹（M. Jourdain）驚訝地發(fā)現(xiàn)其一生中竟能出口成章一樣，但公開地撰寫關(guān)于東亞的跨政府網(wǎng)絡(luò)的文章幾乎沒有。已經(jīng)被認定為東亞標志的“非法制化”（non-legalized）、非正式的機制，實際上就是領(lǐng)導(dǎo)人和其他高官組成的網(wǎng)絡(luò)。這些機制除了名字以外，就是跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。

　　東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）是亞洲機制化程度最深的國際組織（Institutionalized Intergovernmental Organization），東盟是通過“多邊宣言”（Multilateral Declaration）而非條約建立起來的。在東盟早期，組織的正式治理放在年度外長會議（Annual Meeting Of Foreign Ministers）上，而主要的談判和議價通過高官會議（Senior Officials Meeting）進行。而來自外交部高官組成的網(wǎng)絡(luò)在東盟組織框架內(nèi)卻并沒有正式地位。隨著時間的發(fā)展，東盟已經(jīng)成為范圍日趨擴大的跨政府互動的平臺，例如高官會議（Senior Officials Meeting）也被納入了組織的法律框架。東盟的組織原則是其非正式和分散化結(jié)構(gòu)的補充。與傳統(tǒng)國際組織強調(diào)法律承諾和彼此責(zé)任不同，東盟在組織原則方面更加重視協(xié)商（Musyawarah）和共識（Mufakat），這兩個概念源于東南亞草根生活實踐。而不干涉（Non-interference）和“東盟道路”（ASEAN way）與作者在上文研究的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)具有相近的含義。

　　目前由于亞洲經(jīng)濟整合（Economic Integration）的深入發(fā)展，除了東盟之外，最重要的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是經(jīng)濟政策領(lǐng)域的橫向信息交流網(wǎng)絡(luò)�！皷|盟+3”（ASEAN+3）已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)金融協(xié)調(diào)合作的總理級論壇。2000年5月在“東盟+3”財長會議上通過的《清邁協(xié)議》(Chiang Mai Initiative)通過一系列的互換機制來防范和避免本區(qū)域重蹈1997年的金融風(fēng)險與危機�！皷|盟＋3”包括一系列信息交換和監(jiān)督機制以應(yīng)對本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，這些網(wǎng)絡(luò)可以補充東盟監(jiān)督進程(ASEAN Surveillance Process，ASP)的功能，如：馬尼拉方案小組會議（the Manila Framework Group，MFG)，亞太11個經(jīng)濟體央行行長會議（the Executives Meeting of East Asia-Pacific Central Banks ，EMEAP)，以及一些跨區(qū)域論壇如亞太經(jīng)合組織（APEC）和亞歐會議（Asia-Europe Meeting，ASEM）等。

　　在較低水平上，城市之間也卷入了跨政府行動。日本新潟縣（Niigata）市政當局和俄羅斯遠東的同類城市在經(jīng)濟發(fā)展方面進行協(xié)調(diào)。中國大連市和日本北九州（Kitakyushu）市政當局進行合作防止海上污染。對于這些較小規(guī)模聯(lián)系的內(nèi)容和影響，學(xué)術(shù)界仍缺乏全面的評述。

　　亞洲各國政府開始利用這些網(wǎng)絡(luò)討論和解決安全議題，范圍已經(jīng)涉及從人權(quán)到安全的一系列話題。例如，“東盟+3”已經(jīng)成為中國和周邊國家討論中國南海主權(quán)爭議的平臺。而六方會談則成為解決朝鮮半島無核化的主要場所。

　　上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization，SCO）是中國重要的防務(wù)機制。正如其網(wǎng)站上介紹的那樣，上海合作組織從表面看類似傳統(tǒng)的“政府間國際組織”（Intergovernmental International Organization）。上海合作組織的六個成員國簽署了一系列公約和宣言，上海合作組織常設(shè)機構(gòu)——地區(qū)反恐怖機構(gòu)（Regional Antiterrorist Structure，RATS）是上合組織發(fā)展的重要標志，目前在中國北京和烏茲別克斯坦的塔什干設(shè)有反恐怖指揮部，在俄羅斯莫斯科設(shè)有商務(wù)機構(gòu)。組織成員國每年舉行會晤。因此也有人把它看成中亞版的北約

