根據(jù)1987年試行以及1998年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，我國(guó)的村民自治組織承擔(dān)了大量的原本由政府承擔(dān)的辦理公共事務(wù)的職能�？梢哉f(shuō)，這是“政社合一”的人民公社瓦解后留給農(nóng)村的一份政治遺產(chǎn)。在這種情況下，我國(guó)的村委會(huì)就成為一個(gè)具有強(qiáng)烈行政組織色彩的半行政組織，其原本應(yīng)有的自治組織的功能也被淹沒(méi)在所謂“基層政權(quán)”和“行政村”的模糊概念的水面之下了。這也是村民自治制度之所以長(zhǎng)期陷入困境的主要原因�，F(xiàn)在是到了將這份政治遺產(chǎn)送入博物館的時(shí)候了。

　　村民自治制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容就應(yīng)該是將本來(lái)就屬于政府的辦理公共事務(wù)的行政權(quán)力重新交還給政府并由政府重新責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起來(lái)。這也是我國(guó)政治體制改革，尤其是政府體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。目前，我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的一個(gè)新情況是：社會(huì)公共需求的全面增長(zhǎng)與政府公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重短缺以及政府公共服務(wù)的嚴(yán)重缺位形成了非常鮮明的對(duì)比和巨大的反差。因此，推進(jìn)政府行政管理體制改革就是要促進(jìn)政府向一個(gè)敢于承擔(dān)法律賦予的向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品責(zé)任的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而不是像以前那樣推卸自己提供公共服務(wù)的責(zé)任。

　　誰(shuí)都知道政府行政權(quán)力的回歸與收縮是推進(jìn)政府改革的關(guān)鍵。但是，在改革我國(guó)政府行政管理體制時(shí)遇到的一個(gè)重大難題是，在政府職能從社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面布控管理，轉(zhuǎn)而收縮、轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕�共產(chǎn)品與服務(wù)為主的時(shí)候，那些被騰空出來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理空間又將由誰(shuí)來(lái)替補(bǔ)并擔(dān)當(dāng)其職呢？還有黨對(duì)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)又該如何體現(xiàn)呢？這也是村民自治制度改革必須要解決好的一個(gè)理論與實(shí)踐的問(wèn)題，有必要加以分析。否則這個(gè)改革也將寸步難行。

　　這里先談一下所謂權(quán)力真空問(wèn)題。在政府權(quán)力收縮后，農(nóng)村基層的管理空間必然會(huì)得到相應(yīng)的擴(kuò)大。但這種管理空間的擴(kuò)大并非意味著管理上會(huì)出現(xiàn)人們所擔(dān)心的權(quán)力真空，也叫“管理空洞化”，從而影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是這種擔(dān)心在是多余的。因?yàn)檫@種“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)非常發(fā)達(dá)的今天早就不合時(shí)宜并應(yīng)該將其廢除掉了。在城市的單位制瓦解時(shí)，人們也曾擔(dān)心在城市出現(xiàn)所謂“城市管理空洞化”[1]，但是隨著城市社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，事實(shí)證明，原有的這個(gè)擔(dān)心不也就逐步煙消云散了嗎。？

　　可以說(shuō)，農(nóng)民自治組織辦理公共事務(wù)的行政權(quán)力上交給政府就意味著我們給農(nóng)村社區(qū)包括自治組織在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，特別是非政府組織騰出了寬廣的、也是非常寶貴的生存與發(fā)展的空間。這也將給我們重新構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社區(qū)生活帶來(lái)了一個(gè)千載難逢的絕好時(shí)機(jī)。

　　重新構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)生活首先需要重建農(nóng)村的自治組織體系。這是一個(gè)看起來(lái)很復(fù)雜，其實(shí)并不是毫無(wú)基礎(chǔ)的一項(xiàng)工作。因?yàn)榻?jīng)過(guò)這20年來(lái)村民自治的長(zhǎng)時(shí)間實(shí)踐以及改革開放以來(lái)人們思想觀念的變化和進(jìn)步，我們已經(jīng)完全具備了重建村民自治組織體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只要我們認(rèn)真吸取正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，既根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)又遵循我國(guó)的社會(huì)主義特色，一個(gè)嶄新的符合中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)際的村民自治組織體系是完全可以得以重建的。