　　如果我們深入分析，就可以看到上海合作組織嚴重依賴跨政府組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和運作。上海合作組織是一個由跨政府組織網(wǎng)絡(luò)合成的典型。根據(jù)上海合作組織的官方網(wǎng)站解釋，除了政府首腦和國家元首的定期會晤之外：

　　上海合作組織成員國政府首腦理事會每年舉行一次例會，重點研究組織框架內(nèi)多邊合作的戰(zhàn)略與優(yōu)先方向，解決經(jīng)濟合作等領(lǐng)域的原則和迫切問題，并批準組織年度預(yù)算。除元首和政府首腦理事會會議外，還設(shè)有議長、安全會議秘書、外交、國防、救災(zāi)、經(jīng)濟、交通、文化、衛(wèi)生、執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長、最高法院院長會議等年度定期會晤機制。上海合作組織的協(xié)調(diào)工作由成員國國家協(xié)調(diào)員理事會負責(zé)。

　　如果從傳統(tǒng)的國際組織理論出發(fā)，上海合作組織成員國國家協(xié)調(diào)員理事會（CNC）能夠響應(yīng)各種成員國外長理事會和其他政府部門的定期會晤機制。而秘書處則可以響應(yīng)成員國國家協(xié)調(diào)員理事會。但是這就意味著上海合作組織的官僚機制——秘書處和各國駐秘書處代表——其層級要低于政府部長定期會晤機制。各成員國特別委派的國家協(xié)調(diào)員也將確保各政府部長的決定實際由各國政府官僚體系所決定。舉例來講，聯(lián)合國秘書長（U.N. Secretary General）和常任理事國代表（Permanent Representatives To The United Nations）的決議一方面要依據(jù)常規(guī)的外長理事會，另一方面也要依據(jù)各成員國政府外長理事會（Council Of Foreign Ministers）。因此和上海合作組織最為相近的組織結(jié)構(gòu)是歐盟部長理事會（Council of Ministers of the EU）。歐盟部長理事會還會與至少一個機構(gòu)競爭，即準獨立和職員充斥的歐洲委員會。

　　通過研究，本文發(fā)現(xiàn)北大西洋公約組織（NATO）和上海合作組織的組織形式區(qū)別較大。北約理事會（North Atlantic Council）是北約的最高決策機構(gòu)，26個成員國的大使駐在布魯塞爾并且保持每周會晤。北約理事會由成員國國家元首及政府首腦、外長、國防部長組成，常設(shè)理事會由全體成員國大使組成。而各成員國的外長、國防部長和政府首腦一般不會取代常設(shè)理事會大使的職能，他們的會議也是很少的。由各國軍方代表組成的平行的北約軍事委員會運作類似。北約也擁有國際秘書處和聯(lián)合軍事指揮體系，并分別有北約秘書長（Secretary General）和北約盟軍最高指揮官（Supreme Commander）領(lǐng)導(dǎo)。上述官員都有相當?shù)男姓䴔?quán)力并且擁有為數(shù)眾多的雇員。從民間外交到救災(zāi)和后勤保障，北約雇員按照各種層級和功能進行分類。與之相比較，上海合作組織仍然是一種不同議題的對話平臺，而北約則被各成員國授權(quán)可以使用各種資源。

　　同樣令人感興趣的是上海合作組織各成員國實際做些什么，上海合作組織自我描述其各成員國：

　　上海合作組織的宗旨是：加強各成員國之間的相互信任與睦鄰友好；
鼓勵成員國在政治、經(jīng)貿(mào)、科技、文化、教育、能源、交通、旅游、環(huán)保及其它領(lǐng)域的有效合作；
共同致力于維護和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定；
推動建立民主、公正、合理的國際政治經(jīng)濟新秩序。

　　然而，它并沒有顯示出上海合作組織成員國是否承擔實質(zhì)性的義務(wù)和責(zé)任：如在成員國遭受襲擊時，其它成員國是否可以派出軍事力量或支援軍事裝備，成員國之間能否共同開發(fā)或轉(zhuǎn)讓武器系統(tǒng)。在另一方面，上海合作組織成員國實際要求做的是和其他成員國繼續(xù)工作，例如多層次會議往來、信息交換、商定合作機會和領(lǐng)域，以及增進信任和私人關(guān)系等。上海合作組織所規(guī)定的目的和宗旨太寬泛模糊，因此國際法專家無法領(lǐng)會其中的實質(zhì)性責(zé)任。