　　村民自治體系的重建涉及許多方面。首先是村民自治組織的法律定位。也就是要確定這個(gè)基層自治組織究竟屬于哪一種法人類型。如本章第三節(jié)所述，村民自治組織究其組織性質(zhì)而言應(yīng)屬于社會(huì)組織之一種。如果屬實(shí)就應(yīng)該允許該自治組織以我國(guó)四大法人中唯一一個(gè)適合社會(huì)組織登記的法人形式。國(guó)務(wù)院1998年發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條說(shuō)，“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織�！本推湫再|(zhì)和運(yùn)作方式來(lái)說(shuō)，村民自治組織的確很接近于并且應(yīng)該是一個(gè)“非營(yíng)利社會(huì)組織”。只要修訂后的新村民組織法明確村民自治組織是非營(yíng)利社會(huì)組織就可以按此照辦，使村民自治組織成為社會(huì)團(tuán)體法人。

　　其次，在我國(guó)這個(gè)自治組織體系還包括該自治區(qū)域內(nèi)的所有其它的法人組織，如包括社區(qū)合作社在內(nèi)的其它各種類型的合作經(jīng)濟(jì)組織、志愿者組織、非營(yíng)利組織和公益事業(yè)型組織等。這些組織的服務(wù)和經(jīng)營(yíng)范圍主要涉及農(nóng)村扶貧濟(jì)困、福利保障與救濟(jì)、慈善與發(fā)展援助、計(jì)劃生育與健康、保護(hù)婦女和兒童、環(huán)境保護(hù)、民主促進(jìn)、法律援助、宗教事務(wù)、地方文化、志愿者行動(dòng)、旅游遷徙咨詢等社區(qū)服務(wù)以及涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的所有其它領(lǐng)域�？梢�，這些非政府組織構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)的重要組成部分，也是確定自治區(qū)域社會(huì)管理的有機(jī)組成部分。因此，這些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織也需要有一個(gè)比較廣闊的生存和發(fā)展的空間。

　　還有，村黨組織與村民自治組織的關(guān)系也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以確保村委會(huì)的自治性。為此，我們還應(yīng)該在改革村民自治制度的同時(shí)進(jìn)行一系列必要的其它制度上的配套改革。稍微概括一下，這些配套的制度改革包括：

　　1，修改和重建我國(guó)的現(xiàn)已陳舊和落后的民法體系，即按照國(guó)際通行的大陸法系引入公法人和私法人法律概念以及引入私法人下的社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人分類方式。這樣便可以讓我們的迄今仍無(wú)法加以適當(dāng)法人定位的村民自治組織、合作社、公立或私營(yíng)學(xué)校、醫(yī)衛(wèi)機(jī)構(gòu)以及其它各種非營(yíng)利組織和非政府組織均能在一個(gè)完善的國(guó)家法律體系中找到適合于它們的法定位置。

　　村民自治組織及其自治區(qū)域內(nèi)其它經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的法人定位是非常重要的。這不僅可以確定村民自治組織與其它非政府組織以及非政府組織之間的法律關(guān)系，也可以更好地保障村民自治組織和其它非政府組織的合法權(quán)益。

　　2，村民自治組織不是一級(jí)政府，而是一種村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并且法律確定該組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。為此，建議適當(dāng)?shù)匦薷狞h章，明確村黨組織比照黨章中有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這些領(lǐng)導(dǎo)作用包括貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督村民自治組織遵守國(guó)家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群眾組織，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，維護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)自治組織健康發(fā)展。[4] 正如1978年3月鄧小平在全國(guó)科學(xué)大會(huì)上所說(shuō)的那樣，“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)”。[5] 村黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)是村民自治組織得以更好地實(shí)行“四大”民主，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的最好的政治保證。

　　還有，在相關(guān)法律和政策的鼓勵(lì)下，我國(guó)今后的合作社，尤其是包括消費(fèi)合作社、金融信貸合作社、醫(yī)療衛(wèi)生合作社以及養(yǎng)老合作社等在內(nèi)的社區(qū)型合作社肯定會(huì)有一個(gè)非常大的發(fā)展，而且這些合作社本身和合作社聯(lián)合體的規(guī)模也會(huì)越來(lái)越大。在這些經(jīng)濟(jì)組織和其它民間組織內(nèi)部設(shè)立執(zhí)政黨支部以體現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種必然的選擇。因此，上述對(duì)村黨組織的基本要求的調(diào)整建議并不會(huì)削弱執(zhí)政黨在自治區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)作用。

　　3，我們還應(yīng)該由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)擬訂和頒行旨在鼓勵(lì)和促進(jìn)各種非政府的民間組織發(fā)展的法律和法規(guī)，以將公民應(yīng)有的組織資源全部還給農(nóng)民，以讓農(nóng)民根據(jù)其生產(chǎn)和生活的需要自由地選擇參與各種合法社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，享有憲法規(guī)定的所有公民權(quán)利。

　　二戰(zhàn)以來(lái)，各國(guó)非政府組織獲得了巨大的發(fā)展。比如，1995年美國(guó)的非政府組織雇員有860萬(wàn)人，經(jīng)營(yíng)和開支總額已經(jīng)高達(dá)5000多億美元，占GDP總額7%以上，如果加上其雇員的社會(huì)貢獻(xiàn)附加值，則可以占到GDP的8%-9%。2001年，世界各國(guó)的非政府組織提供的就業(yè)崗位多達(dá)2.35億個(gè)。另外，這些非政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織還可以通過(guò)其社會(huì)號(hào)召力，扶持弱勢(shì)群體，動(dòng)員社會(huì)各界參與社會(huì)發(fā)展，幫助政府解決一些社會(huì)問(wèn)題，如增加對(duì)社會(huì)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，有助于填補(bǔ)政府用于社會(huì)發(fā)展方面的資金不足，在改善政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府工作效率，反映民眾訴求方面可以起到重要的作用。[6]

　　隨著國(guó)家頒行了《物權(quán)法》以及相關(guān)的法律和法規(guī)，城市社區(qū)已經(jīng)開始涌現(xiàn)了以所在社區(qū)業(yè)主委員會(huì)為代表的新型生活小區(qū)自治組織。這些自治組織連同志愿者組織等其它社會(huì)服務(wù)組織一起，有效地滿足了城市社區(qū)成員對(duì)社區(qū)生活各個(gè)方面的需求。在很多地方，這些非政府組織的社會(huì)影響力和號(hào)召力甚至超過(guò)了某些城區(qū)的基層街道和居民委員會(huì)，已經(jīng)有效地填補(bǔ)了政府提供的行政管理和公共服務(wù)上的不足，并且通過(guò)它們的有效自治和服務(wù)，為其自治范圍內(nèi)的居民提供了一個(gè)非常美好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，成為建設(shè)和諧社區(qū)的一支重要力量。以此類推，我們?yōu)楹尾荒芟駥?duì)待城區(qū)業(yè)主委員會(huì)那樣在廣大農(nóng)村地區(qū)也建設(shè)和推行這么一種寬松而自由的鼓勵(lì)和促進(jìn)社區(qū)組織發(fā)展的制度呢？

　　4，最后，必須改革現(xiàn)有的土地集體所有制�？梢哉f(shuō)，在村民自治制度的所有配套制度，也

　　即與其密切相關(guān)的制度改革中，土地集體所有制度的改革其實(shí)是最重要的一項(xiàng)制度改革。可以說(shuō)，如果我們不改革或廢止現(xiàn)有的土地集體所有制度，將農(nóng)民的土地權(quán)益資產(chǎn)化和股份化，村民自治制度的改革也就不可能出現(xiàn)突破性進(jìn)展。

　　這是因?yàn)槲覀儗?shí)行土地集體所有制并且法律又規(guī)定由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織——村民委員會(huì)來(lái)充當(dāng)集體土地所有權(quán)的行使人（由于像華西和南街村那樣實(shí)行村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)兩塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)村極為稀少，我國(guó)絕大部分地區(qū)鄉(xiāng)村還是由村委會(huì)行使集體土地的所有權(quán)），但是我們的所有法律卻沒(méi)有賦予這個(gè)集體土地的真正主人——農(nóng)民以具體的可以體現(xiàn)其在集體土地中的具體的資產(chǎn)權(quán)益。在這種情況下，我們要說(shuō)村民自治組織能夠真正代表農(nóng)民的利益是說(shuō)不過(guò)去的。這就像一個(gè)企業(yè)，如果企業(yè)資產(chǎn)不是細(xì)分為股權(quán)并且其資產(chǎn)所有者也沒(méi)有被明確各自在企業(yè)中所占有的股權(quán)比例，作為代表這個(gè)企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的行使人的董事會(huì)能夠說(shuō)是代表了企業(yè)其他股東的權(quán)益了嗎？顯然這是不可能的。