　　從西方人的視角，上海合作組織很容易被看成為一個“清談館”（talking shop），每年成員國匯聚在度假村或高級酒店開會和發(fā)表公報。這些會議的結(jié)果都是務(wù)虛和缺乏實質(zhì)內(nèi)容的。但是如果從跨政府組織網(wǎng)絡(luò)和跨政府組織網(wǎng)絡(luò)世界秩序理論來看，上海合作組織發(fā)揮著與眾不同的功能。

　　當代世界變化日新月異、通訊瞬息萬變，在世界一端的小事件會導(dǎo)致世界另一部分出現(xiàn)非常大的效應(yīng)，難以規(guī)劃。在冷戰(zhàn)期間，美國知道蘇聯(lián)在東歐地區(qū)部署軍事力量和增派部隊，并在第三世界扶植代理人。這種戰(zhàn)略年復(fù)一年不會改變，因此美國相應(yīng)也要在西歐地區(qū)部署軍事力量和增派部隊，并在第三世界培養(yǎng)反蘇勢力。

　　今天，恐怖分子的襲擊隨時隨地都可能發(fā)生。一些病毒隨時可能變異成致命的大規(guī)模傳染。臺灣、朝鮮、巴基斯坦、阿富汗和伊朗等也可能隨時出現(xiàn)危機。全球金融危機會導(dǎo)致那些缺乏公眾支持的政府面臨合法性危機。在這種國際環(huán)境下，進行規(guī)劃總要承擔風(fēng)險，也就是在精確地將一國的資源投入一個領(lǐng)域的同時卻會忽視其他領(lǐng)域仍然需要這些資源。

　　在這種情況下，政府要做的不僅是規(guī)劃，同時需要提高能力以便有效和迅速應(yīng)對任何事件。政府一方面可以加強國防和經(jīng)濟建設(shè)，同時也要重視跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。這些網(wǎng)絡(luò)可以促進本國官員和其他國家的同僚保持密切聯(lián)系和溝通，一旦出現(xiàn)突發(fā)危機，彼此可以攜手應(yīng)對。跨政府組織網(wǎng)絡(luò)可以促進溝通渠道和合作習(xí)慣。這些行為的短期效益是信息交換、最佳實踐和確定合作的機會。但長期來看跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是一種社會資本，在必要的時候得以應(yīng)用這些儲備。

　　從以上的角度來看，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)作為一種戰(zhàn)略，意味著開發(fā)和培育多層聯(lián)系。在政府的各個層次和部分都需要建設(shè)跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。因此類似上海合作組織這種形式的實踐將有效防范那些不期而遇的災(zāi)難和沖擊。更為重要的是，盡管這些網(wǎng)絡(luò)集合似乎凌亂和重復(fù)，但會在缺乏正式的法律義務(wù)或和地區(qū)或全球的國際組織的情況下構(gòu)建新的世界秩序形態(tài)。

　　2006年的中國國防白皮書清晰地闡釋了這個視角：

　　上海合作組織進入務(wù)實發(fā)展的新階段，為開創(chuàng)建立新型國家關(guān)系模式作出了貢獻。東盟穩(wěn)步推進共同體建設(shè)，推進與域外國家自由貿(mào)易區(qū)談判。以東盟與中日韓（10+3）為主渠道的東亞合作已成為內(nèi)容日益豐富、機制不斷完善的合作體系，在促進地區(qū)和平、穩(wěn)定、繁榮方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用。東亞峰會為東亞合作提供了新的平臺。

　　東亞“合作”本身就是目標，正如上海合作組織的目標是合作一樣。制度建設(shè)不僅僅是一種達到共同物品來建設(shè)相互關(guān)系，也是促進和平、穩(wěn)定和繁榮的一種戰(zhàn)略。

　　經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生的一切都驗證了上述觀點。東盟既有東南亞地區(qū)經(jīng)濟共同體的野心，也有構(gòu)建泛亞洲經(jīng)濟共同體的期望。亞洲與歐洲聯(lián)盟有很大差距，實際上和北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、南方共同市場（Mercosur）、安第斯共同體（Andean Community）差異也很大。傳統(tǒng)的觀念會認為這反應(yīng)了各個地區(qū)對國際合作的不同偏好，一些政府偏好“稀湯”（Thin Gruel）式的非正式合作，一些政府偏好類似“濃湯”式（Thick Alphabet Soup）的歐洲聯(lián)盟這樣的國際組織。

然而如果建立和發(fā)展各種國家間關(guān)系就是重點，那么上述例子中對這些渴望的各種承諾和宣言本身就具有價值，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不管其朝向?qū)崿F(xiàn)目標的進程如何緩慢。因此亞洲的各種合作形式，以及蘊藏其中的種種官員聯(lián)系和信息交換渠道，均反映了亞洲國家不是在簡單模仿歐洲模式，而是進行亞洲式的創(chuàng)新。

　　六 跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的展望

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是國際合作中一種較新的形式。正因為如此，學(xué)術(shù)界對于這種網(wǎng)絡(luò)的潛在利用價值和缺少的研究尚不充分。筆者在本節(jié)將會對跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的前景進行探索，以及學(xué)者如何研究它們、理解它們的意義并且提高它們的效用。

　　首先，理解跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的社會屬性如何影響其政治功能是非常重要的。網(wǎng)絡(luò)是一種創(chuàng)造和培育關(guān)系資本（Relational Capital）的形式。但是參與跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的政府官員是否也會培育出一種共同的價值和規(guī)范觀？跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的研究者認為這種社會化（Socialization）的過程至少在一定范圍存在�？缯M織網(wǎng)絡(luò)會通過社會化進程提升國家間的信任和協(xié)調(diào)、保持網(wǎng)絡(luò)運作有效。但是另一方面，盡管還沒有發(fā)現(xiàn)這種事例，很多研究者還是擔心參與跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的政府官員會將所謂的共同價值規(guī)范置于國家利益之上。

　　總的來說，現(xiàn)有的國際關(guān)系文獻對于價值、規(guī)范和認同擴散傳染后引發(fā)的社會化現(xiàn)象缺乏足夠的研究。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)社會化產(chǎn)生的機制、社會化和跨政府組織網(wǎng)絡(luò)運行關(guān)系、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)社會化產(chǎn)生的必要條件（哪些條件下產(chǎn)生、哪些條件下不產(chǎn)生）等問題需要進行更多的研究。

　　其次，通過網(wǎng)絡(luò)對其參與者影響的更加深入的理解，我們可以了解如何管理網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)最大的效率和影響。在商業(yè)領(lǐng)域，類似的文獻強調(diào)如何建設(shè)“管弦樂式的分工協(xié)作體系”。李（Li）和馮（Fung）對這種分工協(xié)調(diào)體系進行了大量研究，他們認為不同合伙生產(chǎn)方在全球的不同時間和地域分工協(xié)調(diào)生產(chǎn)不同產(chǎn)品。和自上而下的垂直管理不同，管弦樂式的分工協(xié)作體系需要靈活管理形式，“對合伙人和雇員進行足夠的授權(quán)，同時對分工協(xié)調(diào)體系進行控制�！� 這種經(jīng)濟分工協(xié)調(diào)將會釋放生產(chǎn)者的創(chuàng)造力，并且實現(xiàn)“維基式”（Wikipedia）的共同協(xié)調(diào)生產(chǎn)。這種新型模式將會確保生產(chǎn)質(zhì)量控制，并且同時減少新產(chǎn)品生產(chǎn)中的缺陷和漏洞，并確保實施新計劃。馮（Fung）、馮（Fung）和溫德強調(diào)在經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)該推動公司向跨政府組織網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、推動垂直控制向分權(quán)發(fā)展、推動專業(yè)分工向整合協(xié)調(diào)發(fā)展。還有一部分學(xué)術(shù)研究強調(diào)“團隊領(lǐng)導(dǎo)”（team leadership），即在這種分散型的組織中并沒有任何絕對的個體領(lǐng)導(dǎo)。因此，通過“分享權(quán)責(zé)來增強能力”是這種團隊領(lǐng)導(dǎo)的核心涵義，通過集體權(quán)責(zé)（Collective Responsibility）實現(xiàn)共同問題解決是主要途徑。在全球政治領(lǐng)域，恐怖主義和氣候變暖早已經(jīng)超越國家邊界，成為了必須集體面對和解決的全球共同問題。