　　因此，我們只有改革現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地還給農(nóng)民，實(shí)行土地的個(gè)人所有制，并在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民興辦各種類型的專業(yè)型合作社和社區(qū)型合作社，并通過(guò)國(guó)家贖買或有序的土地交易和租賃逐步地促進(jìn)土地集中以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)。在這種情況下，我國(guó)的村民自治制度才能真正做到去行政化，而村民自治組織——村民委員會(huì)也才能真正地?cái)[脫集體土地行使人的沉重包袱，將自治重點(diǎn)放到如何維護(hù)和保障自治區(qū)域內(nèi)已經(jīng)成為土地主人的村民們的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益以及如何履行其應(yīng)有的自治職能上來(lái)。

　　人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的。也就是說(shuō)，只要實(shí)行這個(gè)土地的集體所有制，即便人民公社不存在了，我們也不可避免地要在農(nóng)村的村一級(jí)設(shè)立行政性或類行政性的組織機(jī)構(gòu)，以維護(hù)這種土地集體制度可能給政府帶來(lái)的利益。這就是人民公社制度瓦解后為何我們要賦予村民自治組織那么多行政事務(wù)并要其協(xié)助政府開展工作的主要原因。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，村民自治制度的改革必須是一個(gè)連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內(nèi)的綜合性體制改革。我們不能只改革其中一種制度而不兼顧其它制度的必要改革。

　　與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該只有地域上或者說(shuō)其主要居民所從事產(chǎn)業(yè)上的區(qū)別，而不應(yīng)該有其它什么區(qū)別。這就是說(shuō)，村民自治組織也應(yīng)該與城市社區(qū)的自治組織一樣并不應(yīng)該承擔(dān)什么將自治區(qū)域內(nèi)居民的土地資產(chǎn)劃到自己名下管理的重任。城市居民的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)與城市社區(qū)自治組織無(wú)關(guān)，農(nóng)村居民的土地資產(chǎn)及其附著其上的其他資產(chǎn)也應(yīng)該與農(nóng)村社區(qū)自治組織無(wú)關(guān)�？梢哉f(shuō)，當(dāng)村民自治組織不再代表所謂集體行使區(qū)域內(nèi)的土地資產(chǎn)的所有權(quán)并讓區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)村居民都作為土地資產(chǎn)所有者身份參與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，不僅我國(guó)的農(nóng)村將得到政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益上的解放，我們的村民自治組織也才能得到真正的解放。

　　總之，農(nóng)村社區(qū)重建的關(guān)鍵還在于村民自治制度的改革。只要我們先決心改革現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地所有權(quán)和使用權(quán)一并交還給農(nóng)民，同時(shí)，真正地貫徹中央有關(guān)提高社會(huì)主義基層民主建設(shè)水平的指導(dǎo)思想，改革我國(guó)落后的政府行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，制訂與頒行促進(jìn)村民自治組織和各種類型的非政府組織（NGO）的政策法規(guī)，培育適合這些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織發(fā)展的肥沃土壤，我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)將一定會(huì)取得成功。一個(gè)嶄新的充滿和諧和活力的農(nóng)村社區(qū)也一定能出現(xiàn)在中國(guó)廣袤的農(nóng)村土地上。

　　————

　　[1] 顧駿《社區(qū)建設(shè)：為了誰(shuí)？依靠誰(shuí)？》，原載《解放日?qǐng)?bào)》2006年2月3日期

　　[2] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”

　　[3] 摘引自《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2005年10月11日，中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)）

　　[4] 《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（中共第十七次代表大會(huì)部分修改，2007年10月21日通過(guò)）第五章第三十二條第三款，“非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國(guó)家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群眾組織，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，維護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展�！�

　　[5] 摘引自《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第2卷，第98頁(yè)

　　[6] 于飛《我國(guó)非政府組織發(fā)展的對(duì)策探析》（“促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)理論研討會(huì)”參會(huì)論文，人民網(wǎng)2006年7月11日期

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