　　如何將商務(wù)管理領(lǐng)域的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化到國際政治中的政府可操作層面仍是一個難題。但是無論是主權(quán)國家還是國際組織都必須適應(yīng)這種網(wǎng)絡(luò)化的世界。對如何最理想地發(fā)揮小型秘書處的功能，如何確保橫向跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的“核心節(jié)點”的有效運作，以及哪些功能由傳統(tǒng)國際組織操作最好，哪些由跨政府組織網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行更好等問題的理解非常重要。政府官員可以從許多大型非國家行為體學(xué)得管理經(jīng)驗。例如國際關(guān)愛艾滋病（CARE）組織在網(wǎng)絡(luò)供給操作方面較為類似李和馮所研究的工網(wǎng)絡(luò)。這個組織利用高科技和網(wǎng)絡(luò)來確認全球所有志愿參與災(zāi)難救援組的人士，并且即時進行配置。

　　第三，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的影響如何運作也是一個有待學(xué)者深入研究的議題。在正式的國際制度中，一個國家的影響和該國的相對實力密切相關(guān)。這種相對實力關(guān)系通過立法和制度建設(shè)被制度化，例如在世界貿(mào)易組織和國際貨幣基金組織中的比例投票制度（Proportional Voting System），以及聯(lián)合國安理會的五個常任理事國否決權(quán)制度。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中，傳統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系依舊發(fā)揮作用，但是一些新的因素也涌現(xiàn)出來。眾所周知，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的目標是交換信息、分享經(jīng)驗、相互學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)、以及為最高的績效而共同行動。參與者要變得有影響則需要讓同類折服于其觀點，相關(guān)手段包括技術(shù)專家、實踐經(jīng)驗和理性討論等。

　　在和國家利益攸關(guān)的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的經(jīng)濟和外交手段依舊發(fā)揮重要作用。但是很多跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的工作已經(jīng)超越傳統(tǒng)外交角逐。因此，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)國際制度所需要的外交技巧和能力大為不同�？缯M織網(wǎng)絡(luò)和日常生活中都需要去說服不同的參與者接受某種價值規(guī)范，但是說服其他國家參與者接受某種共同行動遠比說服對談?wù)甙凑漳愕囊庠缸鍪赂y�？缯M織網(wǎng)絡(luò)涵蓋兩種形式的互動，因此它可以通過強調(diào)前者超越傳統(tǒng)國際制度，并且拓寬成功合作的范圍。

　　七 結(jié)論

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種國際合作的松散形式。它是賦予新的行為體權(quán)力并使之從事新議題的形式。例如以往只有外交部門壟斷的通訊交流已經(jīng)向各種國內(nèi)部門開放。不僅如此，區(qū)域和城鎮(zhèn)的市政官員不僅和國外的同僚交流，而且也和國外不同層次的官員進行協(xié)調(diào)。例如最近美國加利福尼亞州州長就去北京和中國共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人商討加州防治氣候變化的范式。

　　一旦這些不同的參與者在常規(guī)基礎(chǔ)上交流，他們就能夠相互激發(fā)思想火花，如同網(wǎng)絡(luò)博客所做的那樣，通過閱讀彼此的帖文并隨時吸納其他人反饋的情況，創(chuàng)建一種遠比傳統(tǒng)媒體迅捷的多的交談。主流媒體的新聞和評論欄目千篇一律且缺乏互動。網(wǎng)絡(luò)可以實現(xiàn)不同國家政府的不同部門分享工作信息，參與者可以即時實現(xiàn)各國主管部門官員交換信息、邀請參與協(xié)調(diào)行動等。最后，也許更重要的是就更為傳統(tǒng)的國際關(guān)系理論而言，在恰當時機建設(shè)這些網(wǎng)絡(luò)是在為處理危機創(chuàng)建有價值的資本。當今世界面臨著源于國家、非國家行為體與其自身屬性的多重威脅，全球經(jīng)濟金融危機可能在某一天爆發(fā)，對某一項事件進行計劃可能會導(dǎo)致這個國家無法應(yīng)對另外的事件，在這樣一個世界里，網(wǎng)絡(luò)可以成為國家安全戰(zhàn)略的最佳選擇。

　�。ㄓ诤暝醋g，葉青校）

　　注釋：略。

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